馬月利

摘 要：立法是有軌電車(chē)安全和高效運(yùn)營(yíng)的前提，標(biāo)準(zhǔn)是有軌電車(chē)規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的有力保障。有軌電車(chē)作為軌道交通制式的一種，且兼顧地面公共交通屬性，因此上位法既要遵循城市軌道交通的法律法規(guī)，又要遵循地面公共交通的法律法規(guī)。

關(guān)鍵詞：有軌電車(chē);立法;地方法規(guī)

1 國(guó)家軌道交通相關(guān)法律法規(guī)及地方有軌電車(chē)條例頒布情況

目前，國(guó)家層面的相關(guān)法律法規(guī)有《城市軌道交通運(yùn)營(yíng)管理辦法》、《中華人民共和國(guó)道路交通安全法》和《城市軌道交通運(yùn)營(yíng)管理規(guī)定》等;地方法規(guī)層面，目前北京、青島、廣州、長(zhǎng)春、成都、上海、大連、沈陽(yáng)、溫州和杭州等城市將有軌電車(chē)的管理納入到相關(guān)公共交通管理辦法。其中，廣州和成都各自的《軌道交通管理?xiàng)l例》，針對(duì)有軌電車(chē)形成了專門(mén)的條例，規(guī)范了有軌電車(chē)的運(yùn)營(yíng)管理。

但是，有軌電車(chē)作為一種在地面運(yùn)行的軌道交通系統(tǒng)，兼具城市軌道交通和地面常規(guī)公交的雙重特征，且各地方地貌、路況及制式不盡相同。因此，利用公共交通管理辦法對(duì)有軌電車(chē)進(jìn)行一般管理，并不能很好地將有軌電車(chē)和地鐵、公共汽車(chē)等公共交通制式的管理區(qū)分出來(lái)，特別是在有軌電車(chē)網(wǎng)絡(luò)化運(yùn)營(yíng)后，該做法將顯現(xiàn)出諸如責(zé)任主體不清晰、應(yīng)急處置效率低等一系列問(wèn)題。因此，一些城市如蘇州、南京、珠海、淮安、深圳、武漢等均制定了專門(mén)的有軌電車(chē)管理辦法，且管理辦法應(yīng)涵蓋建設(shè)管理、運(yùn)營(yíng)管理、安全管理、應(yīng)急處置和法律責(zé)任等幾大部分，明確了有軌電車(chē)建設(shè)范圍、建設(shè)內(nèi)容、試運(yùn)行條件、駕駛條件、乘車(chē)規(guī)則、考核指標(biāo)及處罰內(nèi)容等，規(guī)范有軌電車(chē)行業(yè)行為，以確保有軌電車(chē)的運(yùn)營(yíng)安全和效率。由此可見(jiàn)，立法是有軌電車(chē)安全和高效運(yùn)營(yíng)的前提，標(biāo)準(zhǔn)是有軌電車(chē)規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的有力保障，有軌電車(chē)的發(fā)展離不開(kāi)健全的法律法規(guī)制度和完善的標(biāo)準(zhǔn)體系。為確?，F(xiàn)代有軌電車(chē)安全、高效、有序運(yùn)營(yíng)，需建立專門(mén)的有軌電車(chē)管理辦法。

2 地方頒布有軌電車(chē)管理辦法的立法流程

以福建省南平市為例，根據(jù)《中華人民共和國(guó)立法法》第七十二條第二款規(guī)定：設(shè)區(qū)的市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī);同時(shí)第八十二條第二、三款規(guī)定，地方政府規(guī)章可以就下列事項(xiàng)作出規(guī)定：（1）為執(zhí)行法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的規(guī)定需要制定規(guī)章的事項(xiàng)。（2）屬于本行政區(qū)域的具體行政管理事項(xiàng)。設(shè)區(qū)的市、自治州的人民政府制定地方政府規(guī)章，限于城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)。從二者制發(fā)主體、公文種類(lèi)、制發(fā)程序、效力大小的角度分析，地方性法規(guī)是地方人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要經(jīng)過(guò)法定立法程序制定的，具有法律效力和強(qiáng)制執(zhí)行性的，通常使用條例、規(guī)定、辦法等文種的規(guī)范性文件。地方性法規(guī)可以設(shè)定除限制人身自由、吊銷(xiāo)企業(yè)營(yíng)業(yè)執(zhí)照以外的行政處罰。地方政府規(guī)章一般指地方政府在其職權(quán)范圍內(nèi)制定的，對(duì)社會(huì)發(fā)布的行政管理規(guī)章，常用文種為規(guī)定、辦法、細(xì)則等，其中內(nèi)容具有針對(duì)某一事項(xiàng)的特定性。更側(cè)重涉及行政主體的職權(quán)職責(zé)、行政相對(duì)人的權(quán)利和義務(wù)?？梢栽诜伞⒎ㄒ?guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類(lèi)和幅度的范圍內(nèi)作出具體規(guī)定。尚未制定法律、法規(guī)的，政府制定的規(guī)章對(duì)違反行政管理秩序的行為，可以設(shè)定警告或者一定數(shù)量罰款的行政處罰。

由此可以看出，制定地方政府規(guī)章更適合有軌電車(chē)規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等相關(guān)事項(xiàng)的管理要求。目前已出臺(tái)的各地方層面有軌電車(chē)專項(xiàng)規(guī)定均以政府令形式發(fā)布的地方政府規(guī)章。

南平市軌道交通管理辦法應(yīng)按照地方政府規(guī)章的制定程序完稿以政府令的形式進(jìn)行發(fā)布。政府規(guī)章的制定程序遵循《南平市人民政府地方性法規(guī)草案和政府規(guī)章制定程序規(guī)定》，根據(jù)該文件中的內(nèi)容對(duì)南平市地方政府規(guī)章的立法程序進(jìn)行分析：

（1）立項(xiàng)：市人民政府各部門(mén)、縣（市、區(qū)）人民政府、武夷新區(qū)管委會(huì)，對(duì)于需要制定市人民政府規(guī)章的，應(yīng)當(dāng)于每年10月30日前，將下一年度立法立項(xiàng)申請(qǐng)以及立法項(xiàng)目申報(bào)書(shū)報(bào)送市人民政府法制機(jī)構(gòu)。市人民政府法制機(jī)構(gòu)對(duì)各單位提出的立項(xiàng)申請(qǐng)和立法建議，應(yīng)當(dāng)組織全面審查，并根據(jù)項(xiàng)目成熟程度，編制年度政府立法工作計(jì)劃，報(bào)市人民政府批準(zhǔn)后執(zhí)行。

（2）起草：市人民政府年度立法計(jì)劃確定的立法項(xiàng)目的起草工作，原則上由提出立項(xiàng)申請(qǐng)的單位負(fù)責(zé)。政府規(guī)章草案應(yīng)當(dāng)經(jīng)起草單位局（委、辦）務(wù)會(huì)議或者市（縣、區(qū)）人民政府常務(wù)會(huì)議討論通過(guò)，形成送審稿，由起草單位主要負(fù)責(zé)人簽署后，上報(bào)市人民政府;幾個(gè)單位共同起草的，應(yīng)當(dāng)由各起草單位主要負(fù)責(zé)人共同簽署。

（3）審查：市人民政府法制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)政府規(guī)章草案送審稿進(jìn)行形式審查和實(shí)質(zhì)審查。

市人民政府法制機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)將政府規(guī)章草案送審稿發(fā)送市人民政府有關(guān)部門(mén)、各市（縣、區(qū)）人民政府、武夷新區(qū)管委會(huì)等單位廣泛征求意見(jiàn)。

（4）決定和公布：政府規(guī)章草案依法提請(qǐng)市人民政府常務(wù)會(huì)議或者全體會(huì)議審議。

市人民政府法制機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)市人民政府常務(wù)會(huì)議討論研究和審議的意見(jiàn)，組織相關(guān)部門(mén)對(duì)政府規(guī)章草案送審稿進(jìn)行修改，形成政府規(guī)章草案，報(bào)請(qǐng)市人民政府分管領(lǐng)導(dǎo)審核后，呈報(bào)市長(zhǎng)簽署。

政府規(guī)章草案經(jīng)市人民政府常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)后，由市長(zhǎng)簽署市人民政府令予以公布。

（5）立法前評(píng)估和立法后評(píng)估：政府規(guī)章草案的起草單位負(fù)責(zé)組織立法前評(píng)估。評(píng)估單位可以邀請(qǐng)有關(guān)行政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、高等院校、科研機(jī)構(gòu)、社會(huì)評(píng)估機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)等單位參加立法前評(píng)估。

3 地方有軌電車(chē)管理辦法主要涵蓋的有關(guān)內(nèi)容

通過(guò)分析南京和淮安有軌電車(chē)管理辦法，總結(jié)辦法中職責(zé)分工、通用管理、安全管理和法律責(zé)任等內(nèi)容如下：

3.1 職責(zé)分工

3.1.1 政府職責(zé)

市人民政府：統(tǒng)籌協(xié)調(diào)本市有軌電車(chē)交通規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)中的重大事項(xiàng)。

市規(guī)劃行政主管部門(mén)：組織編制有軌電車(chē)交通規(guī)劃，報(bào)市人民政府批準(zhǔn)后公布實(shí)施。并按照有軌電車(chē)交通規(guī)劃，對(duì)有軌電車(chē)交通線路、車(chē)站、停保場(chǎng)、變電站等設(shè)施用地以及配套換乘樞紐用地予以控制。

國(guó)土資源行政主管部門(mén)：按照有軌電車(chē)交通規(guī)劃，依法辦理土地出讓或者劃撥手續(xù)。

住房和城鄉(xiāng)建設(shè)行政主管部門(mén)：負(fù)責(zé)有軌電車(chē)交通建設(shè)的監(jiān)督管理。

交通運(yùn)輸行政主管部門(mén)：負(fù)責(zé)有軌電車(chē)交通運(yùn)營(yíng)的監(jiān)督管理，所屬的運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)日常管理。

公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)：負(fù)責(zé)有軌電車(chē)交通道路交通安全管理;公安機(jī)關(guān)公共交通治安管理部門(mén)負(fù)責(zé)有軌電車(chē)交通客運(yùn)治安秩序維持和突發(fā)事件處置。

發(fā)展和改革、財(cái)政、規(guī)劃、國(guó)土資源、城市管理、價(jià)格、衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、園林、安全生產(chǎn)監(jiān)督等有關(guān)行政主管部門(mén)：按照各自職責(zé)，負(fù)責(zé)有軌電車(chē)交通的相關(guān)監(jiān)督管理。

3.1.2 有軌電車(chē)交通建設(shè)單位、經(jīng)營(yíng)單位職責(zé)

（1）有軌電車(chē)交通工程建設(shè)期間。建設(shè)單位：對(duì)施工沿線建（構(gòu)）筑物和設(shè)施進(jìn)行調(diào)查、記錄和動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，并采取措施保護(hù)建（構(gòu)）筑物以及其他設(shè)施的安全;工程建成后，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家規(guī)定組織初步驗(yàn)收，驗(yàn)收合格后組織試運(yùn)行;試運(yùn)行期滿經(jīng)專家評(píng)審具備試運(yùn)營(yíng)條件的，報(bào)市人民政府批準(zhǔn)后試運(yùn)營(yíng)，試運(yùn)營(yíng)期不得少于一年。

經(jīng)營(yíng)單位：試運(yùn)營(yíng)期滿后，經(jīng)營(yíng)按照有關(guān)規(guī)定組織竣工驗(yàn)收。驗(yàn)收合格的，交付正式運(yùn)營(yíng)。

（2）有軌電車(chē)交通工程運(yùn)營(yíng)期間。交通運(yùn)輸行政主管部門(mén)：制定運(yùn)營(yíng)服務(wù)規(guī)范;制定乘客守則，并向社會(huì)公布;建立運(yùn)營(yíng)服務(wù)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量考核制度;督促運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)依法履行職責(zé)。

運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)：督促經(jīng)營(yíng)單位建立運(yùn)營(yíng)管理制度并落實(shí);督促經(jīng)營(yíng)單位加強(qiáng)對(duì)有軌電車(chē)交通設(shè)施日常巡查養(yǎng)護(hù);對(duì)運(yùn)營(yíng)服務(wù)進(jìn)行評(píng)價(jià)、考核。

經(jīng)營(yíng)單位：建立運(yùn)營(yíng)管理制度，公布服務(wù)承諾，保證服務(wù)質(zhì)量;加強(qiáng)設(shè)施巡查、維護(hù)和保養(yǎng)，保證車(chē)輛和設(shè)施符合國(guó)家規(guī)定的安全運(yùn)行技術(shù)規(guī)范;對(duì)從業(yè)人員進(jìn)行教育和培訓(xùn)，保證從業(yè)人員具備相應(yīng)的安全運(yùn)營(yíng)知識(shí);統(tǒng)計(jì)、分析運(yùn)營(yíng)數(shù)據(jù)，定期函告運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu);法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的其他義務(wù)。

3.2 通用管理

有軌電車(chē)行駛應(yīng)當(dāng)遵守道路交通安全管理規(guī)定，同時(shí)有軌電車(chē)駕駛?cè)藛T應(yīng)當(dāng)依法取得相應(yīng)駕駛證件。

3.3 安全管理

建設(shè)單位、經(jīng)營(yíng)單位：分別承擔(dān)建設(shè)期間、運(yùn)營(yíng)期間的安全責(zé)任，設(shè)置專門(mén)的安全管理機(jī)構(gòu)，建立健全安全管理制度，加強(qiáng)安全管理;對(duì)保護(hù)區(qū)施工活動(dòng)進(jìn)行安全監(jiān)督，必要時(shí)對(duì)施工方案組織論證。

住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、交通運(yùn)輸、公安、安全生產(chǎn)監(jiān)督等部門(mén)：將有軌電車(chē)交通建設(shè)、運(yùn)營(yíng)安全納入重點(diǎn)指導(dǎo)、監(jiān)督和檢查范圍，發(fā)現(xiàn)安全隱患的，應(yīng)當(dāng)責(zé)令建設(shè)或者經(jīng)營(yíng)單位限期消除隱患。

保護(hù)區(qū)作業(yè)單位：作業(yè)單位在有軌電車(chē)交通設(shè)施安全保護(hù)區(qū)內(nèi)進(jìn)行下列活動(dòng)的，應(yīng)當(dāng)制定符合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和要求的有軌電車(chē)交通設(shè)施保護(hù)方案，函告建設(shè)或者經(jīng)營(yíng)單位。

3.4 法律責(zé)任

該部分內(nèi)容各地方規(guī)定不同。如，南京管理辦法中對(duì)違反保護(hù)區(qū)、運(yùn)營(yíng)服務(wù)、運(yùn)營(yíng)安全和行政管理等內(nèi)容的行為，均做出了具體的處罰規(guī)定。

4 結(jié)語(yǔ)

通過(guò)對(duì)有軌電車(chē)規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和立法現(xiàn)狀進(jìn)行分析，同時(shí)對(duì)比南京、淮安兩個(gè)城市的有軌電車(chē)管理辦法，建議地方政府參照當(dāng)?shù)亓⒎ǔ绦?，設(shè)立專門(mén)的有軌電車(chē)管理辦法，通過(guò)規(guī)范有軌電車(chē)的規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等條款對(duì)有軌電車(chē)進(jìn)行管理，并授予有軌電車(chē)運(yùn)營(yíng)單位的行政處罰權(quán)，對(duì)乘客在車(chē)廂內(nèi)吸煙、便溺、飲酒等不文明行為和逃票行為等進(jìn)行處罰。

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