張文馨 李晨媛 楊娜 馮陽

摘要：綠水青山就是青山銀山。在建設美麗中國的時代背景下，湖北地區(qū)清江流域的生態(tài)補償制度的重要性不言而喻。但由于流域生態(tài)補償建設過程中問題的復雜多樣，在現(xiàn)實中的實踐效果并不理想，一定程度上有失社會公平，不利于地區(qū)和諧發(fā)展。本文在清江流域生態(tài)補償界定的基礎上，簡述清江流域生態(tài)補償必要性，歸納了清江流域生態(tài)補償事權財權相關法律法規(guī)發(fā)展現(xiàn)狀，對原因進行分析，并結合國外生態(tài)補償事權與財權匹配的實踐，提出了清江流域生態(tài)補償事權及財權不匹配存在的幾個問題：在法律法規(guī)上清江流域生態(tài)補償責任歸屬的主體模糊不清;清江流域橫、縱向轉移支付制度缺乏完善的法律體系。針對這些問題，我們提出了建議：一是在法律上構建流域生態(tài)補償多主體協(xié)同工作體系;二是在法律上完善和鼓勵清江流域橫縱轉移支付制度。

關鍵詞：清江流域;生態(tài)補償;事權;財權

一、湖北省清江流域生態(tài)補償

（一）流域生態(tài)補償

生態(tài)補償機制是以保護生態(tài)環(huán)境、促進人與自然和諧為目的，根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務價值、生態(tài)保護成本、發(fā)展機會成本，綜合運用行政和市場手段，調(diào)整生態(tài)環(huán)境保護和建設相關各方之間利益關系的環(huán)境經(jīng)濟政策。國際生態(tài)補償?shù)膶嵺`研究起步較早，但各國由于所處發(fā)展階段、文化倫理、政策體制不同，對生態(tài)補償?shù)睦斫夂途唧w表現(xiàn)方式也存在差異。總體來看，國外開展的一系列生態(tài)補償實踐活動主要包含：政府購買、專項基金、資源稅費、私人交易、市場貿(mào)易、稅收優(yōu)惠等五個方面。國外也圍繞這一系列的生態(tài)補償實踐，建立了相對完備的法律法規(guī)，為相關機構開展環(huán)境治理工作提供了有關事權與財權的制度保障，例如美國綜合運用市場交易手段和公共財政手段，建立了以財稅、信貸和市場等為主要內(nèi)容的生態(tài)補償資金機制。我國則逐步建立起主要依靠政府財政轉移、政府補貼、政策補償?shù)纳鷳B(tài)補償制度。通過政府交易、財政補貼、相關政策支持等方式推動生態(tài)補償機制的建立和發(fā)展，旨在為社會經(jīng)濟營造良好的生態(tài)環(huán)境。相應地，國內(nèi)生態(tài)補償主要圍繞政府的事權、財權的職權展開，這也符合我國發(fā)展國情。湖北清江流域的生態(tài)補償制度也是在這一大框架下展開。

流域生態(tài)補償，學者黎元生、胡熠認為：流域生態(tài)保護補償作為生態(tài)保護補償?shù)淖痈拍?，既有生態(tài)保護補償?shù)膹碗s性，又有水的流動性而產(chǎn)生的現(xiàn)實復雜性。在我國已經(jīng)形成了長江和黃河的流域生態(tài)補償機制，其本質(zhì)是通過補償流域生態(tài)利益提供者，對發(fā)展權和環(huán)境權進行衡平，實現(xiàn)環(huán)境正效應。

（二）清江流域生態(tài)補償必要性

清江，長江一級支流，古稱夷水，因“水色清明十丈，人見其清澄”，故名清江。清江全長423千米， 流域面積1.67萬立方米每平方千米，發(fā)源于湖北省恩施州利川市的齊岳山，流經(jīng)利川、恩施、宣恩、建始、巴東、長陽、宜都等七個主要縣市，在宜都陸城匯入長江。清江由于其自然生態(tài)環(huán)境的獨特性與地理氣候位置的優(yōu)越性，造就了許多奇麗的自然風光，并成為著名的自然保護區(qū)，在人文環(huán)境中形成了民族混居的一方風土人情。自古以來，清江流域都是以水質(zhì)清澈、山高谷深，環(huán)境優(yōu)美而聞名。但是隨著現(xiàn)代化、工業(yè)化的快速發(fā)展，湖北清江流域的生態(tài)環(huán)境不斷地遭到了傷害，造成了直接或間接的經(jīng)濟財產(chǎn)損失。近年來，流域內(nèi)自然資源的過度開發(fā)、管理不善讓國家和地方政府重視起當?shù)氐淖匀毁Y源補償制度建設并付諸實踐。

（三）清江流域生態(tài)補償就事權與財權相關的法律法規(guī)發(fā)展現(xiàn)狀

我國生態(tài)補償建設總體圍繞政府職權展開，因此，生態(tài)補償效率與效果與政府的職權建設息息相關。就政府而言，事權是指政府在公共事務和服務中應承擔的任務和職責，財權是指各級政府部門占有、支配和使用資財?shù)臋嗔?。事權與財權的劃分和匹配，關系著政府行政職能的實現(xiàn)，影響著政治穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展，對于各級政府而言至關重要。理論上，政府只有以事權為基礎來劃分財權、以財權為保障來執(zhí)行事權，才能確保財權和事權的統(tǒng)一。

2020年湖北省實施了《湖北省清江流域水生態(tài)環(huán)境保護條例》，其中明確了清江流域是指“是指恩施土家族苗族自治州的利川市、恩施市、建始縣、巴東縣、咸豐縣、宣恩縣、鶴峰縣，宜昌市的長陽土家族自治縣、五峰土家族自治縣、宜都市境內(nèi)清江干流及其支流匯水面積內(nèi)的水域和陸域”。

作為清江流域生態(tài)補償?shù)闹笇苑?，法律?nèi)容上對清江流域產(chǎn)業(yè)發(fā)展實行負面清單制度，規(guī)定了政府及其部門的職責，明確了排污企業(yè)的主體責任，不僅從工業(yè)、農(nóng)業(yè)、船舶、旅游等各方面對水污染防治作出了規(guī)定，還對清江流域的山水林田湖草系統(tǒng)保護提出了要求。

二、湖北清江流域生態(tài)補償事權與財權匹配存在的法律問題和分析

（一）清江流域生態(tài)補償責任歸屬的主體模糊不清

清江流域范圍之廣，涉及政府之多，相關流域劃分不清的情況中，便導致了生態(tài)補償責任歸屬主體模糊不清的困難。在現(xiàn)實生活中，我國基層政府的事權是由上級政府決定的，但是政策方針的執(zhí)行絕大部分卻是依靠基層政府進行落實，這便導致眾多的基層政府只擁有過于宏觀的文件指示與過重的責任負擔。

《中華人民共和國水法》的第十二條表面上明確：“國家對水資源實行流域管理與行政區(qū)域管理相結合的管理體制?！币约啊翱h級以上地方人民政府水行政主管部門按照規(guī)定的權限，負責本行政區(qū)域內(nèi)水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作?！备鶕?jù)該規(guī)定，國家強調(diào)了各個區(qū)域的水資源管理是由確定的相關政府、部門進行管理等工作。這意味著每個區(qū)域所存在的責任歸屬的主體是確定的。但事實并非如此，從目前清江流域的劃分主體、承擔責任來看，仍然是存在地方政府、部門對其所應負責任的部分混亂不清。在實際操作中，清江流域的寬廣度導致一個區(qū)域內(nèi)存在兩個相鄰的責任主體，這時的生態(tài)補償責任歸屬的確定便是模糊不清的。

而在《環(huán)境保護法》的第十五條中明確到：“省、自治區(qū)、直轄市人民政府對國家環(huán)境質(zhì)量標準中未作規(guī)定的項目，可以制定地方環(huán)境質(zhì)量標準。”從該規(guī)定可以看到國家并沒有對省級以下的責任主體進行相關細分，以此來對應湖北省清江流域相關的責任主體歸屬問題，便能觀察到國家對省級以下基層政府的事權劃分是不清晰的。而在2020年1月1日起實施的《湖北省清江流域水生態(tài)環(huán)境保護條例》中，我們可以肯定其中的一大亮點：調(diào)整優(yōu)化清江流域產(chǎn)業(yè)結構和布局、明確了排污企業(yè)的主體責任。該舉措雖然是一個能較好地禁止污染生態(tài)環(huán)境的措施，也是在生態(tài)補償方面應給予肯定的一個新方法。但在條例實施后，清江流域即使分級規(guī)定了基層政府及其部門的職責，也避免不了這些規(guī)定多為原則性的法律法規(guī)，許多地方的事權配置還是在談判與妥協(xié)中產(chǎn)生的。省、市、縣級政府作為主要主體所負的相應責任在保護生態(tài)環(huán)境上是起到了一定的積極作用，但在生態(tài)補償?shù)呢熑螝w屬里，各段流域仍具有主體模糊不清的問題。企業(yè)主體責任的明確的是必要的，各級政府及其部門所屬流域的界定也是必要的，責任主體的雜、多都是需要進行解決的問題。

在清江流域擁有遼闊的地域面積，涉及眾多的責任主體之下。這些主體職能的交叉管理、區(qū)域的模糊界定都引起其清江流域生態(tài)補償責任歸屬主體的模糊不清。

（二）清江流域橫、縱向轉移支付制度缺乏完善的法律體系

目前，占據(jù)我國轉移性支付金額最多的是一般性轉移支付，其次是專項轉移支付。一般性轉移支付是指中央政府下發(fā)給地方政府的非專項財力補助，各地方政府可依據(jù)當?shù)鼐唧w情況，將該筆補助用于需要的地方。專項轉移支付是指專門用于特定用途的財政補貼。

1、建立清江流域橫縱向生態(tài)補償轉移支付制度是對財權的有益補充，目前清江流域補償資金的來源主要是中央政府的縱向補償。但即使出臺了類似于《生態(tài)保護補償條例（試行）》的文件，公開表明國務院財政主管部門和地方政府應負責轉移支付的管理辦法、分配方式以及監(jiān)督資金分配工作。但實際履行起來仍未有確定的資金額度、覆蓋范圍。縱向轉移支付也因未有完善的法律制度系統(tǒng)，導致真正實行資金分配時難以保證其順利進行;同時，由于各地級市經(jīng)濟狀況不一，如何盡力保證分配金額的公平性也是縱向轉移支付制度應考慮的問題之一。

2、跨區(qū)域各地級市之間的橫向轉移支付制度也是對清江流域生態(tài)補償財權的有效方法之一，但一方面出現(xiàn)與縱向轉移支付制度類似的復雜問題，一方面各地級市之間對建立橫向轉移支付制度的積極性不高，導致橫向轉移支付制度更加難以落地實施。為提高各地級市進行流域生態(tài)保護的積極性，政府出臺《湖北省清江流域生態(tài)環(huán)境保護條例》提出“誰污染、誰補償;誰保護、誰鼓勵”的政策;出臺《生態(tài)保護補償條例（試行）》等文件來鼓勵和引導各地級市地方政府的合作機制。生態(tài)環(huán)境部也開始以縣域生態(tài)環(huán)境指標為標準進行生態(tài)績效考核評估。但由于清江流域生態(tài)狀況不僅與區(qū)縣政府進行生態(tài)保護的努力程度有關，與清江流域自然氣候、清江流域經(jīng)濟狀況等因素也有關，導致其努力成果也不能卓有成效地立刻反應到現(xiàn)實生態(tài)環(huán)境指標中，影響了鼓勵政策的效果。同時，雖然湖北省內(nèi)正在進行此橫向轉移支付制度，但由于轉移主體雙方的公平性和利益性，經(jīng)濟高的縣級市不愿意將可以用于其他方向的自由資金橫向轉移給清江流域只能用于生態(tài)保護的方向上。

因此，在縱向轉移支付與橫向轉移支付制度都缺乏完善的法律體系與鼓勵機制、轉移過程出現(xiàn)巨大風險、無法監(jiān)測資金使用情況以及生態(tài)補償效果的情況下，清江流域的橫縱向轉移支付制度難以實行。

三、國外生態(tài)補償事權與財權匹配的實踐

德國政府和各州都高度重視生態(tài)補償有關事權和財權的法制建設。其中，以橫向轉移支付為主的補償辦法在實踐中取得了成功，可供參考和借鑒。首先，《聯(lián)邦自然保護法》《聯(lián)邦基本法》《聯(lián)邦空間規(guī)劃法》《聯(lián)邦建筑法》《聯(lián)邦森林法》《水資源法》等相關法律中都對生態(tài)補償相關的政府事權做了明確規(guī)定，指導了生態(tài)建設，同時為提高各州生態(tài)補償積極性、實現(xiàn)補償資金橫向轉移支付提供了法律保障。所謂“橫向轉移”，就是通過一整套復雜的計算及確定轉移支付的數(shù)額標準，由富裕地區(qū)直接向貧困地區(qū)轉移支付，德國實現(xiàn)了16個州級單位之間的轉移支付和州內(nèi)各個市之間的轉移支付。法律明確規(guī)定了橫向轉移基金25%來源于聯(lián)邦商品銷售稅，75%由財政富裕的州政府按照聯(lián)邦統(tǒng)一的標準向財政差的州政府直接補貼，這與各州承擔的環(huán)境保護事權責任大致對應。

美國在國家工業(yè)化發(fā)展的過程中也伴隨著環(huán)境生態(tài)保護問題，生態(tài)補償也越來越受到重視。美國不僅相對完善了政府的事權劃分體系，并且將財政資金補貼以法律形式進行了保障。美國在1990年頒布了《綜合環(huán)境反應、補償與責任法案》，1998年頒布了《超級基金法》，規(guī)定了政府可依法征收環(huán)境稅，并將環(huán)境稅用作生態(tài)補償?shù)馁Y金來源。這些法律上規(guī)定的事權和財權保障了生態(tài)補償目標的實現(xiàn)。美國至今已經(jīng)形成了一套較為完善的環(huán)境稅制度。聯(lián)邦和州兩級政府都依據(jù)承擔的生態(tài)補償事權開征了不同類別的環(huán)境稅，稅種涉及能源、日常消費品和消費行為各個方面。

日本很早就已經(jīng)認識到建立水源區(qū)利益補償制度的必要性。在1972年，日本制定了《琵琶湖綜合開發(fā)特別措施法》，這在建立對水源區(qū)的綜合利益補償機制方面開了先河。在1973年制定的《水源地區(qū)對策特別措施法》中，則把這種做法變?yōu)槠毡橹贫榷潭ㄏ聛??！端吹貐^(qū)對策特別措施法》特別規(guī)定當建設水庫或湖泊水位調(diào)節(jié)設施時，由當?shù)乜h政府負責制定水源區(qū)的綜合發(fā)展規(guī)劃，同時根據(jù)公共工程，國家依法提高經(jīng)費負擔比重。在水源區(qū)的生態(tài)利益補償中通過立法實現(xiàn)政府事權和財權的規(guī)范化。

國際的補償在法律建設中多以生產(chǎn)資料私有制為主體，政府限制為輔助，國內(nèi)生態(tài)補償?shù)姆ㄖ谓ㄔO多為政府的事權與財權為主，輔以市場化交易。國際的生態(tài)補償法律建設對我國的啟示有：一是要在法律上確定流域生態(tài)補償?shù)母骼嫦嚓P方即責任主體，在上一級環(huán)保部門的協(xié)調(diào)下，按照各流域水環(huán)境功能區(qū)劃的要求，建立流域環(huán)境協(xié)議，明確流域在各行政交界斷面的水質(zhì)要求，按水質(zhì)情況確定補償或賠償?shù)念~度;二是按照上游生態(tài)保護投人和發(fā)展機制損失來測算流域生態(tài)補償標準，并以法律形式確定下來;三是因地制宜，選擇適宜的生態(tài)補償方式，對不同的流域制定出不同生態(tài)補償?shù)姆煞ㄒ?guī)。

四、清江流域生態(tài)補償就事權財權匹配問題的解決辦法分析

（1）構建流域生態(tài)補償多主體協(xié)同工作體系

首先，清江流域各區(qū)域補償?shù)亩嘣V求是多元主體協(xié)同補償、得以管理的現(xiàn)實基礎。清江流域范圍之廣，涉及政府之多、人員之雜，在相關流域劃分不清中導致了生態(tài)補償責任歸屬的困難。補償體系和補償能力現(xiàn)代化客觀上要求中央政府、地方政府、市場公司、社會組織等共同參與，促使補償主體呈多元化。更多的是企業(yè)在享受生態(tài)環(huán)境日趨良好的優(yōu)越性同時，并沒有去承擔相應的流域補償資金。過于把重點放在政府本身，基層政府任務過重削弱了生態(tài)補償?shù)牧Χ?，最終造成“企業(yè)收益、政府負責、社會買單”的不合理現(xiàn)象。

其次，利益趨同的多元補償主體是建立流域多元化生態(tài)補償機制的核心。呼吁湖北省內(nèi)社會各方參與清江流域生態(tài)補償機制，多主體、多方向、多視角共同關注清江流域生態(tài)保護問題。中央、地方、企業(yè)、集體、單位、個人等共同參加生態(tài)補償機制，拉動社會各方對清江流域生態(tài)保護積極性，判斷其對流域生態(tài)補償?shù)囊庠?同時，爭取省外或國外的幫扶政策和個人的捐贈。在獲得融資后，讓融資人員切實見識到清江流域生態(tài)環(huán)境一步步變好，一步步向期待的道路走去。

再次，通過“主體聚集-主體協(xié)商-集體約定-集體約束-集體行動”的過程協(xié)同，是主體分責管理的程序。而相對明確的責任分擔體系是多元主體協(xié)同補償?shù)那疤帷？梢愿鶕?jù)清江流域受益群體、流域密集地區(qū)劃分、上中下分建小組為標準，實施初級問題基層政府解決，中級問題企業(yè)配合基層政府處理，高級問題社會組織與基層政府共同協(xié)作，終極問題社會各階級與中央政府合作完成。向上建立利益溝通和調(diào)節(jié)機制，向下建立社會參與市場融資的公民參與機制，以確定不同主體權利和利益的保障關系。

最后，優(yōu)化監(jiān)督評估與鼓勵政策是生態(tài)補償主體擔責的保障。關涉利益的整體性時，只有上行下效且有強制力保障其實施，才不會讓立法變成空中樓閣。中央或湖北省政府可以特別建立清江流域生態(tài)補償監(jiān)督委員會，將資金目的、資金動向、合作情況、采購情況、實施效果進行嚴格的督促;同時對效果明顯的合作小組進行獎勵，實施效果評估機制、績效考核機制，實行各有所用、各司其職的多元主體協(xié)同工作體系。

（2）完善和鼓勵清江流域橫縱轉移支付制度的對策分析

1.完善清江流域橫縱轉移支付主體責任相適宜制度

我國總體轉移支付制度中，中央政府應首先明確橫縱向轉移支付的范圍與標準。切實明確支付范圍包括哪些方面，如生態(tài)建設、地方職責、居民生活條件、合作機制確定、公共服務能力等，以此估算出投入總資金。切實明確補償標準，如是否通過與地方政府協(xié)商確定、如何有統(tǒng)一權威的指標測定方法、環(huán)境評估與服務評估標準如何、如何進行監(jiān)督和管理等，制定相關的責任認定法律法規(guī)。

我國縱向轉移支付制度體系中，中央政府與地方政府事權財權支出責任劃分不明確。中央政府與地方政府存在信息不對等的局面，一些地方未調(diào)查清楚的數(shù)據(jù)只能由中央去填補，致使中央與地方政府對于資金的補助情況意見分歧，中央預支出補償金額遠遠低于地方政府實際需求。因此，中央作為縱向轉移支付主體之一，需要出臺、修改、完善相應財政收支的法律法規(guī)，完善生態(tài)補償資金來源、用途、去向的監(jiān)督管理機制，使其主體責任相適宜，確保資金足夠且切實用于實處。地方政府主體應做好各種數(shù)據(jù)的整理，確保信息對等、資金符合預期，履行起資金實地運用的支出責任。

清江流域橫向轉移支付制度體系中，很大問題之一是主體的確定。清江流域流經(jīng)范圍很廣，受益于清江流域和需要參與治理清江流域的地區(qū)很多，于是就可能某些地區(qū)出現(xiàn)“我不治理，其他地區(qū)也會治理”“我不參與、其他地方也會參與”的思想。因此，明確參與橫向轉移支付制度的主體，是完善責任相適宜的重點。本文將受益關系密切的地區(qū)作為應參與和承擔橫向轉移支付的主體，共同把清江流域生態(tài)補償和保護作為自己應該承擔的責任。做到經(jīng)濟高地區(qū)合理援助經(jīng)濟低地區(qū)，經(jīng)濟低地區(qū)通過鼓勵政策得到的資金返還經(jīng)濟高地區(qū)本金及低利息，形成援助-治理-見效-獎勵-返還的良好循環(huán)。

2.完善清江流域橫縱轉移支付相關獎勵機制

清江流域包括利川、恩施、宜都、長陽等地，流經(jīng)地區(qū)多、受益地區(qū)多?；诖嗽颍紫?，中央可以聯(lián)合清江流域各地區(qū)政府在上、中、下游分別建立清江流域生態(tài)補償工作平臺。以小組的形式合作完成該區(qū)域的生態(tài)保護工作，小組內(nèi)部互相溝通協(xié)商，統(tǒng)計資金需求、用途、去向;小組之間互相督促，確保各小組上報的數(shù)據(jù)準確、客觀、全面。其次，中央可以聯(lián)合清江流域各地區(qū)政府設立生態(tài)補償轉移資金中轉站。以經(jīng)濟高低的原則讓各地方政府按比例投入用于轉移支付的資金，中央負責資金的保管和地方申請資金的審批。最后，制定各區(qū)域幫扶獎勵政策?？梢远ㄆ谧屒褰饔蛏鷳B(tài)治理效果明顯區(qū)域的人員派到治理效果不明顯的地區(qū)，若治理效果明顯，則同時對其進行獎勵補償資金，反之減少補償資金;同時，被幫扶的地區(qū)政府應給予幫扶地區(qū)政府資金感謝。當然，以上所有方式都需要中央政府的監(jiān)督與管理。

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