□文/李學(xué)穎

（首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)勞動經(jīng)濟學(xué)院 北京）

［提要］工傷保險制度隨著經(jīng)濟體制改革、社會需求推動、保險理念提升，而覆蓋面逐漸擴大，保障待遇標(biāo)準(zhǔn)不斷提高，總體向上向好，但制度正常運行的物質(zhì)保障和基礎(chǔ)，即工傷保險基金方面仍存在著資金使用效率低和地區(qū)間差異大的問題。就此，本文提出相應(yīng)的優(yōu)化路徑。

一、引言

工傷保險是在勞動者由于工作原因而受傷、患病、殘疾乃至死亡，暫時或永久喪失勞動能力時，由工傷保險基金為勞動者支付醫(yī)療、生活保障及必要的經(jīng)濟補償所需要的資金，保障勞動者及家屬的基本生活的制度安排，具有顯著的賠償性質(zhì)。風(fēng)險覆蓋具有較好的保障性，繳費具有絕對的強制性，待遇具有寬泛的給付條件且標(biāo)準(zhǔn)相對優(yōu)厚。在工傷事故發(fā)生后，無論責(zé)任主體在哪一方，均依法按照規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)給付工傷待遇，這種無責(zé)任補償原則為因工受傷的勞動者提供及時、公正的待遇給付，同時簡化待遇給付程序，提高補償效率。20世紀50年代，三部文件即《革命工作人員傷亡撫恤暫行條例》《中華人民共和國勞動保險條例》《職業(yè)病范圍和職業(yè)病患者處理辦法的規(guī)定》確立了工傷保險制度基本的框架基礎(chǔ)，在之后70年變遷中，工傷保險制度逐漸完善，但制度運行的核心即工傷保險基金方面仍存在著一些問題。

二、現(xiàn)狀

（一）資金使用效率低。社會保險制度的三個主要環(huán)節(jié)是“收錢”、“管錢”和“花錢”，工傷保險亦如此，但考慮到制度實施的原則和特點，與其他險種相比，“花錢”對于工傷保險而言是更重要的環(huán)節(jié)，原因如下：在基金籌集上，工傷保險強制由企業(yè)繳費，個人不繳費，相比于多方主體繳費且地區(qū)間存在費率差異的養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險，工傷保險是按照企業(yè)所屬的行業(yè)來對應(yīng)不同的基準(zhǔn)費率，征收環(huán)節(jié)簡便易行；在基金管理上，工傷保險相對養(yǎng)老、醫(yī)療等保險基金規(guī)模較小，且不受人口年齡結(jié)構(gòu)的影響，基金不得用于投資運營，故無保值增值壓力，對安全性要求較高。但是，在基金支付上，待遇給付的項目和標(biāo)準(zhǔn)有《工傷保險條例》作為依據(jù)，但從整體來看，由于負擔(dān)輕，收支平衡壓力小，工傷保險基金存在著資金利用效率低的問題。（表1、圖1）

表1 我國工傷保險基金收支情況表

工傷保險是按照“以支定收，收支平衡”的原則籌集，從表1和圖1來看，實際收支與籌集原則嚴重偏離，基金支出增長與收入增速相比，明顯相對緩慢，享受待遇人數(shù)占比低，工傷保險基金的大量結(jié)余并不意味著工傷發(fā)生率低，也不意味著所有參保的企業(yè)都無繳費壓力，而是工傷保險制度的欠缺，究其原因，有兩點：

圖1 我國工傷保險基金收支情況圖

第一，工傷保險認定困難。工傷認定是第一步，也是決定性環(huán)節(jié)。我國在工傷事故的處理過程中仍普遍存在“認定難”的現(xiàn)象，工傷認定標(biāo)準(zhǔn)模糊、周期較長等問題延緩甚至阻礙了工傷保險基金的順利支付，例如現(xiàn)行《工傷保險條例》第二章第十四條、第十五條分別規(guī)定了認定工傷的六種情形和視同工傷的三種情形，《對＜關(guān)于職工在上下班途中因違章受到機動車事故傷害能否認定為工傷的請示＞的復(fù)函》中也已經(jīng)明確指出：“職工所受傷害只要符合《工傷保險條例》第十四條第（六）項規(guī)定的‘上下班途中，受到機動車事故傷害的’規(guī)定，就應(yīng)當(dāng)認定為工傷”，但在司法實踐中，常常存在著相同案件不同裁定結(jié)果的問題，工傷認定易陷于瑣屑的爭議，無法得到嚴格遵守工傷保險的保障初衷和“無責(zé)任補償”原則的認定，導(dǎo)致工傷應(yīng)認定而未認定，待遇應(yīng)給付而未給付，基金應(yīng)支出而未支出，從享受待遇人數(shù)占參保人數(shù)的比重來看，工傷保險負擔(dān)系數(shù)基本不足1%，未能發(fā)揮最大的社會效果，這也是工傷保險基金收支不平衡、巨額結(jié)余的原因之一。

第二，以支定收的原則未落到實處?！豆ｋU條例》第二章第八條規(guī)定“工傷保險費根據(jù)以支定收、收支平衡的原則，確定費率”，我國當(dāng)前的費率是依據(jù)2015年《關(guān)于調(diào)整工傷保險費率政策的通知》按照行業(yè)類別分為8檔基準(zhǔn)費率，統(tǒng)籌地區(qū)根據(jù)用人單位工傷保險費使用、工傷發(fā)生率、職業(yè)病危害程度等因素，每1～3年確定其在所屬行業(yè)不同費率檔次間是否浮動，一類行業(yè)可在基準(zhǔn)費率的基礎(chǔ)上向上浮動至120%和150%，二類至八類行業(yè)可在基準(zhǔn)費率的基礎(chǔ)上向下浮動至80%、50%，向上浮動至120%、150%。差別費率考慮的是對不同風(fēng)險等級的行業(yè)之間的差別性負擔(dān)，浮動費率是以上年度用人單位工傷保險支繳率為主要指標(biāo)，工傷事故發(fā)生率、一至四級傷殘人數(shù)、因工死亡人數(shù)等作為輔助指標(biāo)，目的是利用經(jīng)濟手段激勵用人單位強化工傷預(yù)防工作，降低工傷事故發(fā)生率，繼續(xù)優(yōu)化勞動安全狀況。在考核指標(biāo)中，支繳率即用當(dāng)年工傷保險基金支付用人單位工傷待遇的費用與當(dāng)年用人單位按行業(yè)基準(zhǔn)費率繳納工傷保險費的比值的大小來作為上浮下浮的標(biāo)準(zhǔn)是制度設(shè)計中唯一體現(xiàn)以支定收原則的一點，但從實際結(jié)果看，工傷保險基金在該原則和目標(biāo)下并未平衡，固然是由于工傷保險基金的基數(shù)龐大，在此基礎(chǔ)上的收支變動不足以改變原有的巨額結(jié)余狀況，僅僅體現(xiàn)在浮動費率上的以支定收是有限范圍和有限作用的以支定收，而未貫徹在制度的始終。

（二）地區(qū)間差異大。將收支狀況細化到地方后，工傷保險基金呈現(xiàn)極度不平衡的狀態(tài)。圖2和圖3顯示，2017年各省份工傷保險基金的“貧富差距”，從工傷保險替代率來看，寧夏一枝獨秀，工傷保險人均支出遠高于就業(yè)人員平均工資，而經(jīng)濟較為發(fā)達的京廣江浙滬反而處于中下水平；從圖4負擔(dān)系數(shù)來看，遼寧、安徽、湖南均在1.5%以上；從結(jié)余系數(shù)來看，在不考慮新增工傷保險收入的情況下，海南結(jié)余資金仍能支付未來10年的支出，而重慶只能覆蓋未來4個月的支出，在屬地化管理模式下，那些收入增速長期高于支出增速的地區(qū)面臨的基金結(jié)余不斷加大，因此在充分發(fā)揮工傷保險基金效用的同時解決好地區(qū)間不平衡的問題，應(yīng)當(dāng)是工傷保險基金改革的重點。（圖2、圖3、圖4）

圖2 2017年各省工傷保險基金結(jié)余系數(shù)統(tǒng)計圖

圖3 2017年各省工傷保險替代率統(tǒng)計圖

圖4 2017年各省工傷保險負擔(dān)系數(shù)統(tǒng)計圖

三、優(yōu)化路徑

（一）允許工傷保險基金投資運營。由于經(jīng)濟發(fā)展中的通貨膨脹問題，工傷保險基金存在著不斷貶值的風(fēng)險，而2010年工傷保險條例第二章第十二條規(guī)定任何單位和個人不得將工傷保險基金用于投資運營、興建或者改建辦公場所、發(fā)放獎金，或者挪作其他用途，在這項規(guī)定中，除投資運營外，均符合正常的基金管理要求，但禁止投資運營則是阻斷了基金保值增值的唯一出路。當(dāng)然，原因在于工傷保險基金實行現(xiàn)收現(xiàn)付的籌集模式，理論上現(xiàn)收現(xiàn)付的基金當(dāng)年提取當(dāng)年支付，不具備投資運營的資金前提，也沒有保值增值的壓力與需求，而現(xiàn)實是現(xiàn)收現(xiàn)付的模式仍造成大量結(jié)余本身就是一種浪費，這是制度上的滯后，而投資運營收益在一定程度上可以認為是這一滯后制度的機會成本，因此從條例層面，在工傷保險基金大量結(jié)余情況下允許投資運營并不是“在錯誤問題下找辦法”，而是對沖通貨膨脹造成的基金貶值風(fēng)險。與養(yǎng)老保險基金投資運營保值增值以主要應(yīng)對人口老齡化沖擊的動機不同，工傷保險基金的投資運營目的是擁有大量結(jié)余的情況下抵消通貨膨脹的沖擊，例如將工傷保險基金投資于可轉(zhuǎn)債，其“股性”與“債性”的結(jié)合兼顧收益性與安全性，是短周期金融產(chǎn)品中的最優(yōu)選擇，可以與養(yǎng)老保險基金長期投資形成組合和優(yōu)勢互補，既能在不擾亂市場秩序的情況下活躍金融市場，又能使基金保值增值。

（二）出臺正式文件放寬工傷認定?，F(xiàn)行《工傷保險條例》第二章第十四條、十五條分別規(guī)定了認定工傷的六種情形和視同工傷的三種情形，《對＜關(guān)于職工在上下班途中因違章受到機動車事故傷害能否認定為工傷的請示＞的復(fù)函》中也已經(jīng)指出“職工所受傷害只要符合《工傷保險條例》第十四條第（六）項規(guī)定的‘上下班途中，受到機動車事故傷害的’規(guī)定，就應(yīng)當(dāng)認定為工傷”，已有文件中的“只要”條件作為對于工傷認定的規(guī)定看似明確且寬松，但實際案例往往復(fù)雜得多，不同地區(qū)的基層司法機關(guān)在實際操作中對法條的解讀有著不同理解，也就導(dǎo)致了相同案例不同裁定的情形。出臺正式文件放寬工傷認定并不是不分緣由地一刀切，而是在文件中明確應(yīng)當(dāng)予以認定的細節(jié)情形，聚焦模糊的爭議點，使模棱兩可的案例有據(jù)可循，更重要的是可以加強基層法院業(yè)務(wù)建設(shè)，提高其辦事效率、質(zhì)量與民眾認同度。

（三）盡快提高工傷保險統(tǒng)籌層次。由于地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展的不平衡，存在著利益重新分配的問題，提高統(tǒng)籌層次必然會遇到阻力，但總要開始，從小險種著手，逐步推進。當(dāng)前，工傷保險基金處于省級統(tǒng)籌層次，相比于養(yǎng)老保險的大體量和疾病風(fēng)險的隨機性廣泛性，工傷保險是小范圍的，且以風(fēng)險事件的發(fā)生為依據(jù)，不存在代際傳遞和歷史遺留矛盾，提高統(tǒng)籌層次是相對容易的，因此可以率先從工傷保險著手。放寬工傷認定會導(dǎo)致基金支出的增加，長此以往，結(jié)余系數(shù)低的省份也將面臨著工傷保險基金缺口，通過對工傷保險結(jié)余系數(shù)或負擔(dān)系數(shù)的精算將不同負擔(dān)的省份結(jié)組，實行基金省際互通共用，不僅能平衡基金負擔(dān)，也能促進兩省之間的勞動力流動。