李濟(jì)彤

摘要：實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略需要撬動(dòng)更多金融資本和社會(huì)資本參與的資金，PPP模式是社會(huì)資本與政府合作解決資金短缺的一個(gè)重要手段。本文聚焦于生態(tài)振興中的污水處理板塊，并且在實(shí)地調(diào)研的基礎(chǔ)上，對(duì)我國(guó)東部某縣進(jìn)展不順的兩大污水處理PPP項(xiàng)目展開(kāi)介紹并進(jìn)行分析，以期明晰其經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，為同是污水處理類的PPP項(xiàng)目提供可參考式建議。

關(guān)鍵詞：PPP模式 鄉(xiāng)村振興 污水處理

在改善鄉(xiāng)村污水治理方面，財(cái)政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、農(nóng)業(yè)部、環(huán)境保護(hù)部等四部委曾聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于政府參與的污水、垃圾處理項(xiàng)目全面實(shí)施PPP模式的通知》，其中指出政府參與的新建污水、垃圾處理項(xiàng)目，要全面實(shí)施PPP，存量項(xiàng)目也要逐步轉(zhuǎn)型為PPP模式。近年來(lái)，已經(jīng)有不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)利用PPP模式嘗試開(kāi)展污水處理，但效果卻不盡相同。

一、東部某縣污水處理PPP項(xiàng)目基本情況

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府駐地生活污水處理PPP項(xiàng)目

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府駐地生活污水處理PPP項(xiàng)目屬于市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，當(dāng)前處于執(zhí)行階段，實(shí)施機(jī)構(gòu)為某縣住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局，主要建設(shè)內(nèi)容為各鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠、配套污水管網(wǎng)、雨水管網(wǎng)、輔助建筑物及附屬設(shè)備及智慧水務(wù)信息系統(tǒng)。該項(xiàng)目發(fā)起于2017年3月1日，通過(guò)政府采購(gòu)方式選擇社會(huì)資本，即政府授權(quán)機(jī)構(gòu)為某縣淮岸水務(wù)有限公司，中標(biāo)社會(huì)資本方分別為某水務(wù)投資股份有限公司、某省鐵路總局以及某市城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，由此于2018年10月28日共同組建名為某城鎮(zhèn)環(huán)?？萍加邢薰镜捻?xiàng)目公司，其合作期為25年，其中建設(shè)期2年，運(yùn)營(yíng)期23年。對(duì)于股權(quán)結(jié)構(gòu)，政府授權(quán)機(jī)構(gòu)出資1892.23萬(wàn)元，持有項(xiàng)目公司10%的股權(quán)；中標(biāo)社會(huì)資本方出資17030.11萬(wàn)元，持有項(xiàng)目公司90%的股權(quán)。對(duì)于運(yùn)作方式，該項(xiàng)目采用BOT模式，即項(xiàng)目公司承擔(dān)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、融資、建造、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)和用戶服務(wù)職責(zé)，并對(duì)工程質(zhì)量和工期進(jìn)行管控，而政府在運(yùn)營(yíng)期開(kāi)始后依據(jù)績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行付費(fèi)。在合作期滿后，該項(xiàng)目所有資產(chǎn)無(wú)償移交至政府或指定機(jī)構(gòu)，或在同等條件下優(yōu)先委托項(xiàng)目公司繼續(xù)運(yùn)營(yíng)。對(duì)于回報(bào)機(jī)制，該項(xiàng)目公司通過(guò)“可行性缺口補(bǔ)助”的方式實(shí)現(xiàn)收益回報(bào)，其經(jīng)營(yíng)收入主要來(lái)自用戶繳納的污水處理費(fèi)，以及政府自項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期第一年開(kāi)始每年向項(xiàng)目公司支付一次補(bǔ)貼費(fèi)用，共計(jì)支付23年，按照全額支付來(lái)測(cè)算，在合作期內(nèi)本項(xiàng)目的可行性缺口補(bǔ)助共為193982.24萬(wàn)元。

（二）全域污水治理工程PPP項(xiàng)目

全域污水治理工程PPP項(xiàng)目所屬于市政工程中的污水處理行業(yè)，當(dāng)前處于執(zhí)行階段，實(shí)施機(jī)構(gòu)為某縣美麗鄉(xiāng)村建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，主要建設(shè)內(nèi)容為鄉(xiāng)鎮(zhèn)下屬自然村的污水工程及生活污水處理設(shè)施，并同步對(duì)自然村周邊的溝河塘進(jìn)行清淤工程。該項(xiàng)目發(fā)起于2017年11月2日，通過(guò)政府采購(gòu)方式選擇社會(huì)資本，即政府授權(quán)機(jī)構(gòu)為某縣農(nóng)業(yè)投資有限公司，中標(biāo)社會(huì)資本方為某科技有限公司及某建設(shè)工程有限公司組成的聯(lián)合體，由此于2019年6月6日共同組建名為某水務(wù)有限公司的項(xiàng)目公司，其合作期為22年，其中建設(shè)期2年，運(yùn)營(yíng)期20年。對(duì)于股權(quán)結(jié)構(gòu)，政府授權(quán)機(jī)構(gòu)出資3889.27萬(wàn)元，持有項(xiàng)目公司20%的股權(quán)；中標(biāo)社會(huì)資本方出資15557.05萬(wàn)元，持有項(xiàng)目公司80%的股權(quán)。對(duì)于運(yùn)作方式，該項(xiàng)目采用BOT模式，即在授權(quán)期限內(nèi)由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)本項(xiàng)目的投融資、建設(shè)及運(yùn)維，在授權(quán)期限結(jié)束后將項(xiàng)目整體資產(chǎn)及經(jīng)營(yíng)權(quán)移交給某縣人民政府或其指定的相關(guān)部門。對(duì)于回報(bào)機(jī)制，該項(xiàng)目公司通過(guò)“可行性缺口補(bǔ)助”的方式實(shí)現(xiàn)收益回報(bào)，其經(jīng)營(yíng)收入主要來(lái)自間接污水處理費(fèi)，以及政府根據(jù)考核優(yōu)劣情況在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期內(nèi)每年支付一次的補(bǔ)貼費(fèi)用，共計(jì)支付20年，根據(jù)等額本息計(jì)算公式，每年的運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出為10985.24萬(wàn)元。

二、項(xiàng)目進(jìn)展中存在的問(wèn)題

（一）項(xiàng)目設(shè)計(jì)本身“高大上”，從而使其難以真正落地

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府駐地生活污水處理PPP項(xiàng)目中，將其五大主要建設(shè)內(nèi)容中的智慧水務(wù)系統(tǒng)設(shè)計(jì)得較為“高大上”，只說(shuō)明了它的總體架構(gòu)中包括數(shù)據(jù)采集層、數(shù)據(jù)傳輸層、數(shù)據(jù)接收與分析層級(jí)數(shù)據(jù)存儲(chǔ)，而未像其他建設(shè)板塊說(shuō)明其具體細(xì)分內(nèi)容，由此對(duì)其后期的真正落地造成一定的難度；在全域污水治理工程PPP項(xiàng)目中，它致力于解決污水點(diǎn)源分散且處理難的問(wèn)題，然而在其項(xiàng)目主要產(chǎn)出物的說(shuō)明中與建設(shè)內(nèi)容相同，從此可以推斷出該項(xiàng)目雖有較好的設(shè)想，但最終成果能否實(shí)現(xiàn)仍舊存疑。

（二）項(xiàng)目現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)難執(zhí)行，從而使其拖慢后續(xù)進(jìn)度

無(wú)論是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府駐地生活污水處理PPP項(xiàng)目，抑或是全域污水治理工程PPP項(xiàng)目，均出現(xiàn)了項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)較高，卻不符合運(yùn)營(yíng)需要的問(wèn)題。雖然某縣的污水處理系統(tǒng)急需進(jìn)行改善，但處理后的污水需為一級(jí)水質(zhì)要求并不符合實(shí)際，而這大大增加了項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中的難度及工作量。此外，某縣的人口情況及房屋布局也需考慮至現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)中，即某縣為勞務(wù)輸出大縣，人口外流較為嚴(yán)重，因此按照戶籍人口設(shè)計(jì)污水處理標(biāo)準(zhǔn)顯然不合理；某縣農(nóng)村居民的房屋分布較為分散，很難像城市污水管網(wǎng)進(jìn)行集中處理，為當(dāng)前兩大項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)中需加以關(guān)注的一點(diǎn)。

（三）社會(huì)資本方信心不足，從而使其發(fā)生二次招標(biāo)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府駐地生活污水處理PPP項(xiàng)目和全域污水治理工程PPP項(xiàng)目都為公益性較強(qiáng)、持續(xù)時(shí)間較長(zhǎng)的項(xiàng)目，從其立項(xiàng)簽約到中標(biāo)社會(huì)資本方取得回報(bào)將存在一定的時(shí)滯，因此投資這兩個(gè)項(xiàng)目收益的吸引力較為有限。雖然中標(biāo)社會(huì)資本方將盡最大努力在較短時(shí)間內(nèi)收回相應(yīng)的成本并且獲得合理的回報(bào)，但是這對(duì)于當(dāng)前的兩個(gè)項(xiàng)目來(lái)說(shuō)困難較大，因此在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府駐地生活污水處理PPP項(xiàng)目中發(fā)生了二次招標(biāo)，用來(lái)解決項(xiàng)目的再融資問(wèn)題，但需警惕的是與其相關(guān)金融資本方放款較為困難，而這十分不利于后續(xù)的運(yùn)營(yíng)。

三、值得關(guān)注的經(jīng)驗(yàn)啟示

（一）項(xiàng)目立項(xiàng)論證不充分會(huì)埋下后期進(jìn)展不順的隱患

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府駐地生活污水處理PPP項(xiàng)目和全域污水治理工程PPP項(xiàng)目，均存在不合理設(shè)計(jì)之處，從此看出這兩大項(xiàng)目并未被進(jìn)行充分論證。倘若項(xiàng)目?jī)H僅是為了滿足財(cái)政部、政府和社會(huì)資本合作中心的項(xiàng)目管理庫(kù)及儲(chǔ)備庫(kù)的要求，而未對(duì)項(xiàng)目本身進(jìn)行充分論證，倉(cāng)促地進(jìn)行投標(biāo)及后續(xù)的建設(shè)運(yùn)營(yíng)，各環(huán)節(jié)的進(jìn)展勢(shì)必艱難。因此，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行充分的論證，使其真正成為可以實(shí)施的好項(xiàng)目，是PPP項(xiàng)目后續(xù)進(jìn)展順利的要義所在。

（二）項(xiàng)目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不合理會(huì)導(dǎo)致前期投入成本的浪費(fèi)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府駐地生活污水處理PPP項(xiàng)目及全域污水治理工程PPP項(xiàng)目，都未能因地制宜地考慮建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，如農(nóng)村的管道建設(shè)與城市的集中式收集存在巨大差異，均忽視了農(nóng)村PPP項(xiàng)目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的特殊性。若以不合理的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)開(kāi)展工作，不僅會(huì)浪費(fèi)前期的投入成本，也會(huì)對(duì)后續(xù)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)及金融資本進(jìn)入有所影響。因此，在農(nóng)村PPP項(xiàng)目實(shí)施以前，根據(jù)農(nóng)村的特殊性制定合適且合理的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，是降低無(wú)效成本并贏得金融資本的保證。

（三）項(xiàng)目實(shí)施主體不理想易引發(fā)未來(lái)運(yùn)營(yíng)問(wèn)題產(chǎn)生

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府駐地生活污水處理PPP項(xiàng)目和阜南縣全域污水治理工程PPP項(xiàng)目，中標(biāo)社會(huì)資本方均為水務(wù)類的建設(shè)公司，于他們而言抓好工程并不難，但卻不擅長(zhǎng)對(duì)后續(xù)的運(yùn)營(yíng)及利益風(fēng)險(xiǎn)控制，并且存在著建設(shè)期結(jié)束后即將其股權(quán)置換的風(fēng)險(xiǎn)。因此，PPP項(xiàng)目得以成功，不僅要做好工程建設(shè)，更重要的是后續(xù)的運(yùn)營(yíng)控制，而選擇合適的運(yùn)營(yíng)主體則是PPP項(xiàng)目能夠順利建設(shè)并持續(xù)運(yùn)營(yíng)的關(guān)鍵所在。

（作者單位：中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院研究生院）

責(zé)任編輯：宗宇翔