謝文軍

(中都工程設(shè)計(jì)有限公司 湛江 524000)

公共交通作為一種基本交通出行方式，以集約高效、節(jié)能環(huán)保、公益性強(qiáng)等特點(diǎn)成為重大民生工程，因此優(yōu)先發(fā)展公共交通被視為緩解道路交通擁堵與實(shí)現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的重要途徑。

國外學(xué)者在城市公共交通發(fā)展模式相關(guān)領(lǐng)域的研究起步較早，Kitamura等[1]選取舊金山灣區(qū)作為實(shí)例進(jìn)行微觀分析，總結(jié)出居民交通出行行為的主要影響因素為用地性質(zhì)、住宅區(qū)密度與公共交通可達(dá)性等。Acheampong等[2]探究土地利用與城市交通系統(tǒng)之間的相互作用關(guān)系，發(fā)現(xiàn)用地性質(zhì)在一定程度上決定了城市交通布局結(jié)構(gòu)與交通發(fā)展模式，同時交通可達(dá)性的改變導(dǎo)致土地價格波動，轉(zhuǎn)而影響用地性質(zhì)與土地開發(fā)強(qiáng)度。一些學(xué)者采用二分類Logit模型、多項(xiàng)Logit模型，以及嵌套Logit模型等方法對交通出行方式劃分展開定量研究[3]。近年來，國內(nèi)學(xué)者結(jié)合我國城市交通現(xiàn)狀與存在問題，對公共交通發(fā)展模式做出研判。石飛等[4]通過分析太倉市客運(yùn)交通結(jié)構(gòu)，發(fā)現(xiàn)制約中小城市公共交通發(fā)展的癥結(jié)在于城市規(guī)模，即建成區(qū)面積，并指出筑建城鄉(xiāng)一體化格局能有效保障公共交通的運(yùn)營與發(fā)展。徐良杰等[5]研究國內(nèi)中小城市公共交通網(wǎng)絡(luò)拓?fù)浣Y(jié)構(gòu)，基于LP空間法則構(gòu)建公共交通站點(diǎn)與公共交通換乘模型，通過提取黃石市公共交通網(wǎng)絡(luò)靜態(tài)特征參數(shù)，改善中小城市公共交通發(fā)展的脆弱點(diǎn)。此外，部分研究通過保障公共交通信號優(yōu)先、改善公共交通服務(wù)質(zhì)量等方式提升公共交通出行分擔(dān)率[6-7]。上述國內(nèi)外研究成果集中于構(gòu)建城市公共交通發(fā)展的宏觀格局，缺少對于公共交通不同發(fā)展階段的針對性研判，因此所提出的公共交通發(fā)展策略從長遠(yuǎn)來看難以適應(yīng)城市可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略需求。

鑒于此，本文分析并總結(jié)公共交通系統(tǒng)處于不同發(fā)展階段下的交通出行特征，為城市公共交通現(xiàn)狀問題判別提供依據(jù)。之后，以廣西防城港市為例，提出適應(yīng)城市交通現(xiàn)狀的公共交通發(fā)展策略與模式，以期提升公共交通運(yùn)營管理效率，促進(jìn)城市交通可持續(xù)發(fā)展。

1 公共交通系統(tǒng)發(fā)展模式

城市公共交通系統(tǒng)的兩大主體包括公共交通運(yùn)營主體和管理主體，由此公共交通系統(tǒng)發(fā)展模式分為公共交通運(yùn)營模式和公共交通管理模式。

1.1 公共交通運(yùn)營模式

不同公共交通方式的出行特征使其在公共交通系統(tǒng)中所發(fā)揮的功能作用不同，考慮社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、城市總體發(fā)展規(guī)劃，以及公共交通出行需求等因素，將不同運(yùn)量的交通系統(tǒng)合理配置，構(gòu)建覆蓋全面、層次清晰、功能明確的綜合公共交通網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，可劃分為以下4種發(fā)展模式，見表1[8]。其中，不同運(yùn)量的交通系統(tǒng)與綜合公共交通網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)分別見圖1與圖2。

圖1 不同運(yùn)量交通系統(tǒng)

圖2 綜合公共交通網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)

1.2 公共交通管理模式

根據(jù)城市公共交通系統(tǒng)監(jiān)管主體的不同，可將公共交通管理模式分為以下3種。

1) 政府公共壟斷：由政府全面監(jiān)管城市公共交通服務(wù)，嚴(yán)禁個人或者企業(yè)參與，該模式有利于公共交通服務(wù)一體化整合，促進(jìn)社會公平性，但會降低公共交通運(yùn)營和管理效率，同時不利于社會競爭環(huán)境健康發(fā)展，加重政府負(fù)擔(dān)。

2) 市場化自由競爭：公共交通作為一個可競爭領(lǐng)域，允許個人或者企業(yè)進(jìn)入，該模式靈活自由，有利于提高公共交通運(yùn)營效率，降低政府負(fù)擔(dān)，但存在公共交通市場惡性競爭和系統(tǒng)整合能力不足等問題。

3) 競爭性招標(biāo)：公共交通企業(yè)(國有或私營)通過競標(biāo)獲得提供公共交通服務(wù)的權(quán)利，且服務(wù)期間必須遵從政府制定的標(biāo)準(zhǔn)，該模式綜合了前2種模式的優(yōu)缺點(diǎn)，通過加強(qiáng)政府管制避免市場惡性競爭，加強(qiáng)服務(wù)協(xié)調(diào)和系統(tǒng)整合。

2 公共交通發(fā)展階段特性分析

新加坡和香港作為國內(nèi)外公共交通發(fā)展歷程中的成功典例，其對研究公共交通發(fā)展階段有著重要的參考價值，據(jù)此將公共交通系統(tǒng)發(fā)展過程總結(jié)為如下階段：

1) 第一階段，客流需求快速增長，正規(guī)巴士服務(wù)不足，使用輔助客運(yùn)系統(tǒng)補(bǔ)充。由于政策和市場不確定性及交通擁堵的不可控，公共交通經(jīng)營者不愿追加投資增加公共交通運(yùn)能，而是利用運(yùn)能不足的輔助客運(yùn)系統(tǒng)，導(dǎo)致正規(guī)公共交通運(yùn)能難以滿足公共交通出行需求。

2) 第二階段，投資興建城市軌道交通，改革正規(guī)的巴士行業(yè)，限制輔助客運(yùn)系統(tǒng)。建設(shè)大中運(yùn)量軌道交通系統(tǒng)，提升正規(guī)公共交通的運(yùn)輸能力，填補(bǔ)公共交通供需缺口，滿足公共交通出行需求；同時，在公共交通需求得到滿足的基礎(chǔ)上，通過實(shí)施公共小巴遏止政策和撤銷輔助公共交通計(jì)劃來限制輔助客運(yùn)系統(tǒng)。

3) 第三階段，多模式交通運(yùn)輸?shù)囊惑w化整合。通過持續(xù)強(qiáng)化政府機(jī)構(gòu)職能，以及不斷完善公共交通管理機(jī)制和城市軌道建設(shè)發(fā)展，逐步建立成熟完善的規(guī)劃制度及綜合高效的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，拓展交通模式和服務(wù)等級，進(jìn)一步明確公共交通部門和私營部門的分工合作。

3 防城港市公共交通發(fā)展模式

以廣西壯族自治區(qū)防城港市為實(shí)例，根據(jù)公共交通現(xiàn)狀數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)分析，判別防城港市現(xiàn)狀公共交通系統(tǒng)發(fā)展階段，由此制定適應(yīng)于防城港市交通現(xiàn)狀的公共交通發(fā)展策略。

3.1 公共交通現(xiàn)狀分析

3.1.1出行方式構(gòu)成及比例

防城港市居民全方式出行構(gòu)成及比例見圖3。

圖3 防城港市居民全方式出行構(gòu)成及比例

由圖3可見，2017年防城港市中心城區(qū)公共交通出行比例為6.1%，出行強(qiáng)度為3.28萬人·次/d，相較2007年的14.14%和3.5萬人·次/d均有所下降；私人小汽車出行比例迅速增長到27.6%，摩托車出行比例大幅下滑；非機(jī)動車出行比例快速增長，電動自行車保有量呈井噴式發(fā)展。

3.1.2公共交通基礎(chǔ)設(shè)施

公共交通車輛方面，至2017年底，防城港市中心區(qū)共有運(yùn)營公共交通車輛301臺，折合約271標(biāo)臺，萬人公共交通車輛擁有量約為4.89標(biāo)臺，遠(yuǎn)低于國家規(guī)范要求的最低值8標(biāo)臺/萬人。

公共交通線網(wǎng)方面，防城港市公共交通系統(tǒng)均為常規(guī)公共交通，分市區(qū)線和城鄉(xiāng)線2種，截至2017年，防城港市中心區(qū)共有30條公共交通線路，公共交通線網(wǎng)密度2.67 km/km2。由于公共交通線網(wǎng)層次單一，市區(qū)線與城鄉(xiāng)線功能混雜，分工不明確，公共交通服務(wù)水平難以保障。防城港市中心城區(qū)公共交通線路統(tǒng)計(jì)見表2。

表2 防城港市中心城區(qū)公共交通線路統(tǒng)計(jì)

公共交通站點(diǎn)覆蓋率方面，防城港市中心城區(qū)的公共交通站點(diǎn)300 m半徑覆蓋率為50.75%，500 m半徑覆蓋率為93.93%，基本符合國家標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范要求，公共交通站點(diǎn)服務(wù)半徑覆蓋率示意見圖4。公共交通場站方面，防城港市現(xiàn)有公共交通首末站31處，僅4處設(shè)有路外停車場，其余基本采用路邊?？康姆绞?，公共交通場站用地嚴(yán)重不足。公共交通中途?？空驹O(shè)施相對簡陋，大部分站點(diǎn)均未設(shè)置公共交通站臺，僅在路邊立有簡易站牌和施劃簡單的標(biāo)線標(biāo)示站點(diǎn)位置，嚴(yán)重影響城市公共交通形象。

圖4 公共交通站點(diǎn)服務(wù)半徑覆蓋率示意圖

3.1.3公共交通運(yùn)營與管理模式

目前防城港市公共交通采用私有私營、市場化自由競爭模式，公共交通市場準(zhǔn)入門檻低?，F(xiàn)狀公共交通線路經(jīng)營者為4家私營運(yùn)輸公司，規(guī)模均較小。補(bǔ)貼機(jī)制缺失導(dǎo)致企業(yè)運(yùn)營過度節(jié)制成本，保障機(jī)制缺失導(dǎo)致公共交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，管理措施缺失導(dǎo)致公共交通市場管理體系混亂，公共交通服務(wù)質(zhì)量較差。

3.2 公共交通發(fā)展模式研判與公共交通規(guī)劃

基于上述公共交通現(xiàn)狀分析，防城港市公共交通現(xiàn)狀主要特征如下。

1) 公共交通運(yùn)載能力不足。擁有水平僅為4.89標(biāo)臺/萬人，遠(yuǎn)小于國家規(guī)范要求最低值的8標(biāo)臺/萬人。

2) 輔助客運(yùn)占比較高。三輪摩托車、摩托車等非法營運(yùn)工具廣泛使用。

3) 監(jiān)督管理機(jī)制缺乏。實(shí)行市場化自由競爭，尚無保障機(jī)制補(bǔ)貼機(jī)制和監(jiān)管機(jī)制。

防城港市公共交通現(xiàn)狀的發(fā)展階段，與上世紀(jì)70年代的香港、新加坡等地公共交通發(fā)展第一階段表現(xiàn)特征相似。其中，香港、新加坡等地在此階段由于人口和經(jīng)濟(jì)增長導(dǎo)致交通需求迅速增長，常規(guī)公共交通已無法滿足此需求，導(dǎo)致非正式客運(yùn)系統(tǒng)的快速發(fā)展；防城港市則主要由于公共交通管理體制不合理導(dǎo)致公共交通配套設(shè)施建設(shè)落后，政府介入與政策引導(dǎo)缺失導(dǎo)致公共交通服務(wù)水平低下。

結(jié)合防城港市城市總體規(guī)劃的空間發(fā)展、土地利用布局和城市化進(jìn)程分析，預(yù)測防城港市公共交通遠(yuǎn)期的需求規(guī)模，明確防城港市公共交通的定位與發(fā)展方向，由此提出公共交通網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)、公共交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共交通政策保障機(jī)制等規(guī)劃方案，最后結(jié)合城市發(fā)展計(jì)劃指定實(shí)施近中期落地措施。

3.3 發(fā)展模式策略

根據(jù)防城港市公共交通發(fā)展總體目標(biāo)，針對防城港市不同時期的公共交通發(fā)展路徑規(guī)劃，提出防城港市近、中、遠(yuǎn)期公共交通發(fā)展的主要策略如下。

3.3.1近期完善公共交通設(shè)施建設(shè)與政策保障，提升公共交通供給能力

按照住建部“國有主導(dǎo)、多方參與、規(guī)模經(jīng)營、適度競爭”的行業(yè)發(fā)展指導(dǎo)方針，推進(jìn)公共交通體制改革，明確政府和公共交通企業(yè)的職責(zé)與義務(wù)，推行“政府主導(dǎo)、市場運(yùn)營”的公共交通管理機(jī)制。完善公共交通配套設(shè)施建設(shè)，從運(yùn)營成本、定價票價和補(bǔ)貼辦法入手，建立導(dǎo)向性補(bǔ)貼機(jī)制，完善公共交通補(bǔ)貼機(jī)制，保障公共交通持續(xù)發(fā)展。擴(kuò)大公共交通車輛規(guī)模，提升地面公共交通運(yùn)力。

3.3.2中期建設(shè)快速公共交通，促進(jìn)公共交通多模式、多層次發(fā)展

發(fā)展作為主骨架的中運(yùn)量快速公共交通，保證骨干客運(yùn)走廊的公共交通服務(wù)水平，引導(dǎo)公共交通走廊與沿線城市用地相協(xié)調(diào)發(fā)展。整合常規(guī)公共交通線網(wǎng)，構(gòu)建層次分明、結(jié)構(gòu)合理、功能明確的“快-干-支”常規(guī)公共交通線網(wǎng)，滿足不同層次的公共交通出行需求，實(shí)現(xiàn)公共交通服務(wù)的多樣性和差異化發(fā)展。

3.3.3遠(yuǎn)期強(qiáng)化公共交通樞紐和信息化系統(tǒng)建設(shè)，構(gòu)建一體化公共交通服務(wù)網(wǎng)絡(luò)

依托防城港市對外客運(yùn)樞紐和中運(yùn)量公共交通走廊，構(gòu)建與城市布局、公共交通線網(wǎng)體系相適應(yīng)的一體化、多層次公共交通樞紐體系，形成綜合換乘樞紐和一般換乘樞紐的兩級公共交通樞紐，串聯(lián)中運(yùn)量公共交通并組織常規(guī)公共交通；加強(qiáng)公共交通信息化建設(shè)，構(gòu)建信息準(zhǔn)確、途徑多元的公共交通信息服務(wù)系統(tǒng)，提升城市網(wǎng)絡(luò)一體化服務(wù)的可靠性和高效性。

同時，結(jié)合國內(nèi)外公共交通管理改革歷程，防城港市現(xiàn)狀公共交通首要任務(wù)應(yīng)推進(jìn)公共交通管理機(jī)制的改革，總體方向是加強(qiáng)政府對城市公共交通發(fā)展的主導(dǎo)權(quán)，同時通過特許經(jīng)營制度，堅(jiān)持公共交通運(yùn)營的市場化運(yùn)作，將公共交通服務(wù)生產(chǎn)機(jī)制交給市場，發(fā)揮市場高效率優(yōu)勢，避免政府部門直接經(jīng)營的低效率問題。具體建議如下。

1) 組建國有防城港市公共交通公司，通過并購重組，將公共交通線路、場站等自然壟斷性業(yè)務(wù)的所有權(quán)收歸政府控制，實(shí)現(xiàn)政府在城市公共交通中的主導(dǎo)地位。

2) 防城港市公共交通公司實(shí)行集團(tuán)化運(yùn)營，積極吸收社會資本，實(shí)現(xiàn)企業(yè)產(chǎn)權(quán)多元化發(fā)展(國有股份不低于51%)，實(shí)行董事會制度，董事會由政府成員、私營企業(yè)和專家構(gòu)成。

3) 由防城港市公共交通公司組建若干家獨(dú)立核算、自負(fù)盈虧的國有獨(dú)資、控股或參股公共交通營運(yùn)企業(yè)，逐步形成“國有主導(dǎo)、多方參與、適度競爭”的市場格局。

4) 堅(jiān)持市場化運(yùn)作，實(shí)施公共交通特許經(jīng)營制度，面向社會公開招標(biāo)公共交通線路運(yùn)營權(quán)；完善政府監(jiān)管機(jī)制、公共交通服務(wù)評價機(jī)制和企業(yè)退出機(jī)制，加強(qiáng)政府監(jiān)管和考核，規(guī)范企業(yè)經(jīng)營行為。

4 結(jié)語

受經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口規(guī)模等因素的影響，不同城市的公共交通系統(tǒng)發(fā)展過程及狀態(tài)存在一定差異。目前國內(nèi)中小城市公共交通發(fā)展大多處于初級階段，本文以防城港市為例，對其公共交通系統(tǒng)發(fā)展現(xiàn)狀與其所處階段進(jìn)行研判，由此制定近中遠(yuǎn)期公共交通規(guī)劃方案，并提出適應(yīng)性公共交通發(fā)展策略與模式，以保障“公共交通優(yōu)先”的城市可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。