崔亞杰 李小湘

[摘?要?]?“志愿失靈”理論是西方制度背景下的產(chǎn)物，在中國情境下表現(xiàn)出新的形式或內(nèi)容。該文通過分析四川省3次大地震的應(yīng)急救援志愿服務(wù)案例，對應(yīng)急救援志愿服務(wù)實(shí)踐中的志愿失靈表現(xiàn)進(jìn)行分析，探討了志愿失靈理論在中國情境下呈現(xiàn)出的新的內(nèi)容和形式。研究結(jié)果表明，中國情境下的志愿失靈還包括志愿服務(wù)組織與政府組織的協(xié)同關(guān)系欠缺、志愿服務(wù)存在功利性動機(jī)、志愿服務(wù)的個(gè)人主義傾向、志愿服務(wù)的形式主義作風(fēng)、志愿服務(wù)的矛盾性、志愿者組織的身份危機(jī)等多個(gè)方面。研究結(jié)論不僅一定程度上拓展和豐富了薩拉蒙志愿失靈理論，有助于建構(gòu)中國本土化的志愿服務(wù)理論，而且也有助于為我國志愿服務(wù)的政策設(shè)計(jì)提供參考。

[關(guān)鍵詞?]?志愿失靈?地震應(yīng)急救援?志愿服務(wù)?新形式

[中圖分類號?]D632.5

一、研究背景與問題提出

志愿失靈是西方國家用來指稱志愿服務(wù)存在問題的“專業(yè)術(shù)語”，它是指非政府組織志愿者在參加志愿活動的過程中出現(xiàn)了一些問題，導(dǎo)致志愿活動無法開展的現(xiàn)象。志愿失靈理論最早是由美國學(xué)者萊斯特·薩拉蒙提出，他認(rèn)為志愿組織是為了應(yīng)對政府失靈和市場失靈的需求而產(chǎn)生的，是為了彌補(bǔ)政府和市場在社會治理中存在的缺陷，但這個(gè)理論作為治理的工具本身也存在失靈。其表現(xiàn)有慈善不足、慈善的“家長式作風(fēng)”、慈善的“業(yè)余主義”、慈善的“特殊主義”?[1?|2?]。志愿失靈理論引入中國之后，學(xué)者進(jìn)行了諸多經(jīng)驗(yàn)研究，為志愿失靈理論的應(yīng)用提供了實(shí)證基礎(chǔ)。在中國非政府組織（NGO）的發(fā)展中，也面臨具有中國特色的NGO志愿失靈現(xiàn)象。從地域而言，北京、上海、廣州等一線城市的志愿服務(wù)都不同程度存在“志愿失靈”的現(xiàn)象;從領(lǐng)域而言，我國在應(yīng)急服務(wù)、城市養(yǎng)老、災(zāi)后重建等領(lǐng)域的志愿服務(wù)也都表現(xiàn)出失靈特征?[3?]。

然而，志愿失靈理論具有很強(qiáng)的西方制度背景下的色彩。學(xué)者熊妮認(rèn)為，薩拉蒙的志愿失靈理論無法完全解釋中國的志愿服務(wù)現(xiàn)象?[4?]。早在2006年，虞維華就對志愿失靈理論進(jìn)行了深刻而全面的剖析，指出了薩拉蒙“志愿失靈”概念的不充分之處，它的“志愿失靈”現(xiàn)象并非只有4種，而是可能有更多表現(xiàn)形式?[2?]。關(guān)于這個(gè)問題，學(xué)者黨生翠還就志愿失靈會有更多新的表現(xiàn)形式的原因進(jìn)行了分析，指出在新的歷史階段與社會發(fā)展條件下，由于某些要素的變動，如社會異質(zhì)性、組織成員能動性等可能會有新特征，而有些志愿失靈理論的具體表現(xiàn)，如家長式作風(fēng)、業(yè)余主義等可能因慈善組織的內(nèi)部發(fā)展而得以緩解。也就是說，志愿失靈理論的表現(xiàn)形式會隨著社會進(jìn)步而有所變化。那么，現(xiàn)在的問題是，志愿失靈理論在中國情境下還有哪些新的表現(xiàn)形式或現(xiàn)象，這些新的表現(xiàn)形式產(chǎn)生的內(nèi)在原因或機(jī)理是什么呢？

關(guān)于這些問題，國內(nèi)學(xué)者也給予了一定關(guān)注。任金秋、劉偉認(rèn)為，我國非政府組織中的“志愿失靈”表現(xiàn)在志愿活動的特殊性、公眾捐贈不足、非政府組織活動中的志愿行為不足、公眾的志愿參與不足等?[5?];同樣，晉入勤認(rèn)為，我國非政府組織的志愿失靈表現(xiàn)在政府支持力度、管理體制、市場約束、內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、外部監(jiān)督、人事、就業(yè)、福利保障等配套制度方面?[6?]。梁辰、張慶指出，大學(xué)生志愿失靈主要表現(xiàn)為組織層級多樣化、受學(xué)校管理影響深、發(fā)展資源不足、人員流動快?[7?]。王杰等指出，第三部門失靈并非第三部門本身的問題，而是與第三部門所處的制度環(huán)境、社會環(huán)境密切相關(guān)?[8?]。在我國，第三部門失靈與政府公共職能轉(zhuǎn)移存在千絲萬縷的關(guān)系。具體表現(xiàn)為專業(yè)性困境與服務(wù)能力不足、價(jià)值缺失與行為失范、服務(wù)的非持續(xù)性困境、監(jiān)管制度的困局等。還有一些學(xué)者專門就非政府組織的失靈問題進(jìn)行過探討。例如，何云峰、馬凱分析了我國非營利組織在目標(biāo)定位方面的模糊甚至錯(cuò)位的現(xiàn)象，包括“一是背離了社會團(tuán)體非營利性的基本特征，為個(gè)人或小集體謀取經(jīng)濟(jì)利益，實(shí)際上變成了經(jīng)濟(jì)組織;二是過多參與政治，或者因政治需要而建立，被當(dāng)成了政治組織”?[9?]。鄧國勝指出，我國非營利組織普遍缺乏責(zé)任機(jī)制和社會公信度，缺乏競爭機(jī)制和效率，缺乏組織能力和持續(xù)性等?[10?]。這些都直接或間接地指出了志愿失靈理論在我國存在新的表現(xiàn)形式。但是遺憾的是，這些研究也并沒有著力對志愿失靈理論深度拓展，未聚焦志愿失靈理論在中國制度情境下出現(xiàn)的新表現(xiàn)形式。

在國家政策方面，志愿失靈等問題也得到了一定的關(guān)注。2013年3月10日，國務(wù)委員兼國務(wù)院秘書長馬凱在十二屆全國人大一次會議第三次全體會議上作關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案的說明，內(nèi)容涉及改革社會組織管理體制等問題。3月26日，國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于實(shí)施〈國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案〉任務(wù)分工的通知》，明確社會組織管理體制改革到2017年要完成的任務(wù)?；镜淖谥己腿蝿?wù)就是重新調(diào)整政府與社會的關(guān)系，明確政府與社會組織的權(quán)責(zé)邊界，最終進(jìn)一步完善我國社會組織管理體制。對此，學(xué)者唐德龍指出，在這一系列的國家政策導(dǎo)向下，志愿失靈的一些表現(xiàn)形式將有可能得到改善，例如減少了政府主管部門的干預(yù)，慈善的家長式作風(fēng)將得到改善?[11?]。但是慈善不足問題、慈善的特殊主義問題、慈善的業(yè)余主義問題等不僅得不到改善，而且會有隨之加劇的危險(xiǎn)。由此可見，即便國家出臺相關(guān)的政策文件，依然不能有效解決志愿失靈問題，包括原有的問題，以及可能新產(chǎn)生的問題。這就需要立足于中國的志愿服務(wù)實(shí)踐案例，探討志愿失靈的新進(jìn)展，盡可能提煉一些理論概念或要素，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對志愿失靈理論形式進(jìn)行拓展。

基于此，本文重點(diǎn)研究在中國情境下志愿失靈新的表現(xiàn)形式，探討這些表現(xiàn)形式產(chǎn)生的原因或內(nèi)在機(jī)理，在一定程度上拓展和豐富志愿失靈理論的現(xiàn)有內(nèi)容，有助于進(jìn)一步建構(gòu)中國本土化的志愿失靈理論，而且有助于為公共管理實(shí)務(wù)工作者制定與設(shè)計(jì)政策時(shí)提供參考。

在一些應(yīng)急救援類的突發(fā)事件中，較常規(guī)事件而言，志愿失靈尤為突出。鑒于此，本文選取地震應(yīng)急領(lǐng)域的3個(gè)典型案例，即汶川地震、雅安地震和九寨溝地震，探討志愿失靈理論在中國制度情境下新的表現(xiàn)形式是比較合適的。

二、地震應(yīng)急救援中志愿失靈的表現(xiàn)形式及其發(fā)展

（一）案例分析

1.汶川地震中志愿失靈的表現(xiàn)

2008年5月12日14時(shí)，四川省汶川縣映秀鎮(zhèn)（31.0°N，103.4°E）發(fā)生地震，強(qiáng)度高達(dá)8.0，烈度高達(dá)11°，這是新中國成立以來發(fā)生最嚴(yán)重、最具破壞性的災(zāi)害，受災(zāi)面積共10萬km2，造成了巨大的影響，受災(zāi)范圍包括震中50km內(nèi)的小縣和200km內(nèi)的大、中、小城市。3個(gè)受災(zāi)最嚴(yán)重的省份是四川、陜西和甘肅。地震發(fā)生幾個(gè)小時(shí)后，都江堰災(zāi)區(qū)附近便有志愿者進(jìn)入災(zāi)區(qū)進(jìn)行救災(zāi)。新華網(wǎng)報(bào)道指出，此次地震造成的直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)8451億元，四川、甘肅、陜西3個(gè)省分別占總損失的91.3%、5.8%、2.9%。根據(jù)官方報(bào)告，有300多萬的國內(nèi)外志愿者深入災(zāi)區(qū)，參加大后方抗震救災(zāi)的志愿者人數(shù)達(dá)到1000多萬人。

地震發(fā)生后24小時(shí)，有50支左右的志愿組織加入抗震救災(zāi)行動。根據(jù)2009年共青團(tuán)四川省委的不完全統(tǒng)計(jì)，在汶川縣抗震救災(zāi)工作中，團(tuán)省委接受了118萬多份的志愿者申請，派出了18萬多名志愿者，為178萬災(zāi)民提供了志愿服務(wù)（以上數(shù)字不包括自發(fā)民間的志愿組織和無償獻(xiàn)血的志愿者）。而據(jù)南都公益基金會統(tǒng)計(jì)，在眾多救援組織中，具有專業(yè)救援能力的非政府組織不足10個(gè)。

雖然志愿服務(wù)在此次地震應(yīng)急救援中顯示出了空前的力量，志愿失靈問題也表現(xiàn)得十分明顯?！吨袊?jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》報(bào)道，大多數(shù)志愿者對前往一線熱情，而不愿意從事后勤服務(wù)工作。這里和西方NGO一樣存在特殊主義問題，但也存在著西方國家志愿失靈理論不能概括的內(nèi)容或形式。例如，據(jù)《中國青年報(bào)》報(bào)道，在青川縣，有一個(gè)被大家所熟知的志愿者組織，其所組織的一滴水公益為地震的重災(zāi)區(qū)青川縣籌集到了800萬元的物資，以及高達(dá)1260萬元的幫扶學(xué)生教育善款，為當(dāng)時(shí)處在水深火熱中的青川災(zāi)民送去了希望和溫暖。但為了此次的公益行動，這個(gè)組織自身卻陷入了危機(jī)，甚至到了需要借錢度日以及辦公的地步。因?yàn)闆]有足夠的經(jīng)費(fèi)，工作人員只能住在青川縣冰冷的帳篷里。顯然組織自身的資金匱乏問題是志愿失靈的表現(xiàn)形式之一。再如，有媒體報(bào)道，2008年5月13日，數(shù)萬名成都市民志愿者自發(fā)駕車前往災(zāi)區(qū)為群眾送生活物資，導(dǎo)致通往災(zāi)區(qū)的三條道路完全堵塞，嚴(yán)重影響了救災(zāi)隊(duì)伍、搶險(xiǎn)車輛和救援物資的通行，很大程度上降低了救災(zāi)效率。也就是說，在與政府組織的協(xié)同聯(lián)系上，志愿者組織或是沒有處理得當(dāng)，或是考慮不周。這些原因是多方面的，自然也有政府自身的原因。在抗震救災(zāi)的初期，四川有關(guān)部門認(rèn)為人多就好辦事，在沒有確認(rèn)災(zāi)區(qū)需要多少志愿者、需要什么專業(yè)技能的情況下，就號召志愿者前往災(zāi)區(qū)。隨著志愿者數(shù)量不斷增加，甚至超過了政府組織的管理能力，最后由熱誠的歡迎態(tài)度轉(zhuǎn)變?yōu)槲窬芙^。除了組織層面的失靈，志愿者個(gè)體層面也存在諸多問題。例如，當(dāng)?shù)毓睬鄨F(tuán)負(fù)責(zé)人向媒體透露，“由于志愿者自己參與救災(zāi)行動是盲目的，當(dāng)他們在自己的食物和水用完后，他們反而成為了需要救助的對象。而大量自行駕車前往的志愿者更是給本來就擁堵的交通雪上加霜?！?/p>

《中國減災(zāi)》報(bào)道?，“地震發(fā)生期間，至少有2000多名的心理咨詢師到達(dá)災(zāi)區(qū)，但后來這些人都一個(gè)接著一個(gè)離開了，就像他們來的時(shí)候一樣快。有人只待了一個(gè)星期，留下時(shí)間最長的也只堅(jiān)持了3個(gè)月，有人甚至只待了一天。地震過去一個(gè)月后，一個(gè)志愿者到都江堰市的30多個(gè)板房區(qū)進(jìn)行調(diào)查，發(fā)現(xiàn)只剩下30多名心理援助志愿者，心理救援站聯(lián)盟從開始的100多人，9個(gè)月后就剩下了幾個(gè)人?！边@說明志愿服務(wù)存在形式主義作風(fēng)。

此外，有災(zāi)民說?：“地震發(fā)生后，有一批專家見面就告訴我們難過不要憋在心里，要哭出來，過幾天又來一批專家告訴我們不要哭，要堅(jiān)強(qiáng)。”這種互相矛盾的心理干預(yù)讓災(zāi)民不知所措，甚至有一些志愿者不顧及災(zāi)民的情緒，隨便問起災(zāi)民痛苦的遭遇。這充分說明，當(dāng)時(shí)志愿者組織的管理十分松散，我國志愿服務(wù)需要一個(gè)統(tǒng)一的指揮中心。

2.雅安地震中志愿失靈的表現(xiàn)

2013年4月20日8時(shí)，四川省雅安市蘆山縣（30.3°N，103.0°E）發(fā)生地震，強(qiáng)度高達(dá)7.0，烈度高達(dá)9°，震源深度約13km，震源點(diǎn)在雙石鎮(zhèn)西川村。震中距蘆山縣19km，距離成都約100km，影響范圍800km，受災(zāi)人口達(dá)152萬，受災(zāi)面積12500km2。雅安地震發(fā)生后，黨中央、國務(wù)院高度重視，國家減災(zāi)委、民政部緊急啟動國家三級應(yīng)急響應(yīng)，隨后將響應(yīng)級別提升到一級。四川省地震局啟動七級地震預(yù)案和一級地震應(yīng)急響應(yīng)。截至4月20日20時(shí)，成都軍區(qū)、武警總隊(duì)部隊(duì)、公安消防、礦山救護(hù)隊(duì)、民兵預(yù)備役、衛(wèi)生、電力、通信等部門已派出95支救援隊(duì)伍，共28971人、救災(zāi)裝備933臺。各方緊急向雅安市調(diào)運(yùn)4.2萬頂帳篷、15萬床棉被、2萬臺折疊床，9車食品及飲用水。

雅安地震發(fā)生以后，大量媒體人員涌向?yàn)?zāi)區(qū)。非政府組織和志愿者也積極投入到救災(zāi)行動中，發(fā)揮了關(guān)鍵性作用。壹基金（200多家的救援隊(duì)組成）、藍(lán)天救援隊(duì)、聯(lián)合救災(zāi)聯(lián)盟（由200多家不同類型的非政府組織組成）、NGO備災(zāi)中心、樂施會、愛心螞蟻、三角洲救援服務(wù)中心、關(guān)愛生命協(xié)會、蓮花愛心志愿者聯(lián)合會等多家非政府組織趕赴災(zāi)區(qū)進(jìn)行募集工作和救助。20日，一輛載著17名戰(zhàn)士的軍車在駛往災(zāi)區(qū)的途中，因?yàn)楸茏屔鐣囕v，而導(dǎo)致爆胎翻車，2名戰(zhàn)士犧牲。《新京報(bào)》報(bào)道，雅安地震發(fā)生后的3天內(nèi)，工作人員在蘆山每天勸返1000余名志愿者。這是為什么呢？

地震發(fā)生后的第一天，有記者報(bào)道，在蘆山縣的醫(yī)院門口看到一些青年志愿者在私家車?yán)镩e著，有的掛著“征集返程車”紙牌的志愿者，因?yàn)榇罅坑咳胩J山的志愿者數(shù)量過多，而且很多人完全沒有救災(zāi)經(jīng)驗(yàn)，就變成了擺設(shè)。一些來自雅安、成都、重慶地區(qū)的學(xué)生看到現(xiàn)場的災(zāi)情并不嚴(yán)重，到達(dá)災(zāi)區(qū)的當(dāng)天就想返回學(xué)校。

據(jù)央視報(bào)道，因各地救援志愿者盲目涌入災(zāi)區(qū)，導(dǎo)致雅安地區(qū)道路擁堵，傷者出不來，救援進(jìn)不去。大量非相關(guān)人員涌入災(zāi)區(qū)，導(dǎo)致救援現(xiàn)場無序且混亂不堪。《北京青年報(bào)》描寫蘆山縣的場景?：“人滿為患，有一些沒有住宿的志愿者，會搶占別人的帳篷。”

《法制晚報(bào)》記者跟隨一支由20人臨時(shí)組建的志愿隊(duì)伍，把物資運(yùn)送到災(zāi)區(qū)。該志愿隊(duì)伍在路上暴露出很多問題：臨時(shí)選出的隊(duì)長沒有管理志愿者的經(jīng)驗(yàn)和能力;志愿者沒有任何預(yù)防措施走在險(xiǎn)路上;志愿者沒有足夠的救災(zāi)裝備。部分志愿者到達(dá)災(zāi)區(qū)后沒有活干，不止一位志愿者指出，在雅安災(zāi)區(qū)現(xiàn)場，時(shí)有出現(xiàn)年輕人穿著志愿者T恤拍照留念。四川青年志愿者負(fù)責(zé)人表示很頭疼，有很多人在報(bào)完名之后干的第一件事不是干活，而是要一件志愿者T恤。雖然報(bào)名的志愿者很多，但第二天就走了一半以上，兩天之后還能聯(lián)系上的志愿者就不到1/5了。中國NGO救援聯(lián)盟負(fù)責(zé)人指出，有些志愿者自己不帶糧食和裝備去救災(zāi)，反而消耗本就匱乏的災(zāi)區(qū)物資。這反映志愿服務(wù)存在組織性缺乏、功利性，形式化色彩更濃，非專業(yè)性明顯，經(jīng)驗(yàn)、技能不足等問題。

3.九寨溝地震中志愿失靈的表現(xiàn)

2017年8月8日21時(shí)，四川省北部阿壩州九寨溝縣（33.20°N，103.82°E）發(fā)生地震，強(qiáng)度高達(dá)7.0，烈度高達(dá)9.0°，震源深度20km。此次地震造成了29人死亡，1人失蹤，543人受傷，73671間房屋不同程度受損，直接經(jīng)濟(jì)損失80.43億元。由于九寨溝是一個(gè)旅游景點(diǎn)，而當(dāng)時(shí)正值旅游旺季，受災(zāi)人員主要是游客。

地震發(fā)生后，四川省軍區(qū)立即啟動應(yīng)急預(yù)案，通過衛(wèi)星電話聯(lián)系，詳細(xì)了解當(dāng)?shù)貫?zāi)情，并命令阿壩州軍分區(qū)及其武裝部、民兵做好奔赴災(zāi)區(qū)的準(zhǔn)備。武警四川總隊(duì)得知發(fā)生地震災(zāi)情后，第一時(shí)間命令阿壩州武警支隊(duì)和九寨溝縣武警中隊(duì)了解災(zāi)情情況，做好救援工作。四川省衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會在震后第一時(shí)間啟動應(yīng)急預(yù)案，從阿壩州、綿陽市以及九寨溝周邊市縣調(diào)集醫(yī)療救援力量前往災(zāi)區(qū)。四川紅十字會立即進(jìn)入應(yīng)急狀態(tài)，迅速了解災(zāi)情，全體救援人員隨時(shí)待命，做好救援準(zhǔn)備。李克強(qiáng)總理作出批示，要求抓緊核實(shí)九寨溝的災(zāi)情，全力組織搶險(xiǎn)救援工作，最大限度減少人員傷亡，妥善轉(zhuǎn)移和安置受災(zāi)群眾，加強(qiáng)震情監(jiān)測，防范次生災(zāi)害發(fā)生。

中國紅十字基金會、壹基金、扶貧基金會、社會福利基金會等公益組織第一時(shí)間調(diào)撥物資，派遣志愿者前往災(zāi)區(qū)進(jìn)行救援;藍(lán)天救援隊(duì)、特戰(zhàn)救援隊(duì)、曙光救援隊(duì)等民間救援隊(duì)伍發(fā)揮相對專業(yè)的救援作用。藍(lán)天救援隊(duì)共搜救10名深度被困人員（2人為保護(hù)站人員，8人為受困人員）。來自四川省社會組織和志愿者協(xié)調(diào)中心的初步統(tǒng)計(jì)，該中心登記報(bào)備2288名志愿者參與前線服務(wù)，219家社會組織、114家志愿服務(wù)團(tuán)隊(duì)或企業(yè)到九寨溝中心工作站注冊登記并參與現(xiàn)場服務(wù)。

九寨溝地震發(fā)生后，多數(shù)抗震救災(zāi)的志愿者集中在九寨溝縣城廣場上，其他區(qū)域的志愿者則分布較少。由于地震發(fā)生于晚間，氣溫較低，游客急需臨時(shí)搭帳篷住宿。雖然九寨溝縣政府第一時(shí)間將很多帳篷運(yùn)送到這里，但是由于志愿者缺少戶外搭帳篷的技能，在搭帳篷的過程中消耗了大量的體力和時(shí)間。

四川省社會組織和志愿者協(xié)調(diào)中心報(bào)備的情況顯示，截至8月9日，志愿者已經(jīng)達(dá)到容量峰值，現(xiàn)場出現(xiàn)了擁堵現(xiàn)象，影響了應(yīng)急救援工作。一部分志愿組織和志愿者在沒有與當(dāng)?shù)刂驹刚邊f(xié)調(diào)中心取得聯(lián)系的情況下前往災(zāi)區(qū)，不僅沒有實(shí)現(xiàn)有效救援，反而還給救援帶來了影響。部分志愿組織在供應(yīng)物資時(shí)，與當(dāng)?shù)鼐仍行娜狈τ行贤?，一發(fā)布物資需求，各路物資都紛紛趕來，造成了嚴(yán)重的物資浪費(fèi)。

《民政部關(guān)于社會力量有序參與四川九寨溝7.0級地震抗震救災(zāi)的公告》提出，鼓勵社會力量參與災(zāi)后重建工作，但災(zāi)后重建的社會力量相較于緊急救援時(shí)減少了一大半。由于志愿組織臨時(shí)組建，在災(zāi)區(qū)志愿服務(wù)的時(shí)間短，認(rèn)為地震救援結(jié)束或者災(zāi)民有安置后就不需要服務(wù)了，反而在需要社會力量參與災(zāi)后重建時(shí)“志愿者都走光了”。

在《四川省“8·8”九寨溝地震抗震救災(zāi)及“6·24”茂縣特大山體滑坡災(zāi)害搶險(xiǎn)救災(zāi)先進(jìn)集體和先進(jìn)個(gè)人名單》中，被表彰的先進(jìn)社會組織只有四川協(xié)力公益發(fā)展中心。通過查詢發(fā)現(xiàn)，該中心是由省總工會、團(tuán)省委等部門聯(lián)合成立的，屬于官辦NGO，并未有草根社會組織得到獎勵。這里志愿失靈主要表現(xiàn)在政府組織與志愿組織的職責(zé)邊界問題，可能是中國志愿失靈的獨(dú)特表現(xiàn)。

（二）志愿服務(wù)失靈新的表現(xiàn)形式

剖析以上3個(gè)案例發(fā)現(xiàn)，中國情境下的志愿失靈問題是現(xiàn)有理論不能完全概括或闡釋的。原有志愿失靈理論包括慈善不足、業(yè)余主義、家長式作風(fēng)和特殊主義等4個(gè)方面。但在中國情境下，志愿失靈理論的表現(xiàn)形式不僅局限于此，雖然家長式作風(fēng)在案例中并沒有體現(xiàn)，但是基于一些研究不難得出，這類志愿失靈在志愿者組織中是十分常見的。除了原有的四個(gè)方面外，從上文3個(gè)案例的描述和分析還發(fā)現(xiàn)，中國情境下的志愿失靈還包括志愿服務(wù)組織與政府組織的協(xié)同關(guān)系欠缺，志愿服務(wù)存在功利性動機(jī)、個(gè)人主義傾向，志愿服務(wù)的形式主義作風(fēng)嚴(yán)重，志愿服務(wù)的矛盾性、志愿者組織面臨身份危機(jī)等。表1詳細(xì)列出了3個(gè)案例中志愿服務(wù)失靈新的表現(xiàn)形式，其中功利主義特點(diǎn)主要表現(xiàn)在，很多志愿者參與到志愿服務(wù)中要么因?yàn)槔碚撗芯康男枰?，要么是因?yàn)樯龑W(xué)、就業(yè)等需要。尤其是大學(xué)生群體的志愿服務(wù)，他們過來明顯只是走走形式，沒有真正參與到志愿服務(wù)的實(shí)踐中。關(guān)于志愿服務(wù)的個(gè)體主義特點(diǎn)，這可能在我國表現(xiàn)得更為明顯，不僅有人口眾多的原因，也有管理制度不健全的問題。所以，志愿服務(wù)經(jīng)常帶有原子化的特征，起到的正面作用有限而負(fù)面作用有余。志愿服務(wù)的矛盾性不僅包括志愿服務(wù)內(nèi)容的矛盾性，還包括志愿服務(wù)主體和對象的矛盾性。內(nèi)容的矛盾性表現(xiàn)在心理干預(yù)層面，主體和對象的矛盾更多是資源沖突引起。志愿服務(wù)主體常常與志愿服務(wù)對象爭奪物資，這在四川地震志愿服務(wù)中有所表現(xiàn)。身份危機(jī)主要是指我國非政府組織普遍存在的非獨(dú)立性特點(diǎn)，導(dǎo)致他們既存在官辦色彩，又作為一種非營利組織存在。志愿服務(wù)組織與政府組織的協(xié)同性問題在中國情境下尤為突出。在我國，政府組織一直作為治理主體而存在，志愿服務(wù)組織和政府組織的管理存在一定程度的交叉或沖突，表現(xiàn)出無序化特征，給政府的組織管理帶來挑戰(zhàn)。以上種種志愿失靈問題，很大程度上反映出我國政府引導(dǎo)社會組織參與社會治理或應(yīng)急管理的能力尚有不足，這可能是未來我國社會組織發(fā)揮治理主體功能迫切需要解決的問題。

說明：?①慈善不足。②慈善的“家長式作風(fēng)”。③慈善的“業(yè)余主義”或稱專業(yè)性不足。④慈善的“特殊主義”。⑤與政府組織的協(xié)同關(guān)系欠缺。⑥志愿服務(wù)的形式主義作風(fēng)嚴(yán)重。⑦志愿服務(wù)的個(gè)人主義傾向。⑧志愿服務(wù)的功利性動機(jī)的存在。⑨志愿服務(wù)內(nèi)容的重復(fù)性、矛盾性。⑩志愿服務(wù)組織身份危機(jī)。其中，上述10種志愿失靈的表現(xiàn)形式，前面4種是原有理論包括的，后面6種是新的表現(xiàn)形式。

那么，為什么會存在上述這些問題呢？這可能是因?yàn)椋皇侵驹甘ъ`理論是薩拉蒙在《公共服務(wù)中的伙伴：現(xiàn)代福利國家中政府與非營利組織的關(guān)系》中提出的，是對西方社會福利國家過去50年的理論總結(jié)，其學(xué)術(shù)思想距今已過去了10多年。由于社會在快速變化發(fā)展，其提出的志愿失靈理論有的已經(jīng)出現(xiàn)了新的實(shí)踐，所以，即使不是在中國情境下，志愿失靈理論也需要在當(dāng)前的新環(huán)境下進(jìn)行進(jìn)一步驗(yàn)證、拓展和豐富。二是西方相對成熟的研究表明，一般經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不同的國家或地區(qū)，人們對志愿服務(wù)的態(tài)度有所不同。經(jīng)濟(jì)條件較好的情況下，人們更可能去追求精神層面的滿足;而在經(jīng)濟(jì)條件較差的情況下，人們更多會去追求一些具體的或物質(zhì)層面的滿足。我國不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一致，人們的追求也會有所不同，部分人的志愿服務(wù)意識略有淡薄，甚至帶有功利主義色彩，一項(xiàng)關(guān)于大學(xué)生在四川地震中志愿服務(wù)動機(jī)的研究已經(jīng)指出了這個(gè)問題?[12?]。盡管西方國家也有個(gè)別NGO帶有功利主義色彩的傾向，但就普遍性而言，我國則顯然更為嚴(yán)重。三是關(guān)于個(gè)人主義的傾向，當(dāng)前存在兩種形式的志愿者，一種是正式的，有組織管理的;還有一種是非正式的志愿者。盡管目前《慈善法?》《志愿服務(wù)條例》陸續(xù)出臺，尤其是2017年出臺的《志愿服務(wù)條例》，這是國家層面首個(gè)志愿服務(wù)行政法規(guī)。然而，就該條例的基本宗旨和目的來看，其主要作用主要在于保障志愿者組織、志愿者個(gè)人以及志愿服務(wù)對象的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系。不能就個(gè)體主義傾向問題加以解決。例如，該條例第11條規(guī)定，志愿者可以參與志愿服務(wù)組織開展的志愿服務(wù)活動，也可以自行依法開展志愿服務(wù)活動。也就是說，國家層面是允許志愿者以個(gè)體形式參與活動的。同時(shí)，即使制定了相關(guān)的法律法規(guī)政策，也需要一定的時(shí)間來加以落實(shí)。因此，我國志愿服務(wù)存在組織性不強(qiáng)問題。四是西方發(fā)達(dá)國家志愿組織的資金來源主要是政府，如美國的志愿組織能支配的資金有近1/3是政府撥款，而我國對志愿組織的支持還不夠。一些志愿服務(wù)組織存在資金不足和保障不足等問題，這就意味著他們很難專心致志地實(shí)施專業(yè)性的志愿服務(wù)。除此之外，我國政府組織與志愿者組織的職責(zé)邊界比較模糊，在地震救援中突出表現(xiàn)為管理主體混亂。

三、研究結(jié)論與政策建議

根據(jù)四川3次地震后志愿服務(wù)相關(guān)的新聞媒體報(bào)道，反映出志愿失靈理論在中國實(shí)踐中的表現(xiàn)及其發(fā)展。研究結(jié)果表明，中國情境下的志愿失靈還包括志愿服務(wù)組織與政府組織的協(xié)同關(guān)系欠缺、志愿服務(wù)存在

功利性動機(jī)、志愿服務(wù)的個(gè)人主義傾向、志愿服務(wù)的形式主義作風(fēng)嚴(yán)重、志愿服務(wù)的矛盾性、志愿者組織的身份危機(jī)等6個(gè)方面。當(dāng)然，由于本文觀察的制度情境具有個(gè)案特點(diǎn)，該研究結(jié)論存在一定的局限性，但是，相信即使是放置于其他領(lǐng)域的情境下，志愿失靈理論在中國情境下也一定存在新的形式或拓展，只是可能略有差異。以志愿服務(wù)在新冠肺炎疫情防控實(shí)踐中的表現(xiàn)來看，一些志愿失靈的問題依然存在。例如，應(yīng)急志愿服務(wù)專業(yè)性不足，志愿服務(wù)信息平臺和協(xié)調(diào)機(jī)制缺乏，以及多元治理主體協(xié)同不暢等?[13?]。這些結(jié)論與本文所指出的一些失靈表現(xiàn)是極為相似的，進(jìn)一步印證了本文的部分結(jié)論具有可外推性。這就意味著，未來的研究可立足于我國國情進(jìn)一步擴(kuò)大調(diào)查研究的范圍，進(jìn)而總結(jié)出中國情境下、本土化的“志愿失靈”理論。

志愿服務(wù)領(lǐng)域迫切需要國家立法加以規(guī)范。《慈善法?》《志愿服務(wù)條例》，對志愿服務(wù)已經(jīng)有一定的規(guī)制作用。不難發(fā)現(xiàn)，本文3個(gè)案例中，越是時(shí)間靠后的案例，志愿失靈的問題就越少。盡管我們不能排除其他因素，但是不得不承認(rèn)法律法規(guī)的規(guī)制作用定然是存在的。例如，2009年9月25日頒布的《四川省志愿服務(wù)條例》明確規(guī)定，“自發(fā)開展突發(fā)事件志愿服務(wù)的志愿者應(yīng)當(dāng)及時(shí)與突發(fā)事件發(fā)生地的人民政府及其委托的志愿者組織聯(lián)系，并接受突發(fā)事件發(fā)生地的人民政府的統(tǒng)一指揮、安排和管理。突發(fā)事件發(fā)生地的人民政府及其委托的志愿者組織，應(yīng)當(dāng)在當(dāng)?shù)卦O(shè)立志愿服務(wù)接待機(jī)構(gòu)，根據(jù)需要安排使用和管理志愿者。”這是地方志愿服務(wù)條例中首次對突發(fā)事件志愿服務(wù)活動做出規(guī)范。顯然，該條例的內(nèi)容是在總結(jié)2008年第一次汶川地震中的志愿服務(wù)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的?？陀^上，該條例極大促進(jìn)了后期地震救援中志愿服務(wù)的規(guī)范性，這也是在3個(gè)案例中，九寨溝案例相關(guān)的負(fù)面新聞報(bào)道比較少的原因。

針對本文中所提及的志愿失靈問題，本文認(rèn)為可以考慮如下政策建議。第一，成立全國性的統(tǒng)一指揮中心。近年來，學(xué)術(shù)界十分強(qiáng)調(diào)“治理語境”的研究，該理論主要是傾向于多元化的治理主體結(jié)構(gòu)。因此，志愿服務(wù)在這種背景下日益受到關(guān)注。國家甚至還先后出臺《慈善法》和《志愿服務(wù)條例》對相關(guān)權(quán)利義務(wù)關(guān)系進(jìn)行保障，以更好地發(fā)揮志愿服務(wù)的作用。但是，當(dāng)志愿者及組織與政府成為并行治理主體的同時(shí)，志愿服務(wù)的確起到了一定的拾遺補(bǔ)缺作用。但是，存在的問題是缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)，以致在其發(fā)揮作用的過程中呈現(xiàn)出分散化、個(gè)體化等特征，給應(yīng)急管理實(shí)踐工作帶來了極大的困擾。鑒于此，亟需建立一個(gè)全國性的統(tǒng)一指揮中心，變分散為集中，變個(gè)體為整體。

第二，出臺相關(guān)法律制度的實(shí)施細(xì)則或配套措施。國家歷來重視志愿服務(wù)領(lǐng)域的法律法規(guī)。然而，一方面，《慈善法》不是專門針對志愿服務(wù)領(lǐng)域的，規(guī)定的內(nèi)容更多是指導(dǎo)性、宏觀層面的;另一方面，雖然《志愿服務(wù)條例》屬于國家層面的專門性行政法規(guī)，但是內(nèi)容主要在于保障志愿者、志愿組織及志愿服務(wù)對象的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系。同時(shí)，由于立法本身的條款要求，更多是趨向于原則性而非操作性，而應(yīng)急志愿服務(wù)實(shí)踐則需要一些具體的、可操作性的指南或細(xì)則。顯然，現(xiàn)有的法律法規(guī)很難與應(yīng)急志愿服務(wù)實(shí)踐很好對接。

第三，加強(qiáng)社會組織之間的信息溝通。雖然各社會組織的活動范圍和對象存在差異，而且就同一個(gè)地域而言，一般不允許同類型社會組織注冊登記。但是，就全國范圍內(nèi)的應(yīng)急管理活動而言，各社會組織之間就不可避免存在交叉性，尤其是服務(wù)對象和活動范圍方面，容易導(dǎo)致重復(fù)服務(wù)，管理缺乏有序性。這是志愿失靈的重要表現(xiàn)之一。2012年，國家民政部開始著手建設(shè)“全國志愿服務(wù)信息系統(tǒng)”，2017年6月23日，信息系統(tǒng)順利通過竣工驗(yàn)收。就目的和宗旨而言，該系統(tǒng)能夠?yàn)樯鐣娮院蛥⑴c志愿團(tuán)體和項(xiàng)目提供便利，記錄、轉(zhuǎn)移、接續(xù)自己的志愿服務(wù)時(shí)間。志愿服務(wù)組織可以按照規(guī)范的流程發(fā)布項(xiàng)目、招募管理志愿者、開展服務(wù)，實(shí)現(xiàn)供需有效對接。黨政管理部門可以全面了解志愿服務(wù)情況、開展數(shù)據(jù)決策分析等。作為一個(gè)平臺，信息系統(tǒng)建設(shè)某種程度上解決了組織間長期存在的信息溝通障礙，但一些規(guī)模較大、專門領(lǐng)域的志愿服務(wù)顯然還有待于在更大程度和范圍上開展信息溝通。

第四，開展應(yīng)急志愿服務(wù)的教育培訓(xùn)。通過教育培訓(xùn)，加強(qiáng)社會組織人才隊(duì)伍建設(shè)。同時(shí)，加強(qiáng)社會組織從業(yè)人員隊(duì)伍建設(shè)，將社會組織人才與黨政人才、企業(yè)經(jīng)營管理人才、專業(yè)技術(shù)人才、高技能人才、農(nóng)村實(shí)用人才以及社會工作人才等人才隊(duì)伍相并列，在人才引進(jìn)、培養(yǎng)、評價(jià)、使用以及激勵等環(huán)節(jié)，建立相應(yīng)的專業(yè)化人才管理隊(duì)伍建設(shè)。

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