摘要：我國主要大城市是房地產(chǎn)投資的熱點(diǎn)，因其房地產(chǎn)價(jià)格高昂，房地產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)防范和市場管控亦是重點(diǎn)。2021年我國在22個(gè)重要大城市實(shí)施住宅供地“兩集中”政策，作為房地產(chǎn)宏觀調(diào)控的新舉措，需要弄清其真正意涵和政策目標(biāo)。通過對首輪“兩集中”供地的實(shí)際情況分析，對熱點(diǎn)城市房地產(chǎn)宏觀調(diào)控政策的完善進(jìn)行了思考。

關(guān)鍵詞：住宅供地;“兩集中”;宏觀調(diào)控

中圖分類號：F293 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1001-9138-（2021）07-0014-19 收稿日期：2021-06-20

作者簡介：劉衛(wèi)東，浙江大學(xué)土地科學(xué)與不動產(chǎn)研究所。

1 住宅供地“兩集中”出讓政策的意涵

2021年2月23日，全國2021年住宅用地供應(yīng)分類調(diào)控工作視頻培訓(xùn)會議召開。正是年初的這場會議，拉開了熱點(diǎn)城市住宅供地“兩集中”的大幕。

所謂“兩集中”，一是集中發(fā)布出讓公告，具體為原則上發(fā)布出讓公告全年不得超過3次，時(shí)間間隔和地塊數(shù)量要相對均衡，首次公告時(shí)應(yīng)公布本年度公告的發(fā)布時(shí)序安排;二是集中組織出讓活動，具體為同批次公告出讓的土地以掛牌方式交易的，應(yīng)當(dāng)確定共同的掛牌起止日期，以拍賣方式交易的，應(yīng)當(dāng)連續(xù)集中完成拍賣活動。

實(shí)施“兩集中”土地出讓制度的22個(gè)重點(diǎn)城市，除包含北上廣深4個(gè)一線城市外，還有南京、蘇州、杭州、廈門、福州、重慶、成都、武漢、鄭州、青島、濟(jì)南、合肥、長沙、沈陽、寧波、長春、天津、無錫等18個(gè)二線城市。

“兩集中”政策的初衷是希望通過控制土地供給端，統(tǒng)一行動，集中出讓，放量供應(yīng)，以達(dá)到提高市場信息透明度，為市場主體提供更多選擇和機(jī)會，營造更加公開透明環(huán)境，引導(dǎo)市場回歸理性，降低市場集中度。集中放量供地體現(xiàn)出土地充足的保障，可以在社會上形成更大效應(yīng)，將降低房企參拍率，減少重復(fù)競爭，進(jìn)而降低土地拍賣過程加價(jià)，控制地價(jià)，減少“地王”現(xiàn)象。重點(diǎn)城市的房價(jià)高、土地競爭激烈，影響力大。“兩集中”政策穩(wěn)定了重點(diǎn)城市的地價(jià)，可帶動全國大多數(shù)城市房價(jià)趨穩(wěn)。

“兩集中”政策的實(shí)施，從理論上講，會加速房企分化。資金雄厚的大型房企更具實(shí)力參與多宗地塊競拍，擁有更多拿地機(jī)會。同時(shí)，也加大了大型房企短期內(nèi)籌融資難度，不能同時(shí)參加多塊土地競爭，不能再利用資金和信息優(yōu)勢“通吃”市場、壟斷資源。對中小房企，能有更多選擇余地，可以避開大房企直接競爭而獲得土地開發(fā)機(jī)會。

“兩集中”政策的實(shí)施，房地產(chǎn)企業(yè)拿地不在于更多參與，而是如何實(shí)現(xiàn)成功拿地。集中供地將更考驗(yàn)企業(yè)計(jì)劃鋪排能力，包括企業(yè)在集中供地期間，資金籌措和資源整合的能力。集中供地意味著房企也要集中融資，也意味著集中擠兌金融機(jī)構(gòu)的額度。眾多項(xiàng)目同時(shí)拿地，房企都需要開發(fā)貸，金融機(jī)構(gòu)勢必會將按揭回款額度提高，房企的開發(fā)貸成本和按揭成本隨之上升。在供地節(jié)奏趨同背景下，房企需對不同區(qū)域及城市的潛力、競爭環(huán)境進(jìn)行精準(zhǔn)研判。開發(fā)商根據(jù)深耕和發(fā)展需求選擇拿地時(shí)間和區(qū)位，謹(jǐn)慎理性拿地，高價(jià)地就會少，圍標(biāo)也會少，有利于土地市場健康發(fā)展。

“兩集中”供地會對地方政府供地行為產(chǎn)生約束。一些地區(qū)原有的“先次后好”順序供地的做法無法繼續(xù)，不能再通過“饑餓營銷”逐步抬高地價(jià)，將可能會降低土地出讓金總收入，削弱對土地財(cái)政的依賴度?！皟杉小惫┑貙φ芾砟芰μ岢龈咭?，提高了年度供地計(jì)劃編制難度和集中組織供地難度，住宅用地出讓方案應(yīng)當(dāng)包括溢價(jià)率、競價(jià)輪次和最高限價(jià)穩(wěn)控預(yù)案。各個(gè)城市政府將更加科學(xué)、合理地設(shè)定土地推出價(jià)格以及地塊類型配比，主動采取有效措施引導(dǎo)住宅用地市場理性競爭。集中供地也可能會帶來一些問題，比如房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)相互勾連協(xié)同共謀的“圍標(biāo)”土地的“馬甲”參與增多，政府應(yīng)該有配套政策進(jìn)行積極防控和限制。集中供應(yīng)的地塊中，個(gè)別單價(jià)較高的地塊比較顯眼，容易形成“明星地塊”，對公眾心理可能產(chǎn)生負(fù)面影響，各城市應(yīng)有針對性地開展規(guī)劃宣傳，讓廣大人民群眾對于城市發(fā)展和區(qū)域功能定位有正確認(rèn)識。

住宅用地“兩集中”供地，造成的宣傳影響效果較大。公眾更易獲取信息，減少了土地公開出讓過程中關(guān)聯(lián)信息不充分帶來的對市場預(yù)期的影響，利于消費(fèi)者形成穩(wěn)定的預(yù)期。同時(shí)，糾正信息披露隨意化、碎片化、不確定等不規(guī)范問題，防止市場主體由于不掌握重要關(guān)聯(lián)信息帶來的競爭?！皟杉小惫┑爻山缓笸恋卮蟾怕蕰嬖谖磥眄?xiàng)目集中入市情況，可以在短期內(nèi)緩解供需結(jié)構(gòu)的失衡狀態(tài)，形成“買方市場”，價(jià)格競爭將更加激烈。一方面倒逼開發(fā)商打磨出更有競爭力的產(chǎn)品;另一方面也可以為購房者提供更多選擇的機(jī)會和空間，有利于抑制房地產(chǎn)價(jià)格的上漲，有利于穩(wěn)房價(jià)。

2 住宅供地“兩集中”首輪出讓的情況分析

2021年6月29日，隨著武漢作為壓軸登場的城市集中土拍結(jié)束，全國22城歷時(shí)約3個(gè)月首批集中供地正式收官，成交總金額超過10500億元。

從供地規(guī)模而言，22個(gè)城市首輪住宅供地集中供地面積平均占其全年住宅供地計(jì)劃總量的28%左右（見表1）。其中，廣州、蘇州、沈陽、長沙等市供地比較積極，首輪集中供地量占全年宅地計(jì)劃供應(yīng)量的比重接近或超過40%。杭州、重慶、鄭州、濟(jì)南、無錫等城市供地節(jié)奏比較穩(wěn)健，首次集中供地量占全年計(jì)劃供應(yīng)量的30%左右。深圳、廈門、北京、青島等城市供地十分謹(jǐn)慎，占全年宅地計(jì)劃供應(yīng)量的比重不到20%。

從各地集中供地地塊的區(qū)位和質(zhì)量分析，大多數(shù)城市供地的地塊分布符合城市規(guī)劃，和城市空間擴(kuò)展方向一致，中心城區(qū)和郊區(qū)分布比較均衡。例如，北京市集中供地情況為位于中心城區(qū)項(xiàng)目15宗，建設(shè)用地面積約73公頃，占比約43%;位于多點(diǎn)及副中心地區(qū)項(xiàng)目11宗，建設(shè)用地面積約72公頃，占比約43%;位于生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)項(xiàng)目4宗，建設(shè)用地面積約24公頃，占比約14%。上海首次集中供地區(qū)域32宗涉宅地塊（不含保障房、租賃房用地）涉及13個(gè)區(qū)縣，其中浦東新區(qū)6宗，建面占比35%;奉賢區(qū)和松江區(qū)各4宗，建面占比均為12%;青浦區(qū)5宗，建面占比8%。武漢市集中供地從區(qū)域分布來看，主要集中在蔡甸與光谷。蔡甸區(qū)供地15宗，占地塊總數(shù)的1/4，居各區(qū)之首。東湖高新一直以來土拍競爭最激烈，此次供地10宗。天津市共釋出60宗出讓規(guī)劃地塊，范圍覆蓋全市16個(gè)區(qū)域。重慶市供應(yīng)商品住宅用地約11280畝，其中：中心城區(qū)涉及46宗，約6400畝;其他市轄區(qū)73宗，約4880畝。杭州市區(qū)主城區(qū)仍是主力供地區(qū)域，但余杭、蕭山熱點(diǎn)板塊也涉及，未來科技城、錢江世紀(jì)城均有土地出讓，未來不少板塊將迎來新一波“補(bǔ)貨潮”。只有廣州從供地質(zhì)量上來看相對欠佳，核心區(qū)供地占比下調(diào)，僅涉及荔灣1宗地，天河、海珠更是不涉及，主力供應(yīng)集中在城市次核心區(qū)域，增城、從化、南沙等遠(yuǎn)郊供地比重較2020年顯著提升，高達(dá)56%。

從土地出讓價(jià)格（見表2）分析，重慶則成為交易最火爆的城市，其以39.2%的溢價(jià)成為所有城市中的第一。深圳、廈門、杭州、寧波，平均溢價(jià)率也都在25%以上。南京、合肥、福州、沈陽溢價(jià)率也超過15%。除了上海、成都、蘇州、長沙之外，南方城市普遍溢價(jià)率較高，城市總溢價(jià)率都在11%以上。北方城市的溢價(jià)率大多在11%以下，青島和長春的溢價(jià)率分別以2.1%和3.3%的漲幅墊底。上海溢價(jià)率4.9%，也顯得出人意外。究其原因，重慶溢價(jià)率高是因?yàn)榇蟛糠值貕K沒有設(shè)定最高限價(jià)。重慶首宗出讓地塊的溢價(jià)率達(dá)到54.4%。其后的4宗，溢價(jià)率也都在40%以上。上海市溢價(jià)率低，除其首批供地的29宗安置房與租賃房用地均是底價(jià)成交外，主要顯示出土拍新規(guī)效果。據(jù)悉，上海此次土拍規(guī)則基于房地聯(lián)動機(jī)制，設(shè)置地塊起始價(jià)、中止價(jià)和最高報(bào)價(jià)。最高報(bào)價(jià)一般限定為起始價(jià)的1.1倍（一般情況下溢價(jià)率最高為10%），報(bào)價(jià)低于中止價(jià)時(shí)，為價(jià)高者得;若高于中止價(jià)，進(jìn)入一次性書面報(bào)價(jià)環(huán)節(jié)。一次性書面報(bào)價(jià)不得超過最高報(bào)價(jià)，并以最接近一次書面報(bào)價(jià)平均價(jià)的為土地確定競得者。上海集中土拍設(shè)置了中止價(jià)和房地聯(lián)動價(jià)，為取地房企留下一定的利潤空間。貝殼研究院統(tǒng)計(jì)顯示，此次供地平均新房銷售價(jià)格上限為53160元/平方米，平均樓面價(jià)與平均新房銷售價(jià)格上限的比值為37.8%。當(dāng)然，溢價(jià)率低，也不一定意味著土地出讓價(jià)格低。因?yàn)橥恋仄鹋膬r(jià)如果提升，溢價(jià)率低就只是抵消了原本的競價(jià)空間。如果再加上配建基礎(chǔ)設(shè)施/租賃住房和競自持等規(guī)定，地價(jià)就更高了。住宅供地“兩集中”首輪出讓，多數(shù)城市地價(jià)上漲明顯?！暗赝酢鳖l出，武漢就誕生了6個(gè)新的地王。香港置地拿下硚口056號地塊，樓面價(jià)17657元/平方米，溢價(jià)35.82%。即便最波瀾不驚的長春，此次集中出讓的土地平均樓面價(jià)仍比2020年上漲了近10%。

從企業(yè)得地的情況分析，首批“兩集中”供地中頭部房企、國企、央企優(yōu)勢明顯，拿地實(shí)際情況排名前20的就有12家為國央企，在多個(gè)熱點(diǎn)城市均有布局（見表3）。部分熱點(diǎn)城市合作拿地情況也比較頻繁，例如，在武漢，富力+綠都地產(chǎn)聯(lián)合拿下了江夏區(qū)2幅地塊，成交價(jià)分別為19.35億元和4.2億元;遠(yuǎn)洋+電建集團(tuán)花費(fèi)28.8億元聯(lián)合拿下位于漢陽的1幅地塊。招商+中城集團(tuán)以及金地+哈工大機(jī)器人集團(tuán)分別聯(lián)合拿下位于沌口的2幅地塊，總成交金額分別為57.66億元及9.5億元。地方性企業(yè)依靠對本地市場環(huán)境的熟悉、對地塊價(jià)值的優(yōu)先判斷，集中資金獲取優(yōu)勢等，與頭部房企競爭也有一定優(yōu)勢。在沈陽市首批“兩集中”供地中，央企保利3塊、華潤置地2塊、招商2塊;地方國企萬科3塊、遠(yuǎn)洋1塊，國央類房企共11塊，占到50%。而民企也拿下11塊。北京的北京城建、天時(shí)湯山，沈陽的德米置業(yè)，杭州的濱江房地產(chǎn)，深圳的龍光集團(tuán)等，均在本地市場拿到優(yōu)質(zhì)地塊。對于沒有資金實(shí)力的大房企或中小房企來講，基本上是有緣無份。

綜上所述，從首批“兩集中”供地的政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況分析，原本想抑制熱點(diǎn)城市土地競爭和土地價(jià)格，降低地方政府增加土地財(cái)政的欲望，實(shí)際上，目前卻引來規(guī)模房企的激烈競爭，讓土地價(jià)格進(jìn)一步抬升，房價(jià)似乎也要跟著水漲船高。

3 熱點(diǎn)城市住宅供地“兩集中”出讓結(jié)果的啟示

熱點(diǎn)城市住宅供地“兩集中”的結(jié)果，既出乎意料之外，細(xì)思之，也是意料之中。它對房地產(chǎn)市場調(diào)控政策的完善提供了有益的啟示。

首先，22城市高房價(jià)是客觀存在的。22城市是我國全國性或區(qū)域性重要的中心城市，是全國性或區(qū)域性的政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心，其城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平高，第二、三產(chǎn)業(yè)高度發(fā)達(dá)，就業(yè)機(jī)會多，工資收入高，基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)和社會保障比較完備，如條件許可，為人口遷移的理想目的地。從城市化發(fā)展進(jìn)程分析，這些城市并沒有完全達(dá)到頂級城市化水平，營商環(huán)境好，城市發(fā)展?jié)摿薮?，單位面積人口容量大，仍然處在人口、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)集聚的城市化發(fā)展過程中。近年來，有的城市雖然提出了城市職能和定位調(diào)整，國土空間規(guī)劃提出了建設(shè)用地減量化供給的策略，對于外來人口沒有撤銷落戶門檻限制，這些并非否定城市的競爭力，抑制房地產(chǎn)價(jià)格上漲的因素;而是更加突出了城市人居環(huán)境的稀缺性。城市居住用地供不應(yīng)求是這些城市房價(jià)高的根本原因。要真正抑制我國一、二線城市房價(jià)的上漲，需要依靠加快我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)的均衡發(fā)展，縮小其他城市和這些熱點(diǎn)城市的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平差距。要解決這些城市所有居民的住房問題，必須要求政府充分擔(dān)當(dāng)社會責(zé)任并有必要的經(jīng)濟(jì)支持。依靠政府財(cái)政支付保證福利性住房和保障性住房的供給。只有當(dāng)福利性住房和保障性住房的供給總量超過市場供應(yīng)的商品房數(shù)量時(shí)，一般老百姓住房有保障，開發(fā)商擁有房地產(chǎn)市場份額有限，才可能抑制住房地產(chǎn)價(jià)格上漲的力量，政府調(diào)控房地產(chǎn)價(jià)格才有底氣，政策目標(biāo)才能到位。

其次，熱點(diǎn)城市住宅供地“兩集中”出讓，雖然能夠有效地影響短期房地產(chǎn)市場的供求關(guān)系，對于房地產(chǎn)企業(yè)通過市場競爭實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰也具有積極的促進(jìn)作用。但是，它只是一種出讓方式的改變，實(shí)際上并沒有擴(kuò)大或減少房地產(chǎn)的供給規(guī)模，改變這些城市住房供不應(yīng)求的稀缺性，對于抑制房價(jià)上漲作用不明顯，甚至事與愿違，也是可以理解的。熱點(diǎn)城市住宅供地“兩集中”出讓，本質(zhì)上提高了這些城市房地產(chǎn)投資的門檻。集中供地新政對房企的“擇時(shí)+擇地”能力要求更加強(qiáng)化，并對房企在關(guān)鍵時(shí)點(diǎn)的融資能力、營運(yùn)能力、投資能力等提出了新的要求。從目前的拿地情況來看，國企拿地較為激進(jìn)，外地首入房企拿地保守理性，深耕房企遠(yuǎn)城區(qū)擇機(jī)撿漏，是符合企業(yè)行為的合理選擇。熱點(diǎn)城市住宅供地“兩集中”出讓，并不能改變房地產(chǎn)企業(yè)利潤追求，不影響房企的購買熱情，每家房企每年土地庫存是根據(jù)企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和現(xiàn)狀制定的，具有計(jì)劃性，不可能隨意改變。首批集中供地中各城市間呈現(xiàn)出冷熱不均的態(tài)勢，長三角和珠三角城市群仍是房企爭奪的“熱土”。城市間的分化主要還是取決于房企對城市投資的收益預(yù)期和城市房地產(chǎn)市場能夠?qū)崿F(xiàn)預(yù)期的能力。沒有利潤，開發(fā)商就不會投資。例如，廣州南沙、黃埔區(qū)誕生了兩宗新的單價(jià)“地王”，而增城、從化、花都等區(qū)域地塊則以底價(jià)成交或流拍為主，利潤率高的項(xiàng)目具有投資吸引力。住宅供地“兩集中”出讓中，抑制地價(jià)上漲起主要作用的是土拍規(guī)則?？乜們r(jià)，就是溢價(jià)率直接封頂，簡單、粗暴、最有效，但主觀性太強(qiáng)，科學(xué)性和合理性值得質(zhì)疑。在封頂之后，通過搖號、報(bào)配建、共有產(chǎn)權(quán)房、自持比例等來決定由哪家房企最終獲得地塊，通過競爭來調(diào)節(jié)土地市場熱度的基礎(chǔ)規(guī)則似乎更加積極、公平、公正。城市“地王”產(chǎn)生并非出于政府所愿，但是，屬于房地產(chǎn)企業(yè)理性經(jīng)營行為的結(jié)果。住宅供地“兩集中”出讓，房地產(chǎn)市場集中化，企業(yè)壟斷行為可能造成資源利用率、經(jīng)濟(jì)效率降低，服務(wù)質(zhì)量下降，店大欺客等不利影響需要加強(qiáng)防范和應(yīng)對。

最后，房地產(chǎn)政策調(diào)控是一個(gè)動態(tài)的發(fā)展過程，房地產(chǎn)調(diào)控目標(biāo)不可能一蹴而就。住宅供地“兩集中”出讓，調(diào)控政策出臺不久，應(yīng)該允許試錯(cuò)，其成功與否應(yīng)該由實(shí)踐檢驗(yàn)。住宅供地對于房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)非常重要。房地產(chǎn)企業(yè)拿不到地，或者拿到地不賺錢，都是無法生存的。從土地供給側(cè)調(diào)控房地產(chǎn)市場，是我國有中國特色的社會主義制度優(yōu)勢。從住宅供地“兩集中”出讓結(jié)果出發(fā)，探討和出臺有利于實(shí)現(xiàn)房地產(chǎn)市場調(diào)控目標(biāo)的相關(guān)配套政策，打組合拳，方能事半功倍。