趙瑾　王國橋

營商環(huán)境的優(yōu)劣是區(qū)域競爭力的決定性因素之一，直接影響陜西經(jīng)濟發(fā)展水平。近年來，陜西省營商環(huán)境已大幅改善，但與北上廣深等發(fā)達省份仍存在較大差距，主要表現(xiàn)在政府行政服務(wù)水平較低、發(fā)展要素保障能力不足、市場監(jiān)管秩序亟待規(guī)范、人力市場發(fā)展不成熟等問題。未來應(yīng)從提升服務(wù)水平、推進監(jiān)管創(chuàng)新、優(yōu)化并落實人才引進政策三方面入手進一步優(yōu)化陜西營商環(huán)境。

營商環(huán)境涵蓋了社會、政治、經(jīng)濟以及法律等各方面對企業(yè)活動產(chǎn)生影響的因素，是一項包括對外開放政策以及經(jīng)濟社會改革等多層面的系統(tǒng)工程。[1]我國的經(jīng)濟發(fā)展進入了新常態(tài)，區(qū)域之間的競爭不僅體現(xiàn)在資源、市場以及經(jīng)濟水平等方面的較量，更多表現(xiàn)在營商環(huán)境的軟實力方面。[2]黨的十九屆四中全會在其決議中明確指出，“改善營商環(huán)境”是“優(yōu)化政府職責(zé)體系”的重要環(huán)節(jié)，政府作為優(yōu)化營商環(huán)境的關(guān)鍵力量，要發(fā)揮其主導(dǎo)作用。陜西省委、省政府高度重視營商環(huán)境建設(shè)，做出了諸多積極的探索，2018年陜西省新登記市場主體增長數(shù)量位列第一，民營市場投資比例對比全國平均水平增長幅度達52.87%，改革取得顯著成效。但《2020年中國31省份營商環(huán)境報告研究》顯示陜西省營商環(huán)境在31個省份中排名第24名，整體營商環(huán)境仍與北上廣深等省份存在較大差距。陜西省如何在下一階段工作中進一步優(yōu)化營商環(huán)境，已經(jīng)成為當前和今后一段時期的一項重要工作任務(wù)。

營商環(huán)境存在的問題

（一）政務(wù)服務(wù)水平有待提升

政務(wù)服務(wù)水平是衡量營商環(huán)境好壞的重要參考指標。據(jù)《2020年中國31省份營商環(huán)境報告研究》分析顯示，陜西省整體政務(wù)服務(wù)水平與效率在31個省份中處于中下游水平。雖然近年來陜西省不斷推進“放管服”改革，一方面探索形成了“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”“一枚印章管審批”“前臺綜合受理、后臺分類審批”等多樣化審批機制，一定程度改變了原有政府行政服務(wù)方式，提高了政府的服務(wù)水平和效率，但在實際操作中，政務(wù)信息化水平不足，智慧政務(wù)尚不完善。一是數(shù)據(jù)孤島現(xiàn)象依舊存在，筆者對陜西省政務(wù)數(shù)據(jù)共享平臺進行調(diào)查后發(fā)現(xiàn)，部分部門業(yè)務(wù)系統(tǒng)仍未與省政務(wù)數(shù)據(jù)共享交換平臺實現(xiàn)完全的數(shù)據(jù)共享;二是陜西省在線服務(wù)審批平臺服務(wù)內(nèi)容有限，部分事項難以實現(xiàn)全流程網(wǎng)上辦理，線上線下兩頭跑現(xiàn)象依然普遍。

（二）發(fā)展要素保障能力不足

陜西省基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的財政投入占財政支出的比例在全國僅處于平均水平，且大部分基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)被投入于新建城區(qū)中，對于舊城區(qū)、老舊社區(qū)投入較少，這導(dǎo)致人口密集的舊城區(qū)長期存在道路擁堵、停水停電等問題。以停電問題為例，2021年1月國家能源局印發(fā)的《2021年能源監(jiān)管重點任務(wù)清單的通知》中陜西就因為“部分地區(qū)長期出現(xiàn)、群眾反映強烈的頻繁停電等問題”而被列為第一號重點監(jiān)管對象。舊城區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等發(fā)展要素保障不力所造成的新舊城區(qū)營商環(huán)境差距，制約著陜西省的營商環(huán)境。

（三）市場監(jiān)管秩序亟待規(guī)范

放寬準入和加強市場監(jiān)管是提升營商環(huán)境的兩個方面，隨著陜西省先照后證、三證合一等一系列放寬準入措施的實施，企業(yè)注冊程序簡化，陜西省市場主體呈現(xiàn)爆炸式增長。與此同時，陜西省市場監(jiān)管體系制度不完善，市場監(jiān)管秩序亟待規(guī)范的問題也隨之而來，保護公平競爭、維持良好市場秩序、政府依法監(jiān)管的呼聲日漸高漲。一方面，監(jiān)管服務(wù)能力不足，有些地方還固守傳統(tǒng)思維與監(jiān)管模式，缺乏主動為企業(yè)排憂解難的服務(wù)意識，利民服務(wù)措施不到位。例如，在環(huán)保督查中，一些地方未做到精細治理，對不同類型企業(yè)“一刀切”，缺乏對企業(yè)監(jiān)管等級劃分、停工停產(chǎn)要求的詳細標準。另一方面，一些行政部門的執(zhí)法行為缺乏規(guī)范，執(zhí)法過程存在權(quán)限重疊、多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法、濫用自由裁量權(quán)的現(xiàn)象，嚴重影響政府公信力，導(dǎo)致企業(yè)或機構(gòu)遇到市場糾紛時，選擇繞過法律而通過人情、關(guān)系來解決問題，制約了陜西省營商環(huán)境的進一步改善。

（四）人力資源外流嚴重

人力資源是第一資源，其對地方經(jīng)濟發(fā)展有著重要的現(xiàn)實意義，也是營商環(huán)境建設(shè)水平重要的評價標準。隨著社會分工精細化程度的不斷加深，企業(yè)發(fā)展對專業(yè)人才的需求不斷提高。筆者整理近年來有關(guān)陜西省企業(yè)用工的相關(guān)新聞報道后發(fā)現(xiàn)，陜西省企業(yè)用工形勢嚴峻，2019年33.9%的企業(yè)認為招工難問題比較嚴重，24.2%的企業(yè)認為“招工難”現(xiàn)象更加嚴重，[3]陜西省人力市場長期存在專業(yè)人才缺失的問題。另一方面，陜西省作為人才培養(yǎng)大省，擁有本科高校57所，專科39所。然而，海量的人才資源并沒有被陜西省所用，2020年各高校本科生平均就業(yè)留省率不到30%，碩士留省率不到40%，人才外流、人才引入困難等問題一直制約著陜西省營商環(huán)境建設(shè)，造成陜西省呈現(xiàn)出人才培養(yǎng)數(shù)量與城市營商環(huán)境“倒掛”的現(xiàn)象。

營商環(huán)境問題的致因分析

（一）政務(wù)數(shù)據(jù)共享壁壘未打破

所謂政務(wù)數(shù)據(jù)壁壘是指各級行政機關(guān)、辦事機構(gòu)的各類內(nèi)部數(shù)據(jù)之間相互分割，政府部門間信息、數(shù)據(jù)共享操作受限。陜西省政務(wù)數(shù)據(jù)共享面臨著體制和技術(shù)壁壘。一方面，我國作為單一制國家，政府管理者長期受計劃經(jīng)濟時代高度集權(quán)政治體制所帶來的“主導(dǎo)行政”模式思想的影響，再加上我國行政體制長期存在的條塊分割的現(xiàn)象，政府部門間形成了單打獨斗的習(xí)慣，各部門政務(wù)信息資源在開發(fā)過程中缺乏統(tǒng)一規(guī)范，部門間數(shù)據(jù)標準不一，數(shù)據(jù)平臺重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象普遍，這造成政務(wù)資源“部門化”，數(shù)據(jù)難以共享，其次，政務(wù)數(shù)據(jù)是各部門、機構(gòu)在日常管理過程中獲取的相關(guān)數(shù)據(jù)，其與部門權(quán)利密切相關(guān)，是部門的“血液”，因此有的部門將注意力局限于自身利益，擔心數(shù)據(jù)共享會影響自身利益，不愿意開展充分的數(shù)據(jù)共享。另一方面，從政務(wù)數(shù)據(jù)標準上看，當前國家層面并未制定統(tǒng)一的政務(wù)數(shù)據(jù)標準，使得數(shù)據(jù)在不同系統(tǒng)之間不能互通、互認。[4]例如，國稅與地稅同屬稅務(wù)部門，但由于缺乏國家層面的政務(wù)數(shù)據(jù)標準，在國稅和地稅合并后，兩者先前自建的政務(wù)數(shù)據(jù)平臺因系統(tǒng)不同，數(shù)據(jù)無法共享。數(shù)據(jù)共享不力一方面增加部門之間的協(xié)調(diào)成本，另一方面沒有辦法落實“數(shù)據(jù)多跑路，民眾少跑路”的行政效能提升承諾，制約了行政服務(wù)水平。

（二）政府行政服務(wù)意識有待提高

營商環(huán)境的優(yōu)化需要各級單位、各個成員來齊抓共管，以高度的責(zé)任感同時秉持為人民服務(wù)、主動為企業(yè)排憂解難的服務(wù)意識才能做出成績。筆者對陜西省各部門投訴舉報欄目調(diào)查后發(fā)現(xiàn)，大量市民投訴內(nèi)容反映出陜西省部分政府工作人員的主動服務(wù)意識有待提高。在各部門服務(wù)意識上，筆者調(diào)查發(fā)現(xiàn)陜西省部分單位和部門的網(wǎng)上咨詢電話長期無人接聽或者占線，還有些電話與實際電話不一致，這導(dǎo)致群眾有事電話打不進，打進找不對，發(fā)生這種情況的根本原因不是服務(wù)能力的問題而是服務(wù)意識淡漠。另一方面，在政府工作人員個人方面，由于官本位文化的影響，陜西省有些部門的工作人員未能端正心態(tài)，認為被安排到政務(wù)服務(wù)中心是下放或例行公事，為群眾辦理業(yè)務(wù)時，總以權(quán)力者自居，工作中應(yīng)付了事。例如有市民在陜西省某廳局投訴欄目中反應(yīng)工作人員業(yè)務(wù)不熟練，服務(wù)態(tài)度差，服務(wù)平臺間以不歸自己管轄為理由相互推諉，導(dǎo)致證件遲遲無法辦理。[5]

（三）監(jiān)管體制存在漏洞

營商環(huán)境的建設(shè)需要平衡政府與市場之間的關(guān)系，既要簡政放權(quán)，放寬準入，同時也要加強市場監(jiān)管堵住“放”所產(chǎn)生的監(jiān)管漏洞。隨著陜西省營商環(huán)境建設(shè)的不斷深化，市場所表現(xiàn)出的政府監(jiān)管不力、不規(guī)范等問題反映出陜西省監(jiān)管體制存在權(quán)力清單落實不到位、“雙隨機一公開”不到位、“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”不成熟等漏洞。在部門權(quán)利清單方面，一些部門尚未建立健全的監(jiān)督檢查和問責(zé)機制，權(quán)力清單只是落實到字面，未進一步細化，缺乏可操作性。在“雙隨機一公開”上，雖然國務(wù)院辦公廳早于2015年8月發(fā)布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推廣隨機抽查規(guī)范事中事后監(jiān)管的通知》中明確要求，要建立健全隨機抽取檢查對象，隨機選派執(zhí)法人員的檢查機制，建立健全市場主體數(shù)據(jù)庫和執(zhí)法人員數(shù)據(jù)庫，嚴格限制監(jiān)管部門的自由裁量權(quán)。但在具體實踐中，陜西省有的部門“雙隨機一公開”制度建設(shè)不到位，存在市場主體、執(zhí)法人員數(shù)據(jù)庫不健全，監(jiān)督結(jié)果公開不及時，隨機抽取細則不明確等問題。在“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”上，隨著社會的快速發(fā)展，當前政府面對的社會情況愈發(fā)復(fù)雜，傳統(tǒng)監(jiān)管工具已難以有效應(yīng)對層出不求的新狀況，云計算、人工智能、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等新興技術(shù)在政府監(jiān)管中的應(yīng)用愈發(fā)普遍，但部分單位因人員資金投資限制而新興技術(shù)應(yīng)用緩慢，無法滿足市場監(jiān)管新形勢的需要。

（四）人才政策缺乏吸引力

2018年我國主要省市輪番打響“搶人大戰(zhàn)”，各省市紛紛拿出現(xiàn)金、工資獎勵，買房、租房優(yōu)惠，創(chuàng)業(yè)支持、家屬子女保障等一系列優(yōu)惠條件，陜西省也出臺《陜西省引進高層次人才暫行辦法》，但據(jù)《2021年中國31省市人才政策對比及效益評價深度分析報告》顯示，陜西省人才政策與全國31個省份相比，在人才引進和保障政策數(shù)量、人才培養(yǎng)和發(fā)展政策數(shù)量、人才管理及維護政策數(shù)量等方面出于中下游，陜西省人才引進政策缺乏創(chuàng)新性和本地特色，主要依靠給予補貼、擴大招聘規(guī)模等傳統(tǒng)手段，而各類經(jīng)濟補貼與其他省份相比并不占優(yōu)勢，人才政策競爭力、吸引力不足。

營商環(huán)境的優(yōu)化對策

（一）著力提升行政服務(wù)能力

長期以來，政務(wù)服務(wù)深受程序繁瑣、推諉扯皮、往返奔波之苦。提升陜西省營商環(huán)境，就是要把群眾的難點、痛點作為改進政務(wù)服務(wù)的著力點，通過不斷推進部門政務(wù)數(shù)據(jù)的協(xié)同共享和審批服務(wù)的標準化，提升政務(wù)服務(wù)水平。

在政務(wù)數(shù)據(jù)協(xié)同共享上，一是陜西省應(yīng)從系統(tǒng)層面破解政務(wù)數(shù)據(jù)的孤島難題，通過建立分域管理、多級共用的省政務(wù)云平臺，標準一致的數(shù)據(jù)共享交換平臺體系和綜合的人口數(shù)據(jù)庫、企業(yè)法人數(shù)據(jù)庫、電子證照庫等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，為進一步推進政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”提供基礎(chǔ)支撐。二是進一步推動線下實體政務(wù)大廳與線上政務(wù)平臺的深度融合，推行線上服務(wù)平臺與線下服務(wù)大廳功能耦合的政務(wù)服務(wù)新模式，實現(xiàn)兩者既互補又獨立的功能。在省級層面，實行陜西省線上政務(wù)服務(wù)信息與各實體行政大廳的同源管理。市、縣、鄉(xiāng)各級、各部門的政務(wù)服務(wù)大廳、微博、微信公眾號及其他官方渠道所發(fā)布的辦事信息，要實現(xiàn)與陜西政務(wù)服務(wù)網(wǎng)及各部門網(wǎng)站的同源、同步更新。

在審批服務(wù)的標準化上，陜西省應(yīng)按照國家推進審批服務(wù)標準化的有關(guān)要求，進一步細化《政務(wù)服務(wù)中心建設(shè)規(guī)范》《政務(wù)服務(wù)中心運行規(guī)范》《行政許可事項辦事指南編制規(guī)范》等一系列地方政務(wù)服務(wù)標準。聚焦辦理量大，企業(yè)和群眾關(guān)心的重點領(lǐng)域、高頻事項，按照減材料、環(huán)節(jié)、時限、費用的“四減”要求，科學(xué)細化、量化審批服務(wù)標準，逐項編制標準化工作流程與辦事指南，壓縮自由裁量權(quán)，實現(xiàn)同一事項無差別受理、同標準處理。

（二）深入推進監(jiān)管創(chuàng)新

陜西省營商環(huán)境建設(shè)需要放、管結(jié)合，在放寬準入，提升市場活力和動力的同時，加強市場監(jiān)管，管出公平與秩序，放與管相輔相成，只有管的好才能放得開，放得活，不能放而不管、以放代管。針對現(xiàn)有陜西省市場監(jiān)管體制存在的漏洞，陜西省應(yīng)深入推進監(jiān)管創(chuàng)新，堵住監(jiān)管漏洞為各類市場主體營造公平競爭的市場環(huán)境。

首先，進一步推進“雙隨機一公開”監(jiān)督?！半p隨機一公開”的監(jiān)管方式可以解決過去政府部門多頭監(jiān)管、重復(fù)檢查、隨意執(zhí)法的問題，也可以增強化對市場主體的威懾作用。陜西省應(yīng)全面推行“雙隨機一公開”的監(jiān)管方式，健全“雙隨機一公開”的基本監(jiān)管手段，調(diào)整完善隨機抽查事項清單、執(zhí)法細則、督查對象名錄庫和執(zhí)法人員名錄庫，健全失信聯(lián)合懲戒機制、實現(xiàn)“事前管標準、事后管處罰、信用管終身”。

其次，推廣“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”模式。陜西省應(yīng)增加資金、技術(shù)和人員的投入，加大對云計算、人工智能、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等新興技術(shù)在市場監(jiān)管中的普及應(yīng)用，加快各地市“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”系統(tǒng)的建設(shè)并與國家級、省級“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”系統(tǒng)互聯(lián)互通，形成大數(shù)據(jù)智慧監(jiān)管新模式。

最后，應(yīng)推進市場綜合執(zhí)法體系，加強執(zhí)法隊伍建設(shè)。陜西省應(yīng)按照黨的十九屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》中“減少層次、整合隊伍、提高效率”的原則，改革創(chuàng)新綜合行政執(zhí)法體制，大幅減少執(zhí)法隊伍種類，統(tǒng)籌部門間、區(qū)域間執(zhí)法協(xié)作，發(fā)揮更優(yōu)質(zhì)、高效的監(jiān)管作用。

（三）優(yōu)化并落實人才引進政策

針對當前人才引進政策吸引力不足的問題，首先，陜西省應(yīng)增強人才引進政策的針對性，通過對人才科學(xué)且準確的分類，因才施策，制定不同的優(yōu)化策略，對于群眾關(guān)心的教育醫(yī)療、創(chuàng)業(yè)資助、融資渠道、成果轉(zhuǎn)化、快速落戶等政策進行重點突破。其次，陜西省人才引進政策應(yīng)注重“留”人，通過畢業(yè)生租房補貼、人才租賃住房、人才公寓、免費提供運營場所等方式吸引更多的本地大學(xué)畢業(yè)生留陜就業(yè)創(chuàng)業(yè)，充分發(fā)揮陜西教育大省的平臺作用。

參考文獻

[1]段易含，麻寶斌.營商環(huán)境中的政務(wù)環(huán)境建設(shè)評價——基于吉林省“只跑一次”改革的調(diào)查[J].重慶社會科學(xué)，2020（08）：95-107+2.

[2]岳偉，鮑宗豪.改革開放40年我國政府與市場的關(guān)系實踐及理論探索——以重要政策文獻的表述變化為分析主線[J].企業(yè)經(jīng)濟，2018，37（08）：38-45.

[3]陜西省信息中心：http：//www.sxi.cn/jjxj/sxsd/rdwdxj/UBVJFr.htm

[4]陳潭.政務(wù)大數(shù)據(jù)壁壘的生成與消解[J].求索，2016（12）：14-18.

[5]資料來源：http：//rexian.cnwest.com/data/html/content/2019/07/145846.html

作者簡介

趙 瑾 西北大學(xué)公共管理學(xué)院行政管理專業(yè)碩士研究生

王國橋 西北大學(xué)公共管理學(xué)院行政管理專業(yè)博士研究生