文繼德

摘 要：森林督查以林地保護(hù)利用規(guī)劃和森林資源管理“一張圖”為基礎(chǔ)，采用遙感遙測(cè)等技術(shù)手段，對(duì)發(fā)現(xiàn)的改變林地用途和采伐林木等疑似圖斑，通過(guò)核對(duì)檔案資料、實(shí)地驗(yàn)證等方法，及時(shí)發(fā)現(xiàn)破壞森林資源問(wèn)題并移交相關(guān)部門(mén)依法查處，有效遏制違法破壞森林資源行為，提升森林資源管理水平。本文以西寧市為例，分析了近三年森林督查結(jié)果和存在問(wèn)題，提出優(yōu)化對(duì)策，為西寧市今后森林督查工作提供指導(dǎo)。

關(guān)鍵詞：森林督查；結(jié)果分析；問(wèn)題；對(duì)策

森林資源是國(guó)家重要的自然資源和戰(zhàn)略資源，在維護(hù)國(guó)土生態(tài)安全中具有重要地位。近年來(lái)一些地方非法使用林地、濫砍濫伐林木等破壞森林資源問(wèn)題屢屢發(fā)生、屢禁不絕；甚至存在地方政府、主管部門(mén)沒(méi)有真正樹(shù)立保護(hù)發(fā)展森林資源、加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)的責(zé)任意識(shí)，對(duì)森林資源保護(hù)認(rèn)識(shí)不到位、監(jiān)管不到位，縱容違法違規(guī)使用林地等破壞森林資源的問(wèn)題。為切實(shí)加強(qiáng)森林資源保護(hù)管理，建立森林資源保護(hù)監(jiān)管長(zhǎng)效機(jī)制，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和查處破壞森林資源的違法行為，自2018年開(kāi)始，根據(jù)國(guó)家林業(yè)和草原局統(tǒng)一部署，全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展森林督查工作。分析西寧市近三年來(lái)森林督查工作中存在的問(wèn)題，提出加強(qiáng)森林資源保護(hù)管理對(duì)策建議，對(duì)提升今后森林督查工作成效和常態(tài)化監(jiān)管具有指導(dǎo)意義。

1 西寧市基本情況

1.1 自然地理概況

西寧市是青海省的省會(huì)，地處青藏高原河湟谷地南北兩山對(duì)峙之間，統(tǒng)屬祁連山系，黃河支流湟水河自西向東貫穿市區(qū)。地理坐標(biāo)為東經(jīng)100°54′～101°56′，北緯36°13′～37°23′。土地面積7665平方公里，市區(qū)面積350平方公里。

西寧市域南由拉脊山、西由日月山、北由達(dá)坂山圍繞，源于海晏的湟水匯合各條支流自西向東穿過(guò)市域，向東流去。地勢(shì)由西北向東南傾斜，西北高，東南低，東西狹長(zhǎng)。海拔最低處為2170米，最高處為4879米。境內(nèi)溝壑縱橫，梁峁起伏，河流密布，地形復(fù)雜。

西寧市域土壤多種多樣，以栗鈣土和灰鈣土為主。自高海拔至低海拔區(qū)土壤類(lèi)型依次分為高山寒漠土、高山草甸土、灰褐土、黑鈣土、栗鈣土、沼澤土，還分布有北方紅土、灌淤土、潮土等多種非地帶性土壤。

西寧市深居內(nèi)陸，屬高原大陸性半干旱氣候。主要特點(diǎn)一是氣候溫涼，年平均氣溫5.6℃，最高氣溫34.6℃，最低氣溫零下18.9℃，夏季平均氣溫17～19℃，氣候宜人，是消夏避暑勝地，譽(yù)有“中國(guó)夏都”之稱(chēng)。二是氣溫垂直變化明顯，自湟水谷底隨海拔高度的遞增而逐步降低，平均年氣溫相差3～5℃。三是無(wú)霜期短，年均140～170天。四是降水量小，多年平均降水量變化在330～450毫米之間，年最大534毫米，最小196毫米，主要集中在4～9月份，冬半年（10月～次年3月）降水量尚不到10%。五是蒸發(fā)量大，年均1363.6毫米。六是日照時(shí)間長(zhǎng)，年均1939.7小時(shí)，且由東南向西北遞增。七是輻射強(qiáng)，年均為每平方米6123.7千焦。八是風(fēng)力大，集中于冬春兩季。

1.2 植被及森林資源現(xiàn)狀

西寧市自然植被類(lèi)型以針茅和蒿類(lèi)為主，蓋度很低，種類(lèi)稀少，群落組成簡(jiǎn)單，層次分化不明顯，垂直帶譜簡(jiǎn)單，具有顯著的次生性質(zhì)。自然植物約有100多種，分屬27科60多屬，典型植物群落有短花針茅+蒿類(lèi)，短花針茅+賴(lài)草以及細(xì)裂葉蓮蒿+賴(lài)草、針茅等。有灌木和半灌木13種。植被的主要特點(diǎn)是系列不完整，次生性強(qiáng)，隨氣候的年際變化大，易于改造。中、高山地俗稱(chēng)腦山，海拔3000～3300米，地勢(shì)平緩，土層深厚，植被條件較好；海拔3300～3800米，多系石質(zhì)山地，氣候寒冷，為森林灌叢和牧草地；海拔3800米以上，多為峭石禿嶺，風(fēng)大嚴(yán)寒，有的常年積雪，植被稀少。森林植被主要分布在中、高山地區(qū)，低山、川水地區(qū)較少。樹(shù)種以楊、柳、榆、樺、云杉為主，天然分布的木本植物約160余種。

根據(jù)西寧市2019年森林資源管理“一張圖”數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，西寧市林地總面積725.3萬(wàn)畝，其中有林地面積72.94萬(wàn)畝、疏林地面積0.98萬(wàn)畝、灌木林地面積340.5萬(wàn)畝、未成林造林地面積202.28萬(wàn)畝、苗圃地面積0.34萬(wàn)畝、無(wú)立木林地面積0.92萬(wàn)畝、宜林地面積107.4萬(wàn)畝，四旁和散生樹(shù)木面積37.89萬(wàn)畝，活立木蓄積量327萬(wàn)立方米，2019年底森林覆蓋率達(dá)到35.1%。

2 西寧市森林督查工作

2.1 西寧市森林督查開(kāi)展情況

為深入貫徹落實(shí)黨的十九大精神和習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想，按照黨的十九大報(bào)告提出的“要實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度”和“堅(jiān)決制止和懲處破壞生態(tài)環(huán)境行為”的要求，西寧市政府按照青海省林草局安排部署，牢固樹(shù)立“綠水青山就是金山銀山”發(fā)展理念，切實(shí)加大對(duì)破壞森林資源違法行為發(fā)現(xiàn)、查處和整改力度，堅(jiān)決按照森林督查工作“三個(gè)到位”要求，全力督導(dǎo)各縣區(qū)開(kāi)展森林督查自查、整改工作，確保森林資源得到有效保護(hù)，提升森林資源管理水平。

2.2 西寧市近3年森林督查結(jié)果分析

2018年，國(guó)家林業(yè)和草原局反饋西寧市森林督查疑似圖斑232個(gè)，判讀面積185.98公頃；2019年國(guó)家林業(yè)和草原局反饋西寧市森林督查疑似圖斑92個(gè)，判讀面積157.34公頃；2020年國(guó)家林業(yè)和草原局反饋西寧市森林督查疑似圖斑129個(gè)，判讀面積187.00公頃。

2018年西寧市森林督查232個(gè)疑似圖斑中，違法違規(guī)改變林地用途圖斑64個(gè)，圖斑面積72.08公頃，違法圖斑占總圖斑數(shù)的27.6%，違法圖斑面積占圖斑總面積的38.8%。2019年西寧市森林督查92個(gè)疑似圖斑中，違法違規(guī)改變林地用途圖斑11個(gè)，圖斑面積14.79公頃，違法圖斑占總圖斑數(shù)的12.0%，違法圖斑面積占圖斑總面積的9.4%。2020年西寧市森林督查129個(gè)疑似圖斑中，違法違規(guī)改變林地用途圖斑20個(gè)，圖斑面積27.65公頃，違法圖斑占總圖斑數(shù)的15.5%，違法圖斑面積占圖斑總面積的14.8%。從以上數(shù)據(jù)可以看出，自2018年森林督查以來(lái)，全市范圍內(nèi)違法使用林地現(xiàn)象總體呈逐年減少態(tài)勢(shì)，違法使用林地現(xiàn)象初步得到有效遏制，森林資源得到有效保護(hù)。西寧市四區(qū)經(jīng)過(guò)三年森林督查，違法違規(guī)改變林地用途圖斑逐年下降，違法使用林地現(xiàn)象明顯減少；西寧市三縣經(jīng)過(guò)三年森林督查，違法違規(guī)改變林地用途圖斑雖然總體呈下降趨勢(shì)，但違法使用林地現(xiàn)象仍然呈高發(fā)態(tài)勢(shì)，通過(guò)對(duì)三縣違法使用林地案件分析，發(fā)現(xiàn)大多數(shù)為建設(shè)項(xiàng)目違法使用林地，少數(shù)為個(gè)人非法侵占林地。

2.3 西寧市森林督查工作存在的問(wèn)題

2.3.1城市發(fā)展與森林資源保護(hù)矛盾突出。隨著西寧市經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，各類(lèi)建設(shè)項(xiàng)目使用林地資源的需求越來(lái)越大，對(duì)林地的過(guò)渡使用問(wèn)題日漸顯現(xiàn)，特別是大規(guī)模用地項(xiàng)目，已成為林地資源管理的焦點(diǎn)、熱點(diǎn)、難點(diǎn)。

2.3.2林業(yè)專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才匱乏，投入資金不足。森林資源監(jiān)管工作是一項(xiàng)長(zhǎng)期、繁雜的工作，對(duì)專(zhuān)業(yè)知識(shí)和管理經(jīng)驗(yàn)的要求度較高，從目前實(shí)際看，各級(jí)林業(yè)部門(mén)均存在專(zhuān)業(yè)人員較少、知識(shí)更新不足的問(wèn)題，很多基層森林資源監(jiān)管人員管理經(jīng)驗(yàn)匱乏，雖然認(rèn)識(shí)到森林資源監(jiān)管的重要性，但因人力、財(cái)力投入不足，又因技術(shù)力量欠缺、裝備薄弱單一，導(dǎo)致違法違規(guī)使用林地行為得不到及時(shí)有效監(jiān)管。

2.3.3林業(yè)基礎(chǔ)檔案質(zhì)量不高。在森林督查內(nèi)業(yè)工作中，需要核對(duì)建設(shè)項(xiàng)目使用林地、林木采伐、營(yíng)造林項(xiàng)目、森林災(zāi)害和規(guī)劃調(diào)整等林業(yè)基礎(chǔ)歷史資料。從目前各縣區(qū)現(xiàn)狀來(lái)看，部分區(qū)縣因受機(jī)構(gòu)改革后人員少、技術(shù)能力不足、檔案管理不到位等因素的影響，林業(yè)基礎(chǔ)檔案資留存不完整，管理不規(guī)范，基礎(chǔ)林業(yè)資料以紙質(zhì)檔案為主，數(shù)字化程度較低，無(wú)法實(shí)現(xiàn)檔案數(shù)據(jù)的實(shí)時(shí)更新及有效利用，不能滿(mǎn)足當(dāng)前森林督查工作需要。

2.3.4森林公安隊(duì)伍轉(zhuǎn)隸后，對(duì)林業(yè)行政執(zhí)法工作造成影響。森林公安隊(duì)伍轉(zhuǎn)隸后，現(xiàn)階段各級(jí)林業(yè)部門(mén)林業(yè)行政執(zhí)法機(jī)制和隊(duì)伍尚未建立完善，存在執(zhí)法職能未理順、林業(yè)行政執(zhí)法程序不熟悉、案件辦理無(wú)經(jīng)驗(yàn)等問(wèn)題，需要一段時(shí)間的過(guò)渡時(shí)期，很大程度上對(duì)林業(yè)行政案件的辦理、查處造成不便。

2.3.5部分建設(shè)單位生態(tài)環(huán)保意識(shí)不足。西寧市是青海省的省會(huì)，是全省政治、經(jīng)濟(jì)、文化、科技的中心，城市建設(shè)保持高位運(yùn)行，各類(lèi)國(guó)家、省、市重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目開(kāi)工建設(shè)，在項(xiàng)目建設(shè)時(shí)建設(shè)方和施工方往往存在重項(xiàng)目建設(shè)、輕生態(tài)保護(hù)的傾向，部分建設(shè)單位為趕工期，存在非法占用林地施工現(xiàn)象。

3 森林督查存在問(wèn)題對(duì)策建議

3.1 妥善處理保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系，切實(shí)執(zhí)行保護(hù)和發(fā)展森林資源目標(biāo)責(zé)任制

開(kāi)發(fā)建設(shè)應(yīng)遵循“生態(tài)保護(hù)優(yōu)先、綠色發(fā)展”的原則，嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)土空間用途管制制度和林地定額管理制度，積極引導(dǎo)建設(shè)項(xiàng)目節(jié)約集約使用林地，嚴(yán)守林地安全底線。按照主體功能區(qū)的要求，實(shí)行差別化保護(hù)利用政策，規(guī)范林地利用秩序，促進(jìn)林地利用的區(qū)域協(xié)調(diào)，確保全市林地保護(hù)利用效益最大化。強(qiáng)化各縣區(qū)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)責(zé)任，堅(jiān)決防止重經(jīng)濟(jì)發(fā)展、輕生態(tài)保護(hù)的傾向，嚴(yán)格執(zhí)行保護(hù)和發(fā)展森林資源目標(biāo)責(zé)任制，實(shí)行目標(biāo)管理和行政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制，每年對(duì)各縣區(qū)目標(biāo)完成情況進(jìn)行考核，根據(jù)考核結(jié)果，予以獎(jiǎng)勵(lì)或批評(píng)。

3.2 加強(qiáng)林業(yè)隊(duì)伍能力建設(shè)

做好森林資源管理工作，關(guān)鍵因索在于不斷提升管理入員的技術(shù)力量和管理水平。重視對(duì)森林資源管理人員的培訓(xùn)教育，通過(guò)加強(qiáng)培訓(xùn)，切實(shí)提高森林資源管理人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和知識(shí)水平。加強(qiáng)科技支撐的作用，圍繞森林資源保護(hù)和管理技術(shù)難點(diǎn)和瓶頸問(wèn)題，精準(zhǔn)提升森林資源保護(hù)和管理質(zhì)量，從而有效適應(yīng)新時(shí)代林業(yè)可持續(xù)發(fā)展需要。

3.3 建立完善林業(yè)檔案資料

各級(jí)林業(yè)主管部門(mén)首先要指派專(zhuān)人對(duì)林業(yè)檔案進(jìn)行管理，設(shè)置獨(dú)立的檔案室。加大對(duì)現(xiàn)有檔案管理人員的培訓(xùn)力度，開(kāi)展管理技能培訓(xùn)學(xué)習(xí)。對(duì)于紙質(zhì)檔案資料，進(jìn)行數(shù)字化處理，形成電子數(shù)據(jù)，輔助森林督查工作。

3.4 建立林業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍，理順執(zhí)法職能

針對(duì)森林公安轉(zhuǎn)隸后林業(yè)行政執(zhí)法滯后的問(wèn)題，建議在政府層面盡快推進(jìn)林業(yè)行政執(zhí)法機(jī)制建立工作，整合現(xiàn)有林業(yè)行政執(zhí)法人員，組建林業(yè)綜合執(zhí)法隊(duì)伍，理順執(zhí)法職能，完善工作機(jī)制。

3.5 加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目使用林地監(jiān)管，提高群眾生態(tài)環(huán)保意識(shí)

城市發(fā)展要以資源環(huán)境的承載動(dòng)力為基礎(chǔ)。一方面加強(qiáng)和規(guī)范建設(shè)項(xiàng)目使用林地監(jiān)督管理工作，嚴(yán)格執(zhí)行屬地管理，堅(jiān)持“事前認(rèn)真審核、事中分責(zé)管控、事后監(jiān)督恢復(fù)”原則，督導(dǎo)建設(shè)單位規(guī)范使用林地。另一方面積極探索使用無(wú)人機(jī)、遙感影像、3S技術(shù)等手段，對(duì)森林資源實(shí)施精準(zhǔn)監(jiān)控、實(shí)時(shí)跟蹤，快速響應(yīng)。同時(shí)充分利用各種媒體和宣傳形式，廣泛深入地開(kāi)展宣傳活動(dòng)，大力宣傳《森林法》等法律法規(guī)，進(jìn)一步擴(kuò)大宣傳的廣度和深度，普及森林資源保護(hù)知識(shí)、通報(bào)違法違規(guī)典型案例，使保護(hù)森林資源，建設(shè)生態(tài)文明，推進(jìn)林業(yè)生態(tài)科學(xué)發(fā)展成為全社會(huì)的自覺(jué)行動(dòng)。