董海玲

摘要：當(dāng)前內(nèi)外部環(huán)境快速變化背景下，金融行業(yè)的發(fā)展面臨著機(jī)遇與挑戰(zhàn)，特別是政策性銀行在激烈的市場競爭中，更需要加強(qiáng)內(nèi)部管理，從而提升自身的競爭力。全面預(yù)算管理是一種高效的內(nèi)部管理工具，能有效夯實(shí)銀行的基礎(chǔ)管理，提升管理水平，受到管理者越來越多的關(guān)注。但是，全面預(yù)算管理在政策性銀行中的應(yīng)用尚處于起步階段，整體體系還未完善，存在諸多問題，影響其作用的有效發(fā)揮。鑒于此，本文通過對(duì)政策性銀行全面預(yù)算管理中存在的問題進(jìn)行分析，并在此基礎(chǔ)上提出解決措施，希望為政策性銀行的全面發(fā)展提供優(yōu)化建議。

關(guān)鍵詞：政策性銀行;全面預(yù)算管理;問題;對(duì)策

政策性銀行面對(duì)不斷變化的金融競爭環(huán)境，只有利用好自身的資源，加強(qiáng)內(nèi)部管理力度，才能提高核心競爭力。作為內(nèi)部管理工具，全面預(yù)算管理將有力提高政策性銀行履職盡責(zé)能力，支撐政策性銀行完成自身使命。

一、政策性銀行加強(qiáng)全面預(yù)算管理的必要性

（一）全面預(yù)算管理的含義

全面預(yù)算管理，作為有效提升資源使用效率的管理工具，促進(jìn)政策性銀行以經(jīng)營戰(zhàn)略目標(biāo)為導(dǎo)向，通過分解和布局不同時(shí)間的發(fā)展配置，合理使用、分析財(cái)務(wù)成果，對(duì)預(yù)算指標(biāo)進(jìn)行跟蹤、監(jiān)控、調(diào)整，對(duì)指標(biāo)完成情況評(píng)價(jià)及意見反饋，合理配置政策性銀行的各類資源，從而推動(dòng)經(jīng)營目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，為高質(zhì)量發(fā)展奠定基礎(chǔ)。要想實(shí)現(xiàn)全面預(yù)算管理，關(guān)鍵在于全員參與、業(yè)務(wù)范圍全面覆蓋和管理流程全程跟蹤，即從預(yù)算的編制、執(zhí)行、評(píng)價(jià)、反饋，全生命周期等環(huán)節(jié)進(jìn)行跟進(jìn)。

（二）全面預(yù)算管理的作用

1.有助于提高管理水平

全面預(yù)算作為一種先進(jìn)的管理工具，它的應(yīng)用將覆蓋到政策性銀行的各項(xiàng)業(yè)務(wù)和管理活動(dòng)中，統(tǒng)籌財(cái)務(wù)資源和非財(cái)務(wù)資源，將人力資源、合規(guī)管理、紀(jì)委辦公室、財(cái)務(wù)計(jì)劃、運(yùn)營科技、前中后臺(tái)業(yè)務(wù)、各部門納入全面管理范圍內(nèi)，使用編制預(yù)算、控制預(yù)算、考核與評(píng)價(jià)預(yù)算，將全面預(yù)算覆蓋到整個(gè)管理流程，并將指標(biāo)與每名員工和相關(guān)的業(yè)務(wù)進(jìn)行關(guān)聯(lián)，同步進(jìn)行全程監(jiān)督，從而大大提高了政策性銀行的管理水平。

2.有助于落實(shí)戰(zhàn)略目標(biāo)

政策性銀行的資金大多來源于發(fā)行國債、財(cái)政撥款，怎樣把資金合理利用到符合政策鼓勵(lì)類領(lǐng)域，并對(duì)其他金融資金和民間資本起引導(dǎo)作用，促使政府政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。這是黨和國家賦予政策性銀行的金融使命。但隨著政策性銀行的快速發(fā)展，業(yè)務(wù)分工越來越細(xì)，部門越來越多，為了實(shí)現(xiàn)保本盈利，提質(zhì)增效，上級(jí)加大了對(duì)各層級(jí)機(jī)構(gòu)和部門的考核力度，各機(jī)構(gòu)和部門為了達(dá)成考核目標(biāo)，往往會(huì)出現(xiàn)重視當(dāng)前和自身目標(biāo)，漠視遠(yuǎn)期目標(biāo)和總體利益。利用全面預(yù)算管理這一有效工具，可以溝通各層機(jī)構(gòu)間的規(guī)劃，協(xié)調(diào)各部門間的利益關(guān)系，使各方為實(shí)現(xiàn)政策性的戰(zhàn)略目標(biāo)而努力。

3.有助于降低經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)

安全性原則是銀行經(jīng)營過程中最重要的一條原則。全面預(yù)算管理需要對(duì)未來一定期間內(nèi)的經(jīng)營活動(dòng)進(jìn)行籌劃，籌劃促使參與人員充分考慮現(xiàn)在的決定對(duì)未來可能造成的影響，未雨綢繆，站在未來的高度發(fā)現(xiàn)現(xiàn)在存在的風(fēng)險(xiǎn)隱患。同時(shí)，參與編制的部門人員通過對(duì)數(shù)據(jù)橫向、縱向?qū)Ρ?，也可能?huì)發(fā)現(xiàn)過去存在的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。全面預(yù)算管理提供了一種有效發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的工具，通過分析歷史數(shù)據(jù)，預(yù)測未來可能會(huì)遇到的問題，提前做好解決方案。

4.有助于精準(zhǔn)控制成本

和傳統(tǒng)模式下的成本核算不同，全面預(yù)算管理突破了機(jī)構(gòu)限制，可以更細(xì)的進(jìn)行成本預(yù)算。如業(yè)務(wù)品種預(yù)算、盈利模式分析、貢獻(xiàn)成分分析等。成本預(yù)算結(jié)果可以在機(jī)構(gòu)之間進(jìn)行比較，也可以在部門，甚至是部門的產(chǎn)品中進(jìn)行比較。這樣就給使用者提供了更有價(jià)值的數(shù)據(jù)參考，這都為后期目標(biāo)的確定、方案的制定、措施的提出提供了方向和支撐。

二、政策性銀行實(shí)施全面預(yù)算管理的現(xiàn)狀和存在的問題

（一）未實(shí)現(xiàn)全員參與預(yù)算

目前，在全面預(yù)算管理中政策性銀行并未實(shí)現(xiàn)全體人員參與進(jìn)來。參與的主要部門是財(cái)務(wù)部門，其承擔(dān)了較多的預(yù)算管理工作，其他業(yè)務(wù)部門并沒有意識(shí)到預(yù)算管理涉及自身。這種全面預(yù)算只有財(cái)務(wù)部門參與，其他部門置身事外的情況使得預(yù)算的執(zhí)行大打折扣。因?yàn)樵陬A(yù)算全流程管理中，進(jìn)行前期編制、中期執(zhí)行、后期結(jié)果的反饋時(shí)，都需要相關(guān)部門給予支持。只有機(jī)構(gòu)的各部門都參與其中，全面預(yù)算管理的作用才能發(fā)揮出來。另一方面，政策性銀行在預(yù)算管理過程中更多關(guān)注財(cái)務(wù)預(yù)算，業(yè)務(wù)預(yù)算并未與財(cái)務(wù)預(yù)算進(jìn)行很好的融合，致使全面預(yù)算在全流程管理時(shí)相互分離，相關(guān)部門并未達(dá)成有機(jī)統(tǒng)一，這使全面預(yù)算的實(shí)際效果和最初規(guī)劃出現(xiàn)相互脫離的“兩張皮”現(xiàn)象。最后，財(cái)務(wù)部門人員會(huì)根據(jù)戰(zhàn)略目標(biāo)制定、編制、落實(shí)全面預(yù)算，但具體的業(yè)務(wù)發(fā)展，只有業(yè)務(wù)部門能把握，財(cái)務(wù)部門無法參與、控制、約束，只能最后被動(dòng)接受，這使得預(yù)算的權(quán)威性受到影響。此外，就財(cái)務(wù)部門本身來講，也缺少專業(yè)的人員來編制合理的預(yù)算，再加上只是預(yù)算的發(fā)起者、牽頭部門，制定出來的預(yù)算大家并未給予足夠的重視，當(dāng)然落實(shí)到最后就和編制的初心大相徑庭，全面預(yù)算這一很好的管理工具，它的效用沒有得到發(fā)揮。

（二）預(yù)算缺乏科學(xué)性

預(yù)算編制是一項(xiàng)復(fù)雜而科學(xué)的工作。部分預(yù)算編制人員專業(yè)水平不足、地位低下，編制預(yù)算時(shí)不遵循基本原則和方法，不僅會(huì)影響預(yù)算編制的科學(xué)性，還會(huì)增加政策性銀行的經(jīng)營成本。目前，政策性銀行開展預(yù)算管理改革，雖然基本形成了相對(duì)規(guī)范可行的預(yù)算編制流程，但具體編制不夠細(xì)致，編制的科學(xué)性有待提高。一是大部分時(shí)間采用增量預(yù)算法。往往以上一年度的實(shí)際支出為基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，再根據(jù)當(dāng)年下達(dá)的目標(biāo)任務(wù)指標(biāo)和各機(jī)構(gòu)的實(shí)際經(jīng)營情況，計(jì)算出下一年度的預(yù)算目標(biāo)。前幾年沒有發(fā)生或數(shù)據(jù)變化很大的支出項(xiàng)目都沒有采用零基預(yù)算。二是預(yù)算編制范圍不足，編制內(nèi)容不夠全面。這樣一來，在后期的預(yù)算執(zhí)行過程中，就會(huì)出現(xiàn)很多與實(shí)際情況不一致的地方，往往需要多次調(diào)整，這就大大降低了預(yù)算的權(quán)威性。第三，確定部門預(yù)算時(shí)，預(yù)算表由各部門填寫。由于每個(gè)部門都沒有專業(yè)人員，也沒有接受過系統(tǒng)的培訓(xùn)和有價(jià)值的指導(dǎo)，所以在填寫預(yù)算表時(shí)只能簡單地加減數(shù)據(jù)。匯款部門很難根據(jù)各部門的預(yù)算表了解部門預(yù)算的執(zhí)行情況。四是預(yù)算編制的目標(biāo)不具體，編制過程簡單，難以發(fā)揮預(yù)算編制的作用。同時(shí)，對(duì)預(yù)算編制缺乏有效監(jiān)督。以上情況都影響了預(yù)算編制的科學(xué)性和準(zhǔn)確性。

（三）預(yù)算考核與評(píng)價(jià)不完善

在全面預(yù)算管理中，政策性銀行忽視了對(duì)預(yù)算組織和相關(guān)制度的審查和評(píng)價(jià)。一是政策性銀行未將預(yù)算執(zhí)行的準(zhǔn)確性、情況和工作流程納入考核評(píng)價(jià)范圍。二是考核評(píng)價(jià)中預(yù)算不到位，也降低了考核結(jié)果的有效性、真實(shí)性和科學(xué)性。這削弱了后續(xù)預(yù)算管理的指導(dǎo)意義。三是在指標(biāo)跟蹤評(píng)估過程中，部分參評(píng)部門對(duì)預(yù)算明細(xì)重視不夠，只關(guān)注預(yù)算指標(biāo)完成率，未能分析影響完成率的具體因素。因此，大部分機(jī)構(gòu)只是一味專注于營銷，忽略了存貸利差的調(diào)整、貸款質(zhì)量的提升等相關(guān)因素，這在之前的預(yù)算考核中就有發(fā)生。

（四）預(yù)算缺乏時(shí)效性

全面預(yù)算的編制有一整套流程，主要包括預(yù)算的編制、審批和下達(dá)，按流程進(jìn)度時(shí)間、溝通協(xié)調(diào)時(shí)間、上下達(dá)成共識(shí)時(shí)間，預(yù)算編制完成可能已到年中，面臨著下級(jí)在前半年一直等待預(yù)算指標(biāo)的問題。以前預(yù)算編制到了第三季度才能夠確定下一年度的預(yù)算指標(biāo)，原因就是到第三季度時(shí)不可預(yù)測因素才能確定。因此，預(yù)算編制的時(shí)效性有待提高。政策性金融機(jī)構(gòu)自上而下呈倒預(yù)算三角形，上面千條線下面一根針，如果每個(gè)部門都參與預(yù)算，勢(shì)必會(huì)層層進(jìn)行條線考核，基層部門的壓力就會(huì)增加。而且，除財(cái)務(wù)部門外，其他部門沒有專業(yè)的人員來完成預(yù)算的編制工作，憑空增加的工作量，非專業(yè)人員來完成，準(zhǔn)確性難以保證。

（五）預(yù)算分析不到位

政策性銀行每月都會(huì)逐級(jí)上報(bào)本機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)預(yù)算和費(fèi)用指標(biāo)的落實(shí)情況，但上報(bào)統(tǒng)計(jì)后，并沒有對(duì)落實(shí)執(zhí)行情況進(jìn)行專門的分析。業(yè)務(wù)預(yù)算和指標(biāo)完成情況分析流于數(shù)字和形式，對(duì)于為什么指標(biāo)未達(dá)到預(yù)期重視不夠，考慮的影響因素涉及不多，更沒有去挖掘數(shù)字背后的成因，只是停留在表面，沒有深入進(jìn)行分析，因此對(duì)實(shí)際工作的指導(dǎo)意義并不強(qiáng)。

三、優(yōu)化政策性銀行全面預(yù)算管理的建議

（一）貫徹全員參與預(yù)算理念

全面預(yù)算工作涉及政策性銀行的方方面面，必須鼓勵(lì)全員都參與進(jìn)來，只有達(dá)到人人有預(yù)算理念、人人參與預(yù)算執(zhí)行，才能使預(yù)算不折不扣地貫徹落實(shí)，達(dá)到編制預(yù)算的目的。隨著現(xiàn)代科技的發(fā)展與進(jìn)步，政策性銀行人才招聘規(guī)范化的推進(jìn)，為全員參與全面預(yù)算奠定了基礎(chǔ)。一是政策性銀行電子化水平較高，并且擁有自己的研發(fā)團(tuán)隊(duì)，可以有效避免專業(yè)知識(shí)對(duì)全員參與預(yù)算管理的限制。二是從目前政策性銀行招聘情況來看，所招人員的素質(zhì)較高，同時(shí)專業(yè)為法律、金融、會(huì)計(jì)、統(tǒng)計(jì)、計(jì)算機(jī)的人員比例較高，可以更好地使用全面預(yù)算管理工具。只有全員共同參與的預(yù)算管理才能覆蓋銀行的方方面面，而不是停留在各類公式計(jì)算結(jié)果所制定的方案。所以，高層管理者必須鼓勵(lì)全員參與，才能使全面預(yù)算不僅局限于預(yù)算部門和財(cái)務(wù)工作者，業(yè)務(wù)部門和一線基層人員也有機(jī)會(huì)和意愿參與其中，并在行動(dòng)上執(zhí)行和監(jiān)督全面預(yù)算管理。

（二）優(yōu)化預(yù)算編制方法

預(yù)算編制方法多種多樣，每種方法都有其適用情況、優(yōu)點(diǎn)、缺點(diǎn)。為規(guī)避全面預(yù)算編制環(huán)節(jié)的主要風(fēng)險(xiǎn)，政策性銀行需要根據(jù)自身的戰(zhàn)略規(guī)劃、經(jīng)營特點(diǎn)、經(jīng)營目標(biāo)、內(nèi)部和外部環(huán)境選擇適合的編制方法，不斷完善全面預(yù)算的編制方式和流程，從而提高編制的可行性和合理性。一是在編制時(shí)可采用“上下結(jié)合、分級(jí)編制、逐級(jí)匯總”的混合式預(yù)算方法?？傂邢蛳录?jí)機(jī)構(gòu)下達(dá)年度預(yù)算編制的原則性標(biāo)準(zhǔn)，下級(jí)機(jī)構(gòu)在預(yù)算年度開始前完成編制工作并上報(bào)，由專門機(jī)構(gòu)對(duì)預(yù)算草案進(jìn)行審查和平衡，年度預(yù)算草案經(jīng)審議通過后，及時(shí)向下級(jí)機(jī)構(gòu)下達(dá)。二是預(yù)算編制時(shí)，采用零基預(yù)算有利于增加透明度，有助于預(yù)算控制。零基預(yù)算突破以前年度經(jīng)濟(jì)活動(dòng)因素的不合理影響，更貼近未來的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)需要，適應(yīng)內(nèi)外環(huán)境的變化，可以在一定程度上減少浪費(fèi)現(xiàn)象。三是政策性銀行在編制預(yù)算過程中，還要不斷優(yōu)化和調(diào)整編制方法，從根本上提高編制工作的質(zhì)量和水平。四是建立政策性銀行自己的數(shù)據(jù)庫，從大數(shù)據(jù)中尋求優(yōu)化編制方法的良方，使全面預(yù)算編制搭上信息化的便車。

（三）強(qiáng)化考核提高執(zhí)行力

全面預(yù)算考核是政策性銀行對(duì)預(yù)算執(zhí)行單位的完成情況進(jìn)行考核與評(píng)價(jià)，為預(yù)算執(zhí)行者實(shí)行獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰提供依據(jù)。同時(shí)，為預(yù)算管理者進(jìn)行預(yù)算調(diào)整提供意見和建議，是政策性銀行進(jìn)行有效的約束與激勵(lì)，提升經(jīng)營目標(biāo)的重要手段。要強(qiáng)化政策性銀行的執(zhí)行考評(píng)機(jī)制，一是要使預(yù)算的執(zhí)行效果符合經(jīng)營目標(biāo)，必須建立權(quán)威的評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)。這樣可以保證預(yù)算的執(zhí)行符合預(yù)定的要求，同時(shí)，完善評(píng)價(jià)方法和指標(biāo)，把考評(píng)結(jié)果作為編制下一年度的預(yù)算指標(biāo)和合理配置財(cái)務(wù)、非財(cái)務(wù)資源的重要依據(jù)，促進(jìn)各種資源優(yōu)化配置，提高全面預(yù)算管理能力。二是對(duì)重要的考核指標(biāo)應(yīng)該突出管理，政策性銀行的考核必須抓住重點(diǎn)，對(duì)重點(diǎn)的考核指標(biāo)嚴(yán)格管理;對(duì)于非重點(diǎn)的指標(biāo)盡量簡化評(píng)價(jià)流程。同時(shí)，對(duì)關(guān)鍵性重要指標(biāo)應(yīng)加大考核的頻次，按月、按周，甚至有變化就進(jìn)行跟蹤。通過突出管理重點(diǎn)指標(biāo)，確保年度預(yù)算目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。三是使用定期考核和實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)考核兩種方式，定期或不定期地對(duì)全面預(yù)算結(jié)果進(jìn)行考核，以便及時(shí)發(fā)現(xiàn)執(zhí)行中存在的問題并進(jìn)行補(bǔ)救，把與目標(biāo)相違背、不統(tǒng)一的行為消滅在起始階段，確保年度預(yù)算按戰(zhàn)略規(guī)劃實(shí)現(xiàn)。

（四）強(qiáng)化管理會(huì)計(jì)工具的應(yīng)用

隨著政策性銀行所處的內(nèi)外部環(huán)境的變化和對(duì)規(guī)范管理的不斷追求，通過對(duì)財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)、核心業(yè)務(wù)系統(tǒng)、管理會(huì)計(jì)系統(tǒng)（內(nèi)部資金定價(jià)轉(zhuǎn)移系統(tǒng)）等分析平臺(tái)的推廣運(yùn)用，逐漸提升經(jīng)營管理分析的精細(xì)化水平，以便形成更加科學(xué)的預(yù)算管理體系。其中管理會(huì)計(jì)系統(tǒng)通過強(qiáng)大的功能覆蓋了政策性銀行的管理和經(jīng)營活動(dòng)的各個(gè)方面，通過利用管理會(huì)計(jì)系統(tǒng)和專門研發(fā)的其他系統(tǒng)優(yōu)勢(shì)，分析以前年度財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)，可以避免預(yù)算編制的信息不足，從而規(guī)避因數(shù)據(jù)不足導(dǎo)致的準(zhǔn)確率下降。在出現(xiàn)非正常的、不符合常規(guī)的關(guān)鍵性差異時(shí)，可以進(jìn)行預(yù)算調(diào)整，提高預(yù)算管理效率。此外，在進(jìn)行預(yù)算編制過程中，管理會(huì)計(jì)系統(tǒng)還可以對(duì)編制預(yù)算的方法進(jìn)行優(yōu)勢(shì)、劣勢(shì)對(duì)比，結(jié)合內(nèi)外部環(huán)境的變化，選擇適合的編制方法，從而提升預(yù)算編制的科學(xué)性、合理性水平，進(jìn)而提高全面預(yù)算編制工作的質(zhì)量和效果。

（五）加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行情況的反饋分析

預(yù)算分析是全面預(yù)算管理的重要環(huán)節(jié)。政策性銀行管理層必須高度重視，預(yù)算分析科學(xué)、及時(shí)、準(zhǔn)確，才能增強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行控制的效果。預(yù)算差異得不到及時(shí)分析，預(yù)算監(jiān)控就難以發(fā)揮作用，導(dǎo)致預(yù)算考核不客觀、不公平。同時(shí)，預(yù)算差異原因的解決措施不合理，也會(huì)導(dǎo)致預(yù)算分析形同虛設(shè)。政策性銀行必須加強(qiáng)全面預(yù)算分析，才能確保預(yù)算目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。如果分析時(shí)發(fā)現(xiàn)預(yù)算目標(biāo)因整體環(huán)境發(fā)生變化，即需要及時(shí)調(diào)整，而不是等到月度、季度再上報(bào)變更。

四、結(jié)束語

綜上所述，全面預(yù)算管理是政策性銀行破解內(nèi)部經(jīng)營管理瓶頸制約的利器，對(duì)于優(yōu)化財(cái)務(wù)資源配置，促進(jìn)業(yè)務(wù)預(yù)算與財(cái)務(wù)預(yù)算的深度融合，推進(jìn)財(cái)務(wù)管理體制改革，發(fā)揮好政策性金融機(jī)構(gòu)在逆周期調(diào)節(jié)作用意義重大。政策性銀行必須認(rèn)識(shí)到全面預(yù)算管理的重要性，認(rèn)清現(xiàn)狀，面對(duì)挑戰(zhàn)，下力氣解決改革中遇到的難題，完善全面預(yù)算管理體系，促進(jìn)政策性銀行發(fā)揮應(yīng)有的作用。

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