摘 要：生態(tài)補(bǔ)償制度是流域水環(huán)境治理的重要舉措，《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例（公開(kāi)征求意見(jiàn)稿）》公開(kāi)征求意見(jiàn)，其中包含了對(duì)重要自然生態(tài)系統(tǒng)及劃定為重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、自然保護(hù)地等生態(tài)功能重要區(qū)域的保護(hù)。基于咸寧市陸水流域的實(shí)證調(diào)研，結(jié)合生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕?jīng)濟(jì)法理論基礎(chǔ)，分析流域生態(tài)補(bǔ)償面臨的困境，包括制度和實(shí)踐方面面臨的困難，并從相對(duì)應(yīng)的方面有針對(duì)性地提出對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：生態(tài)補(bǔ)償 實(shí)證調(diào)研 經(jīng)濟(jì)法

中圖分類號(hào)：F207? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2021）04-070-03

經(jīng)濟(jì)法注重經(jīng)濟(jì)主體權(quán)利義務(wù)的重新分配，《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例（公開(kāi)征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱《條例（意見(jiàn)稿）》）指出生態(tài)補(bǔ)償有利于構(gòu)建生態(tài)保護(hù)者和受益者良性互動(dòng)關(guān)系?？梢钥闯觯鷳B(tài)補(bǔ)償權(quán)作為經(jīng)濟(jì)法為保障特定區(qū)域生存權(quán)和發(fā)展權(quán)而設(shè)計(jì)的專有請(qǐng)求權(quán)[1]，有利于協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)利益與生態(tài)利益，注重生態(tài)受益者和擁有生態(tài)補(bǔ)償權(quán)的生態(tài)保護(hù)者之間權(quán)利義務(wù)的重新分配，對(duì)受到損害的一方進(jìn)行一定的補(bǔ)償，也存在相當(dāng)程度的異曲同工之處。

通過(guò)對(duì)長(zhǎng)江一級(jí)支流咸寧市陸水流域進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，本文將結(jié)合生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕?jīng)濟(jì)法理論基礎(chǔ)考察評(píng)析條例意見(jiàn)稿的內(nèi)容，指出部分制度的遺漏和實(shí)踐的困境，并對(duì)構(gòu)建流域生態(tài)補(bǔ)償制度提出了符合現(xiàn)實(shí)的部分意見(jiàn)。

一、生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕?jīng)濟(jì)法理論基礎(chǔ)

（一）生態(tài)補(bǔ)償體現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)法原則

經(jīng)濟(jì)法的基本原則之一是公平原則，環(huán)境利益與責(zé)任的公平則是環(huán)境法基本原則之一。其中，代內(nèi)公平和代際公平都要求經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式應(yīng)當(dāng)建立在自然資源和生態(tài)環(huán)境的承載能力內(nèi)，使得經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)補(bǔ)償相結(jié)合，做好跨流域和流域內(nèi)的調(diào)配，例如：跨流域生態(tài)補(bǔ)償主要是由于跨流域調(diào)水所引起的受益地區(qū)對(duì)受損保護(hù)地區(qū)的補(bǔ)償，其目的是保障所調(diào)之水的可持續(xù)供應(yīng);區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償是基于不同區(qū)域在生態(tài)開(kāi)發(fā)利用中不同地位和作用，在受益地區(qū)與受損地區(qū)、開(kāi)發(fā)地區(qū)與保護(hù)地區(qū)之間進(jìn)行的生態(tài)補(bǔ)償。而代際公平體現(xiàn)在建立生態(tài)補(bǔ)償制度來(lái)保障后代有源源不斷的用水和清澈見(jiàn)底的河流湖泊，對(duì)遭受到破壞的水資源進(jìn)行補(bǔ)償與修復(fù)以恢復(fù)到破壞前的可持續(xù)狀態(tài)。

經(jīng)濟(jì)法的另一個(gè)基本原則是綜合效益原則，環(huán)境法視域下講求的是經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)兩者結(jié)合的綜合效益，而生態(tài)補(bǔ)償就是通過(guò)追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)來(lái)實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償之目的的。政府通過(guò)利用合理的補(bǔ)償措施使得生態(tài)系統(tǒng)的反應(yīng)機(jī)制起到修復(fù)、保護(hù)生態(tài)環(huán)境的作用，而生態(tài)補(bǔ)償有效與否在一定程度上靠生態(tài)效益提高與否表現(xiàn)出來(lái)，這種生態(tài)效益體現(xiàn)在社會(huì)上就是產(chǎn)生了更高的經(jīng)濟(jì)收益，環(huán)環(huán)相扣，相輔相成。

政府與市場(chǎng)相結(jié)合也是經(jīng)濟(jì)法的重要原則之一。由于以往的制度主要以政府為主導(dǎo)，通過(guò)規(guī)定相關(guān)的法律條款對(duì)生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)行監(jiān)督和管理，以制度化、標(biāo)準(zhǔn)化的方式規(guī)制補(bǔ)償行為，防止補(bǔ)償過(guò)程中出現(xiàn)的外部性風(fēng)險(xiǎn)。但是近年來(lái)出現(xiàn)了許多法律無(wú)法預(yù)先規(guī)制的新情況，復(fù)雜多樣的經(jīng)濟(jì)行為使得政府行為顯現(xiàn)出一定的局限，此種信息不對(duì)稱使得政府開(kāi)始探索市場(chǎng)補(bǔ)償?shù)男路绞?，通過(guò)協(xié)調(diào)各個(gè)生態(tài)補(bǔ)償主體之間的權(quán)利義務(wù)，利用市場(chǎng)的靈活性和適應(yīng)性使得各項(xiàng)資源進(jìn)行重新配置，提高補(bǔ)償效率，拓寬資金來(lái)源，促進(jìn)政府補(bǔ)償與市場(chǎng)補(bǔ)償?shù)挠袡C(jī)結(jié)合。

（二）生態(tài)補(bǔ)償體現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)法調(diào)節(jié)方法

經(jīng)濟(jì)法中的交換規(guī)律、價(jià)值機(jī)制與環(huán)境法中的環(huán)境治理理論共同揭示了生態(tài)補(bǔ)償制度的功能、機(jī)制及規(guī)律。這種學(xué)科交叉提供了重新思考生態(tài)治理效益和生態(tài)補(bǔ)償效率的新思路，利用經(jīng)濟(jì)法宏觀調(diào)控與市場(chǎng)規(guī)制機(jī)制，在政府發(fā)揮職能保障生態(tài)補(bǔ)償公正公平、防范逆向選擇的基礎(chǔ)上，做到有法可依、有據(jù)可循，通過(guò)政府與市場(chǎng)協(xié)同作用，積極探索PPP模式等融合市場(chǎng)和政府、兼顧生態(tài)保護(hù)社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效率的公私合作新形式，推進(jìn)“受益者補(bǔ)償、損害者賠償、保護(hù)者受償”原則，回應(yīng)政策的制定目標(biāo)，提高生態(tài)補(bǔ)償?shù)男б妗?/p>

另外，稅法作為社會(huì)利益調(diào)節(jié)器可以將多元化的環(huán)境利益關(guān)系簡(jiǎn)化為征納關(guān)系，通過(guò)設(shè)置征稅范圍、差別稅率、分配稅收收入以及實(shí)行稅收優(yōu)惠等實(shí)現(xiàn)環(huán)境利益的公平分配，財(cái)政法可以通過(guò)轉(zhuǎn)移支付、設(shè)立基金儲(chǔ)備等手段進(jìn)行補(bǔ)償、協(xié)調(diào)和生態(tài)平衡，通過(guò)重新分配資源以實(shí)現(xiàn)生態(tài)恢復(fù)。

二、咸寧市相關(guān)立法動(dòng)向

作為“綠色發(fā)展排頭兵”，咸寧在生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立和實(shí)施工作上，走在了全省前列。通過(guò)實(shí)地調(diào)研和搜索資料，筆者以以下三份文件為例進(jìn)行列舉。

可以看出，咸寧市關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)立法并不多。將其中的內(nèi)容總結(jié)一下，雖然很多內(nèi)容與新出臺(tái)的條例意見(jiàn)稿規(guī)制路徑一致，但是這些內(nèi)容主要是在理論層面，筆者在實(shí)際調(diào)研中仍然發(fā)現(xiàn)了實(shí)踐問(wèn)題，同時(shí)這些條文在與《條例（意見(jiàn)稿）》的結(jié)合方面也將會(huì)出現(xiàn)困境。

三、流域生態(tài)補(bǔ)償面臨的困境

（一）補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)需完善

由于各地標(biāo)準(zhǔn)不一，部分地區(qū)橫向轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，使得該制度在推行中困難較大。實(shí)踐中，包括調(diào)研所在地咸寧市在內(nèi)共有三種承擔(dān)標(biāo)準(zhǔn)：第一是以法規(guī)形式規(guī)定的不同補(bǔ)償數(shù)額，又稱“絕對(duì)數(shù)額財(cái)政轉(zhuǎn)移支付”，如前文所述的《咸寧市陸水河流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施方案》，直接規(guī)定了具體數(shù)額標(biāo)準(zhǔn);第二是僅規(guī)定排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)，如南京規(guī)定的按噸收費(fèi);第三是計(jì)算法，如山東關(guān)于環(huán)境空氣質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)參考上年度考核得分計(jì)算百分比，如許昌使用同時(shí)段中同級(jí)別的其他行政區(qū)的相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行權(quán)重計(jì)算，如大同關(guān)于地表水?dāng)嗝姹O(jiān)測(cè)的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)比該年度預(yù)設(shè)的考核標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算。事實(shí)上，各流域普遍存在上游地區(qū)犧牲發(fā)展工業(yè)等產(chǎn)業(yè)以保護(hù)水流域生態(tài)的問(wèn)題，不同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于進(jìn)一步推行生態(tài)補(bǔ)償有重要影響，對(duì)于引導(dǎo)各方發(fā)揮積極性而言至關(guān)重要，流域生態(tài)功能認(rèn)知偏差和生態(tài)保護(hù)的支付意愿差異使得經(jīng)濟(jì)損失和所能得到的補(bǔ)償金相差甚遠(yuǎn)，調(diào)研中發(fā)現(xiàn)除了《條例（意見(jiàn)稿）》第十條所述“江河源頭區(qū)、重要水源地、重要河口、水土流失重點(diǎn)防治區(qū)、蓄滯洪區(qū)、受損河湖等重點(diǎn)區(qū)域，進(jìn)一步明確補(bǔ)償范圍、標(biāo)準(zhǔn)和方式”外，其他地區(qū)也存在以村民失去生計(jì)來(lái)源為代價(jià)的普遍情況，實(shí)施中遇到了很大的阻力，推行速度較緩。

在標(biāo)準(zhǔn)的靈活性方面，高質(zhì)量的流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制需要有科學(xué)合理的量化指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)意見(jiàn)稿第六條，國(guó)務(wù)院各部門(mén)可以進(jìn)行生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償范圍和水平的調(diào)整，在實(shí)地調(diào)研中可以發(fā)現(xiàn)影響水域生態(tài)的因素有很多，生態(tài)補(bǔ)償縱向四至五級(jí)，縱向?qū)蛹?jí)的增加無(wú)疑會(huì)削弱上級(jí)部門(mén)對(duì)下級(jí)部門(mén)的控制，在信息不對(duì)稱的影響下地方的自主性會(huì)逐漸增加，導(dǎo)致上級(jí)并不能及時(shí)有效地獲取變動(dòng)因素的相關(guān)信息，甚至產(chǎn)生偏差，加之各地政府怠于重新評(píng)估，導(dǎo)致上級(jí)政府只能籠統(tǒng)、刻板地以同樣的權(quán)重進(jìn)行計(jì)算，不同影響因素下的標(biāo)準(zhǔn)不具有針對(duì)性和實(shí)用性，生態(tài)補(bǔ)償?shù)撵`活性較小而相對(duì)滯后。

（二）補(bǔ)償方式單一

生態(tài)補(bǔ)償不是對(duì)財(cái)產(chǎn)損失的賠償、不是自然資源對(duì)價(jià)，而是生態(tài)環(huán)境受益者對(duì)保護(hù)者、建設(shè)者支付的補(bǔ)償，應(yīng)該以更有利于保護(hù)者、建設(shè)者的方式實(shí)施[2]。雖然理論上來(lái)講，存在實(shí)物補(bǔ)償、資金補(bǔ)償、政策補(bǔ)償和技術(shù)補(bǔ)償四種途徑，《條例（意見(jiàn)稿）》并未給出詳細(xì)的說(shuō)明，實(shí)踐中我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償方式較為單一。

例如咸寧市目前主要以現(xiàn)金補(bǔ)償為主，除資金補(bǔ)助等“輸血式”補(bǔ)償以外，部分農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)科學(xué)技術(shù)相對(duì)落后，難以滿足當(dāng)?shù)匦枰?，所以生態(tài)建設(shè)方面的技術(shù)補(bǔ)償和對(duì)后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的智力補(bǔ)償能夠以“造血式”的方式進(jìn)行補(bǔ)償，有利于在源頭上給予持久、穩(wěn)定的來(lái)源，如果能夠在實(shí)踐中拓展補(bǔ)償方式和支持渠道，將會(huì)激發(fā)更多的積極性和創(chuàng)造性。

（三）多元參與機(jī)制不健全

由于國(guó)家財(cái)政支出的監(jiān)督管理存在信息不對(duì)稱，獨(dú)立依賴國(guó)家補(bǔ)償容易導(dǎo)致效率低下，以政府補(bǔ)償為基礎(chǔ)運(yùn)作市場(chǎng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)機(jī)制在各收益人行為之間協(xié)調(diào)作用，優(yōu)化資源配置，提高生態(tài)補(bǔ)償效率，增加生態(tài)建設(shè)資金的募集渠道，促進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償產(chǎn)業(yè)化。但是《條例（意見(jiàn)稿）》中對(duì)社會(huì)組織、社會(huì)大眾參與的規(guī)定還不細(xì)致，目前是探索階段，且由于支持力度不夠，社會(huì)組織發(fā)展緩慢，難以發(fā)揮其在宣傳、參與、監(jiān)督中的積極作用。

以咸寧為例，生態(tài)補(bǔ)償主要是以財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)財(cái)政基金為主，沒(méi)有將市場(chǎng)化資源利用起來(lái)，缺少咸寧市相關(guān)企業(yè)等市場(chǎng)主體的參與，無(wú)法利用經(jīng)濟(jì)激勵(lì)手段促進(jìn)私人部門(mén)介入，沒(méi)有在水權(quán)、排污權(quán)、采砂權(quán)等方面建立市場(chǎng)交易機(jī)制，吸收民間資本，以此作為政府補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)充，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化，不利于引導(dǎo)相關(guān)的市場(chǎng)主體主動(dòng)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任。同時(shí)在長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，單一的政府出資的方式也不符合“誰(shuí)受益，誰(shuí)補(bǔ)償”的原則，在生態(tài)產(chǎn)品供給機(jī)制中政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)、在生態(tài)補(bǔ)償融資機(jī)制中引入社會(huì)資本等方式使得政府與市場(chǎng)作用在生態(tài)補(bǔ)償中有機(jī)融合，有利于實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償公平與效率的最大公約數(shù)[3]。

（四）流域區(qū)域結(jié)合困難

根據(jù)調(diào)研可以發(fā)現(xiàn)咸寧市下轄的陸水流域4個(gè)縣市（通城、崇陽(yáng)、赤壁、嘉魚(yú)）內(nèi)的生態(tài)保護(hù)協(xié)調(diào)與合作，成為影響區(qū)域整體生態(tài)保護(hù)水平的關(guān)鍵因素。流域中眾多小流域就犬牙交錯(cuò)難以分割，加之流域上下游、左右岸各行政區(qū)域間及部門(mén)間的橫向聯(lián)動(dòng)機(jī)制尚不完善，導(dǎo)致實(shí)際操作中存在問(wèn)題。放眼全國(guó)，雖然目前我國(guó)在七大江河流域都設(shè)有專門(mén)流域機(jī)構(gòu)，但由于其權(quán)責(zé)有限，無(wú)法承擔(dān)跨部門(mén)、跨?。ㄊ?、區(qū)）涉水問(wèn)題的綜合協(xié)調(diào)任務(wù)，缺乏有效的溝通協(xié)商平臺(tái)和機(jī)制，容易造成踢皮球或搶皮球的情況，對(duì)生態(tài)補(bǔ)償流域與區(qū)域劃定的合法性、合理性提出警示?！稐l例（意見(jiàn)稿）》對(duì)此問(wèn)題并沒(méi)有詳細(xì)闡釋，如何在生態(tài)保護(hù)中淡化傳統(tǒng)的行政區(qū)劃觀念，破除資源配置的行政區(qū)劃壁壘和地方保護(hù)主義，使得流域與區(qū)域相結(jié)合，是生態(tài)補(bǔ)償中的痛點(diǎn)。

（五）欠缺正在規(guī)劃中的涉水工程生態(tài)補(bǔ)償制度

在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，目前中國(guó)的重要江河、流域都有不少的涉水工程正在被提出或論證，它們都面臨巨大的生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)。一些有重大生態(tài)環(huán)境影響、尚處在規(guī)劃或論證階段的涉水工程，如鄱陽(yáng)湖樞紐工程，該工程相關(guān)地方政府于多年前就專門(mén)成立“江西省鄱陽(yáng)湖水利樞紐建設(shè)辦公室”（簡(jiǎn)稱“鄱湖辦”），主要從本地區(qū)發(fā)展困境的角度對(duì)該工程進(jìn)行規(guī)劃?！稐l例（意見(jiàn)稿）》并未針對(duì)已規(guī)劃或論證中但還沒(méi)有建設(shè)的涉水工程，并未增加以預(yù)防為原則的流域間地方政府合作條款，存在一定的生態(tài)保護(hù)隱患。

四、流域生態(tài)補(bǔ)償制度的完善

（一）優(yōu)化資金補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

《條例（意見(jiàn)稿）》第十條列舉了重點(diǎn)區(qū)域補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的處理方式，除此之外的其他區(qū)域也應(yīng)該及時(shí)、科學(xué)地確定資金補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，以流域?yàn)閱卧?，研究出臺(tái)水流生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施細(xì)則或指南，明確各方責(zé)任、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償金支付和使用要求等內(nèi)容。對(duì)于幾種不同的計(jì)算方式，加快制定并實(shí)施差別化的生態(tài)補(bǔ)償方案，提高實(shí)施精度。應(yīng)該盡可能采取補(bǔ)償較多的一種，將機(jī)會(huì)成本納入其中，逐步探索階梯遞增式的補(bǔ)償方式，超越一定考核范圍后給予特別獎(jiǎng)勵(lì)或懲罰，平常還應(yīng)該設(shè)置數(shù)據(jù)公開(kāi)的同類對(duì)比，進(jìn)行排名性獎(jiǎng)勵(lì)，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)效性，盡可能激勵(lì)各地積極參與生態(tài)補(bǔ)償，通過(guò)激勵(lì)措施減小流域生態(tài)功能的認(rèn)知偏差，逐步提高生態(tài)保護(hù)的支付意愿。另外，流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)際上是流域整體價(jià)值的轉(zhuǎn)移[4]，例如個(gè)別地區(qū)雖然不屬于條例列舉的重點(diǎn)區(qū)域，但是由于本身存在文物古跡或者有較強(qiáng)的生物多樣性，這種鮮明的歷史特色和生物特色使得我們也必須考慮對(duì)其非使用價(jià)值進(jìn)行一定的補(bǔ)償。

（二）擴(kuò)展資金來(lái)源結(jié)構(gòu)

擴(kuò)大資金來(lái)源也是考察生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)的重要抓手。鑒于現(xiàn)行的財(cái)政體制，我國(guó)應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步政府補(bǔ)償、市場(chǎng)補(bǔ)償和社會(huì)補(bǔ)償三合一的補(bǔ)償方式。在政府補(bǔ)償方面，推行政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，將生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)資金列入財(cái)政預(yù)算，建立試點(diǎn)流域水流生態(tài)補(bǔ)償基金[5]。同時(shí)，關(guān)于市場(chǎng)補(bǔ)償，應(yīng)當(dāng)在政府主導(dǎo)下，發(fā)揮“看不見(jiàn)的手”的作用，進(jìn)行市場(chǎng)化試點(diǎn)與改革，拓寬資金渠道，吸收社會(huì)的閑散資金，加大社會(huì)資本投入，通過(guò)市場(chǎng)化手段逐步減少對(duì)政府資金的依賴，提高生態(tài)補(bǔ)償?shù)男?，例如可以考慮通過(guò)在水價(jià)中計(jì)入生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)，或者征收生態(tài)補(bǔ)償保證金、生態(tài)補(bǔ)償稅[6]等形式將生態(tài)成本內(nèi)置為企業(yè)和下游地區(qū)的內(nèi)部成本，保障水流生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆€(wěn)定資金來(lái)源。另外，在社會(huì)補(bǔ)償方面，積極推進(jìn)“造血式”+“輸血式”雙重生態(tài)補(bǔ)償模式，鼓勵(lì)根據(jù)實(shí)際需求，拓展項(xiàng)目援助、對(duì)口協(xié)調(diào)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培訓(xùn)、共建園區(qū)等多元化間接輸入的方式，進(jìn)行源頭式輸入，促進(jìn)持續(xù)補(bǔ)償，解決代際補(bǔ)償難和補(bǔ)償依賴性的一系列相關(guān)問(wèn)題。

另外需要注意的是，利益沖突在政府、市場(chǎng)、社會(huì)三合一補(bǔ)償方式中較容易出現(xiàn)，需要進(jìn)一步完善動(dòng)態(tài)評(píng)估機(jī)制，適當(dāng)引入相關(guān)職能機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織等第三方監(jiān)督機(jī)制來(lái)規(guī)范補(bǔ)償行為，對(duì)政府權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督，防止執(zhí)行不到位、補(bǔ)償資金使用不透明、市場(chǎng)主體受償不規(guī)范，保證信息公開(kāi)透明，生態(tài)補(bǔ)償合法、有效。

（三）細(xì)化流域與區(qū)域結(jié)合問(wèn)題

流域生態(tài)補(bǔ)償需要權(quán)衡流域整體利益，綜合考察流域規(guī)劃和市場(chǎng)分工，尤其是流域內(nèi)各類主體的最基本的發(fā)展權(quán)平衡，建立健全流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合的水資源管理體制，總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，系統(tǒng)推進(jìn)涉及流域上下游、左右岸多個(gè)行政區(qū)域的生態(tài)補(bǔ)償工作，協(xié)調(diào)各方利益。

此外，完善流域資源管理機(jī)構(gòu)與職能，在全國(guó)所有流域都設(shè)立流域監(jiān)管機(jī)構(gòu)是統(tǒng)籌各方的重要舉措。流域機(jī)構(gòu)應(yīng)與地方經(jīng)濟(jì)利益完全脫離，不帶有地方保護(hù)主義并保持中立的立場(chǎng)，國(guó)家在公共財(cái)稅中列支流域管理機(jī)構(gòu)的運(yùn)行費(fèi)用;同時(shí)，應(yīng)賦予流域機(jī)構(gòu)一定的決策權(quán)、監(jiān)督管理權(quán)，使其有制定有關(guān)流域標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則的權(quán)力，并進(jìn)行組織協(xié)調(diào)、斷面考核和補(bǔ)償效果評(píng)估。我國(guó)應(yīng)該推進(jìn)建立健全跨區(qū)域、跨部門(mén)的協(xié)同對(duì)話機(jī)制，完善信息互通共享平臺(tái)，充分調(diào)動(dòng)補(bǔ)償雙方的積極性。

（四）補(bǔ)充正在規(guī)劃中的涉水工程生態(tài)補(bǔ)償制度

對(duì)于正在面臨風(fēng)險(xiǎn)但并未完成規(guī)劃和論證的部分涉水工程，《條例（意見(jiàn)稿）》應(yīng)當(dāng)通過(guò)設(shè)立類似“預(yù)防原則”的地方政府合作機(jī)制，使得本來(lái)用于建設(shè)該工程的上百億預(yù)估費(fèi)，不僅可能通過(guò)生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆绞将@得，而且還將轉(zhuǎn)化成流域的“松綁”建設(shè)費(fèi)，因?yàn)橐咱蛾?yáng)湖為例的流域幾十年來(lái)是一個(gè)不斷“瘦身”和被控制的過(guò)程，本來(lái)和其聯(lián)通的大量的入湖小流域已被截流或建壩隔水，通過(guò)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，放開(kāi)或拆壩以整合自身流域的自然生態(tài)水量，這是以最自然的方式解決目前以鄱陽(yáng)湖為代表的一系列流域生態(tài)補(bǔ)償困境的途徑，而已經(jīng)成立的“鄱湖辦”等機(jī)構(gòu)，依然可以發(fā)揮其建設(shè)功能，只是建設(shè)方向不一樣，原來(lái)是“收口”工作，現(xiàn)在變成“松綁”工作，起到一舉兩得的作用。這樣從預(yù)防原則著手鼓勵(lì)相關(guān)地方政府之間的協(xié)商和合作，妥善地將原本的大型建設(shè)費(fèi)轉(zhuǎn)化成地區(qū)間生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)，成為長(zhǎng)期整體性發(fā)展的價(jià)值資本，可以為大型涉水工程提供替代的“松綁”方案或停止建設(shè)方案。

五、結(jié)語(yǔ)

本文以實(shí)證為基礎(chǔ)，調(diào)研對(duì)象選擇了咸寧市陸水流域作為主要范本，結(jié)合對(duì)調(diào)研和搜集資料發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行分析，得出相應(yīng)的對(duì)策建議。綜觀全文，我們需要再次強(qiáng)調(diào)的是影響生態(tài)保護(hù)效果的因素是多元的，盡管在生態(tài)補(bǔ)償方面進(jìn)行了立法完善，但是在實(shí)際調(diào)研中發(fā)現(xiàn)仍有實(shí)踐問(wèn)題產(chǎn)生，也有小部分制度需要進(jìn)一步補(bǔ)充，例如補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)需完善、補(bǔ)償方式單一、多元參與機(jī)制不健全、流域區(qū)域結(jié)合困難、欠缺正在規(guī)劃中的涉水工程生態(tài)補(bǔ)償制度。因此，應(yīng)當(dāng)分別從相應(yīng)的方面出發(fā)，找尋目前存在的問(wèn)題，并探索合理的建議，這對(duì)于未來(lái)生態(tài)補(bǔ)償制度的建設(shè)具有重大意義。

[本文由中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)中央高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金資助（項(xiàng)目編號(hào)：202010608）]

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（作者單位：中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院 湖北武漢 430073）

[作者簡(jiǎn)介：韋然，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院經(jīng)濟(jì)法專業(yè)碩士研究生。]

（責(zé)編：賈偉）