劉穎

摘 要：2015年以來，地方政府債券在規(guī)范管理的同時融資規(guī)模也在不斷擴大。本文根據(jù)新《預算法》實施后地方政府債券相關數(shù)據(jù)，通過回歸分析得出地方政府債券規(guī)模擴大與企業(yè)稅收規(guī)避呈正相關關系。其中，分組檢驗顯示，對于融資約束強的企業(yè)和市場化程度高的地區(qū)，兩者關系更為顯著。此外，當年新增地方政府債券規(guī)模越大，下一年企業(yè)稅收規(guī)避傾向越高。筆者結(jié)合我國實際情況及金融市場發(fā)展形勢提出了控制地方政府債券邊際增量、建立地方稅收與地方政府債券發(fā)行動態(tài)平衡機制和優(yōu)化金融市場相關稅制結(jié)構等政策建議。

關鍵詞：地方政府債;稅收規(guī)避;融資約束;市場化程度

中圖分類號：F832.7? 文獻標識碼：A

文章編號：1000-176X（2021）08-0092-09

一、問題的提出

根據(jù)2015年最新修訂的《中華人民共和國預算法》（以下簡稱新《預算法》），地方政府開始通過“自發(fā)自還”方式發(fā)行地方政府債券。六年時間里，在完成存量地方政府債務[根據(jù)1994年《預算法》，我國地方政府不得直接負債，所謂“地方政府債務”多以銀行貸款、城投企業(yè)債券或信托等多種非標準化形式存在。根據(jù)2015年新修訂的《預算法》及系列相關規(guī)定，地方政府開始通過債券市場以標準化債券形式置換各類經(jīng)審計確認的政府性債務。2018年，地方政府完成債務置換后，各地方政府債務主要以債券形式存在，即“地方政府債券”。本文在回歸分析中的研究對象為，根據(jù)新《預算法》要求標準化的“地方政府債券”。]置換的同時，通過擴大債券發(fā)行規(guī)模，彌補財政收入不足。截至2020年底，按新《預算法》標準，地方政府債券存量規(guī)模超過25萬億元。受新冠疫情影響，2020年我國地方政府債券發(fā)行量達到6.4萬億元，為歷史最高，平均債券發(fā)行期限拉長至15年，為歷史最長。在地方政府債券存量與增量都達到歷史高點時，全國稅收收入下降到13.7萬億元，在“減稅讓費”政策背景下稅收收入不僅同比凈減少，而且占GDP比重下降到15.2%，相當于我國2003年左右的水平，在世界主要經(jīng)濟體中比值最低。橫向看，全球各主要經(jīng)濟體政府債務[世界主要經(jīng)濟體國家政府債務形式多樣，其中，地方政府債務的形式既包括標準化的債券，也有銀行貸款、借款等。因此，本文在梳理國外相關文獻中統(tǒng)稱以“政府債務”或“地方政府債務”。]

規(guī)模近十年來也都在高位運行，并在新冠疫情下快速擴張。為應對就業(yè)壓力，拉動經(jīng)濟增長，各國紛紛出臺刺激政策，根據(jù)IMF 2020年9月數(shù)據(jù)，除德國外，美國、英國、法國、意大利與日本的一般政府債務率[根據(jù)IMF統(tǒng)計口徑，一般政府債務包括：中央政府、地方政府及各類機關在內(nèi)的所有政府部門舉借的債務。]全部超過100%，幾乎全線超過歐洲主權債務危機時期的水平。

按IMF標準，我國政府債務率約為60%。雖然和世界發(fā)達經(jīng)濟體比還處于相對較低水平，但地方政府債券規(guī)模增長較快、地方融資沖動較高，地方政府債務負擔問題受到廣泛關注。根據(jù)經(jīng)典經(jīng)濟學理論，政府債務問題根本的解決方案需要通過資本的增殖實現(xiàn)，即通過財政收入、稅收收入的增加得以化解。本文嘗試以地方政府債券規(guī)模擴張與企業(yè)稅收規(guī)避關系為切入點，通過對經(jīng)典經(jīng)濟學理論各學派觀點的回顧，主要從地方政府債務與稅收關系、政府行為與企業(yè)稅收規(guī)避關系兩方面進行了文獻梳理，根據(jù)新《預算法》標準分解到地市級的地方政府債券規(guī)模和所轄企業(yè)的稅收相關數(shù)據(jù)進行回歸分析，進而提出政策建議。

二、文獻梳理與研究假設

基于資本主義國家發(fā)展初期的現(xiàn)實情況，馬克思和恩格斯[1]提出，政府債務“不過是資產(chǎn)階級增加稅收和滿足資產(chǎn)階級掌握政權所造成新需要的一種新方式”。恩格斯[2]也指出，隨著人類文明的不斷發(fā)展，政府債務將作為賦稅的方便的補充。

（一）文獻梳理

隨著經(jīng)濟現(xiàn)實與政治需求的變化，西方經(jīng)典經(jīng)濟學流派對政府債務與稅收關系大體持有兩種觀點：一種是謹慎態(tài)度。在金本位貨幣體系下，基于非生產(chǎn)型政府假設，Ricardo[3]提到在戰(zhàn)爭或特殊背景下，短期內(nèi)稅收與政府債務是等價的。公共選擇學派Lutz[4]提出了“財政幻覺”問題，并建議在加稅前就限制政府債務規(guī)模。布坎南[5]認為，政府債務將由未來的納稅人承擔。另一種是相對積極態(tài)度。這類觀點隨著金本位體系的崩潰和時間的推移顯得越來越積極，直到歐洲主權債務危機發(fā)生。最具代表性的是Keynes[6]認為政府擴大財政投資將可以提高稅收收入和收費，從而增加財政預算盈余，來為政府債務買單。比較激進的如Musgrave[7]提出，政府從未被迫在市場上借款或維持和償還債務，因為政府總是可以選擇將債務貨幣化。

1990年之后，歐美經(jīng)濟體在經(jīng)濟全球化中的強勢話語權和歐美經(jīng)濟體通過金融方式轉(zhuǎn)嫁本國內(nèi)部矛盾情況下，也不斷積累政府債務。Green[8]由熊彼特的稅收國家的危機理論出發(fā)，提出當債務規(guī)模/財政收入比例長期保持高速增長時會引發(fā)危機，并容易形成路徑依賴。這可以從近20年來各主要經(jīng)濟體不斷抬升的政府債務率中得到證實。經(jīng)歷了歐洲主權債務危機后，皮凱蒂[9]提到政府為其開支籌措資金主要有兩種手段：稅收和政府債務，從公平和效率上講，稅收要遠勝于政府債務，并建議通過征收私人資本特別稅的方式來消減政府債務。2019年底世界銀行發(fā)布了《全球債務浪潮—成因與結(jié)果》[10]提出二戰(zhàn)之后的各國政府債務危機都以經(jīng)濟衰退和金融危機收場。前三次政府債務危機中，發(fā)達國家通過金融手段向發(fā)展中國家轉(zhuǎn)嫁危機后果。第四次政府債務浪潮開始于發(fā)達國家，目前尚未結(jié)束，而且將可能面臨無從轉(zhuǎn)嫁的局面。

政府債務作為政府管理工具伴生于西方近代國家制度，移植到我國后有了不同的發(fā)展路徑。特別是基于我國公有制經(jīng)濟為主體的實際情況，我國政府債務理論與西方經(jīng)典理論出現(xiàn)了不同的政府債務理論。

1.宏觀層面，地方政府債務與稅收關系的相關文獻

錢穆[11]評論我國古代經(jīng)濟制度時提到，漢代朝廷賣爵，其性質(zhì)有如近代國家之發(fā)行政府債券。梁啟超[12]基于晚清及北洋政府舉債案例，同時調(diào)研了西方各國經(jīng)驗后認為，政府債券的本息最終是要通過政府的租稅來償還，兩者之間關系緊密，而且應該是互相促進，短期急劇的需要通過發(fā)行債券來解決，而最終要通過政府租稅增收來償還政府債券本息。

中華人民共和國成立之初，東北三省和江西曾經(jīng)少量發(fā)行過地方政府債券。此后很長一段時間內(nèi)我國政府既無內(nèi)債也無外債，直至1998年中央財政重啟中央政府債券發(fā)行。鄧子基等[13]基于馬克思政治經(jīng)濟學原理，提出根據(jù)發(fā)債所籌集資金用途不同，對于能以貨幣計量出來為償還債券而交納的稅款，應該遵循誰受益誰負擔的原則;對于不能以貨幣計量出來的部分，“在社會資源向國家轉(zhuǎn)移過程中”加重了國民的真實負擔，且從“富裕階層”向“貧窮階層”轉(zhuǎn)移。這一觀點與皮凱蒂[9]類似?？荑F軍和張海星[14]基于我國地方政府雙重主體角色，根據(jù)公共選擇學派關于財政外部性理論，指出在財政風險金融化的過程中，政府與市場之間的外部化引發(fā)的風險危害可能更大，并提出了合理劃分政府與市場之間邊界、規(guī)范政府融資渠道等建議。

2015年新《預算法》實施后，徐占東[15]用省級層面的財政收入/財政支出來衡量地方政府支出對地方政府債務的依賴度，并由此分析地方政府債務的可持續(xù)性，通過實證分析提出，短期內(nèi)，通過延長償還期限和實行“借新還舊”，長期則需要通過增加地方財政收入，改革事權與調(diào)整支出結(jié)構等來解決地方政府債務問題。呂江林和沈國慶[16]從公共選擇視角發(fā)現(xiàn)，地方政府債務融資擴張對地方稅收收入增長具有明顯的正向作用，但這個影響隨著地方政府債務規(guī)模的增加而遞減，且有明顯的地區(qū)差別和規(guī)模差異：一是地方政府債務促進了地方稅收增長，且主要是促進了地方稅種的稅收收入增長; 二是隨著地方政府債務規(guī)模的不斷擴大，其對地方稅收增長的促進效應是趨于遞減。汪金祥等[17]將2008—2017年城投債作為地方政府債務的統(tǒng)計樣本進行實證檢驗，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，城投債對所在地的上市公司負債規(guī)模與負債成本形成了一定的擠出效應。毛捷等[18]基于北京市全口徑政府債務數(shù)據(jù)進行研究時發(fā)現(xiàn)，2008年企業(yè)所得稅改革使得地方政府財政壓力增大進而刺激了地方政府債務的擴張，且這個效應具有滯后性與持續(xù)性，即在次一年開始顯現(xiàn)，并在之后數(shù)年內(nèi)持續(xù)存在。Huang等[19]將我國城投企業(yè)所發(fā)行的債券作為地市級政府債務數(shù)據(jù)基礎發(fā)現(xiàn)，地級城市政府債務對國有企業(yè)融資的擠出效應并不明顯，而對民營企業(yè)特別是小型民營企業(yè)的擠出效應比較明顯，2008年的政府投資拉動加劇了這種擠出效應。Huang等[19]指出，如果銀行資產(chǎn)負債表中政府債務增加不僅會消減未來經(jīng)濟增長的長期動力，也可能會引發(fā)像歐洲那樣的主權債務危機。

以往此類文獻的不足之處在于，所使用的地方政府債務數(shù)據(jù)或是以城投企業(yè)債券或是以財政收入中相關數(shù)據(jù)進行的估算。如呂江林和沈國慶[16]是根據(jù)市政領域固定資產(chǎn)投資支出—預算內(nèi)投資—土地出讓金收入中用于投資的資金—被投資項目盈利現(xiàn)金流入。這些數(shù)據(jù)與2015年新《預算法》之后財政部發(fā)布的地方政府債券相關數(shù)據(jù)，在統(tǒng)計口徑和具體數(shù)值上存在一定差距。

2.企業(yè)層面，政府行為對企業(yè)避稅行為影響的相關文獻

曹越等[20]與趙萌和葉莉[21]認為，經(jīng)濟政策的不確定性會對企業(yè)避稅行為產(chǎn)生重要影響，不確定性越大，企業(yè)避稅行為越顯著。陳德球等[22]認為，官員的晉升與更替也會增加企業(yè)的避稅行為，特別是在征管強度相對低、法制環(huán)境相對弱的情況下，效應更顯著。不同企業(yè)產(chǎn)權性質(zhì)其避稅行為也有分化，吳聯(lián)生[23]研究了我國國有股權與企業(yè)稅負之間的關系，認為企業(yè)國有股權比例越高其實際稅率也越高;對于享有稅收優(yōu)惠的企業(yè)，作為政府部門保護的對象，所承擔的額外稅收負擔相對少。代彬等[24]研究了國企避稅行為，認為金字塔層級增加提高了地方國企的避稅程度，而且在市場競爭環(huán)境下，企業(yè)避稅行為更激進。譚光榮和黃保聰[25]認為在財政分權程度提高背景下，非國有企業(yè)的避稅意愿更強。此外，關于企業(yè)避稅行為是否有利于提高企業(yè)自身長遠發(fā)展和涵養(yǎng)稅源，劉行和葉康濤[26]通過研究1999—2010年上市公司的數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，企業(yè)避稅活動降低了投資效率，投資效率的降低主要由過度投資所引起，而進一步提升企業(yè)的治理能力可以有效緩解由于過度投資所導致的效率降低。程小可等[27]認為，企業(yè)避稅對于提升企業(yè)價值并不明顯。王雄元等[28]提出通過控股股東進行股權質(zhì)押與企業(yè)避稅是正相關，但主要是在非國有企業(yè)和東部市場化程度較高地區(qū)表現(xiàn)明顯。

（二）研究假設

基于宏觀層面，以往經(jīng)典經(jīng)濟學理論對政府債務的相關論述，特別是新冠疫情這樣的特殊時期，政府通過發(fā)行債券在短時間內(nèi)募集到大量資金，短期看政府債券規(guī)模與稅收之間有比較強的替代關系;長期看政府債券最終是要通過提高投資回報率或是提高稅率，而通過稅收來償還，且在長期的償還負擔中容易出現(xiàn)財富由窮人到富人的轉(zhuǎn)移。2021年1月耶倫在就任美國第78任財長之初也表示對K型經(jīng)濟形勢的擔心。

基于企業(yè)層面，地方政府債券的大量發(fā)行對企業(yè)規(guī)避稅收有比較大的影響。就短期而言，地方政府發(fā)債融資使得政府減小了對稅收的依賴;從長遠來說，地方政府通過舉債進行公共基礎設施建設或者其他公共項目投資，可以帶動地方經(jīng)濟發(fā)展，從而促進稅收增長。一方面，從地方政府稅收征管角度看，當?shù)胤秸园l(fā)行債券方式募集資金，在資金需求上的壓力會減輕。在對企業(yè)稅收征管上，更多是要激發(fā)地方經(jīng)濟活力，通過“放水養(yǎng)魚”期待未來企業(yè)發(fā)展能帶來更多的稅收收入。因此在地方政府舉債時，往往給予地方政府轄區(qū)企業(yè)更多的稅收優(yōu)惠，從而給企業(yè)的稅收規(guī)避行為更多的空間。另一方面，從企業(yè)稅收規(guī)避角度看，當?shù)胤秸l(fā)行債券時，企業(yè)預期當期地方政府稅收壓力減輕，這為稅收規(guī)避帶來可能性。從必要性而言，地方政府債券增加帶來了外部融資成本上升的風險，稅收規(guī)避則可能是企業(yè)應對這種風險的一種選擇。陳德球等[22]研究發(fā)現(xiàn)，地區(qū)核心官員變更導致政策不確定性會增加企業(yè)的稅收規(guī)避行為，原因就是官員變更引發(fā)的政策不確定性讓企業(yè)面臨的經(jīng)營風險增加，從而使企業(yè)外部融資的風險和企業(yè)經(jīng)營的現(xiàn)金流發(fā)生變化，而稅收是一種現(xiàn)金流出，企業(yè)的稅收規(guī)避行為恰恰能夠增強企業(yè)在面臨融資成本提升時的應對能力。汪金祥等[17]的研究表明，地方政府債券規(guī)模通過價格機制推高了上市公司債務成本。Goh等[29]認為稅收規(guī)避是管理者傾向于使用的重要內(nèi)部融資手段。因此，面對地方政府債券規(guī)模增加帶來的擠出效應，所在地企業(yè)融資成本上升，企業(yè)會通過稅收規(guī)避行為主動增加現(xiàn)金流以應對未來的融資需求和經(jīng)營風險?；谏鲜龇治?，筆者提出如下研究假設：

假設：地方政府債券規(guī)模與所在地企業(yè)稅收規(guī)避行為正相關。

三、研究設計

（一）樣本選擇與數(shù)據(jù)來源

本文研究所選取的地市級地方政府債券數(shù)據(jù)主要來自萬得資訊，根據(jù)新《預算法》標準，樣本時間期為2016—2018年?？紤]企業(yè)相關數(shù)據(jù)的可獲得性與真實性，本文以上市公司相關公告數(shù)據(jù)作為企業(yè)相關數(shù)據(jù)的研究樣本，并對樣本進行了如下篩選：剔除金融類上市公司樣本;剔除四個直轄市的上市公司樣本;剔除實際所得稅率大于1和小于0的異常樣本;剔除息稅前利潤小于0的異常樣本;剔除樣本期內(nèi)被解釋變量以及解釋變量、控制變量缺失的上市公司樣本。經(jīng)過上述處理后，形成了地市級非平衡面板數(shù)據(jù)，用于回歸的樣本為192個地級市（不含四個直轄市）3年1 330家上市公司共2 359個樣本觀測值，為了緩解極端值的影響，本文在1%和99%水平下對連續(xù)變量數(shù)據(jù)進行了縮尾處理。

（二）研究模型與變量定義

為了研究地方政府債券與所在地企業(yè)稅收規(guī)避的關系，本文構建如下模型：

ETRi，t=α0+α1LDEBTi，t-1+α2SIZEi，t-1+α3ROAi，t-1+α4LEVi，t-1+α5CAPINTi，t-1+α6INVINTi，t-1+α7INTANGi，t-1+α8MTBi，t-1+α9SOEi，t-1+α10GDPGi，t-1+α11GDPPi，t-1+α12PFRi，t-1+α13PERi，t-1+INDi+YEARt+εi，t（1）

其中，i和t分別表示上市公司和年份。參考汪金祥等[17]與吳聯(lián)生[23]的方法，本文的被解釋變量為企業(yè)稅收規(guī)避，用實際稅率即所得稅費用/息稅前利潤來衡量;解釋變量為地方政府債券，用各地級市的政府總債券余額/該地級市的國內(nèi)生產(chǎn)總值來衡量，并控制了影響實際稅率的上市公司以及地區(qū)層面的因素，同時控制了行業(yè)、城市、年度等虛擬變量，具體變量定義如表1所示。

四、實證結(jié)果與分析

（一）描述性統(tǒng)計分析

各變量的描述性統(tǒng)計分析如表2所示，上市企業(yè)稅收規(guī)避平均值為0.153，與吳聯(lián)生[23]的分析結(jié)果相近。地方政府債券均值比值為10.2%，考慮近幾年新增加的專項債券，地方政府總債務率與汪金祥等 [17]研究結(jié)果相似。

（二）基本回歸結(jié)果分析

表3報告了非平衡面板數(shù)據(jù)固定效應模型（FE）的回歸結(jié)果。其中，列（1）為控制了公司行業(yè)、所在地城市和年度的虛擬變量的結(jié)果，結(jié)果顯示，地方政府債券（LDEBT）與所在地的企業(yè)稅收規(guī)避（ETR）之間的回歸系數(shù)為-0.054（t=-1.849），在10%水平上顯著為負。列（2）和列（3）則是加入了公司控制變量與城市控制變量后的回歸結(jié)果。結(jié)果顯示，地方政府債券（LDEBT）與所在地的企業(yè)稅收規(guī)避（ETR）之間的回歸系數(shù)分別為-0.057（t=-1.946）和-0.064（t=-2.120），并分別在10%和5%水平上顯著為負，即地方政府債券余額水平對所在地上市公司稅收承擔產(chǎn)生了顯著負向影響，說明地方政府債券規(guī)模越大，當?shù)厣鲜泄鞠乱荒甑亩愂粘袚皆降?，即上市公司的稅收?guī)避程度越高。研究假設得到驗證。

接下來，本文從企業(yè)融資約束、市場化程度等角度來驗證前文所提出的假設。對于企業(yè)融資約束指標，參考Hadlock和Pierce[30]、鞠曉生等[31]以及孫雪嬌等[32]的做法，本文采用SA指數(shù)作為衡量企業(yè)融資約束程度的指標。具體計算公式如下：

SA=-0.737×SIZE+0.043×SIZE2-0.040×AGE（2）

其中，SIZE為企業(yè)總資產(chǎn)賬面價值的自然對數(shù);AGE為企業(yè)成立年限。SA指數(shù)為負數(shù)，一般以SA指數(shù)的絕對值來代表企業(yè)融資約束程度，SA指數(shù)絕對值越高，企業(yè)融資約束程度越高。本文根據(jù)SA指數(shù)絕對值的中值將企業(yè)融資約束劃分成兩組：高融資約束組和低融資約束組。

表4（1）欄中報告了高融資約束組和低融資約束組的分組檢驗。結(jié)果顯示，地方政府債券（LDEBT）與所在地企業(yè)稅收規(guī)避（ETR）之間的關系在高融資約束組中系數(shù)為-0.109（t=-2.295），并在5%水平上顯著為負，說明具有較強融資約束的企業(yè)受到地方政府債券擠出效應更大，即在地方政府債券規(guī)模擴大時，將給企業(yè)帶來更高的融資成本，當企業(yè)融資約束越強，則越有動機進行稅收規(guī)避，這個結(jié)果支持了本文的假設。本文在提出研究假設時指出，發(fā)行債券和稅收收入都是地方政府資金來源的重要方面，如果地方政府債券規(guī)模較高，在企業(yè)稅收征管上，政府應更多地通過減稅降費、涵養(yǎng)稅源，爭取未來有更多的投資回報提升與稅收收入增加。因為市場化程度更高的地區(qū)，通過稅收渠道刺激企業(yè)投資的效果可能更明顯。所以本文期待，地方政府債券規(guī)模與所在地企業(yè)稅收規(guī)避行為的正相關關系，在市場化程度更高的地區(qū)更為顯著。表4（2）欄報告了不同市場化程度的分組檢驗。市場化程度根據(jù)王小魯?shù)萚33]的市場化總指數(shù)中值分為高、低兩組。分組檢驗結(jié)果顯示，地方政府債券（LDEBT）與所在地企業(yè)稅收規(guī)避（ETR）之間的關系在市場化程度高的地區(qū)系數(shù)為-0.117（t=-2.489），并在5%水平上顯著為負，即市場化程度高的地區(qū)，地方政府債券規(guī)模越大，當?shù)厣鲜泄鞠乱荒甑亩愂粘袚皆降?，企業(yè)稅收規(guī)避傾向越高。

本文在前面的回歸中自變量用地方政府債券總規(guī)模，是一個存量概念，接下來本文用當年新增地方政府債券作為自變量進行回歸，表5報告了回歸結(jié)果。檢驗結(jié)果顯示，地方政府債券當年的增量與所在地企業(yè)稅收規(guī)避（ETR）之間的關系為-0.694（t=-2.404），并在5%的水平上顯著負相關，即地方政府當年新增債券規(guī)模越大，當?shù)厣鲜泄鞠乱荒甑亩愂找?guī)避傾向越高。

（三）穩(wěn)健性檢驗

第一，考慮到地方政府債券以及上市公司其他相關變量在地區(qū)之間的差異較大，在上述分析中，為了緩解極端值的影響，本文對所有連續(xù)變量采用了在1%和99%水平下縮尾的處理方法，本文也嘗試采用未經(jīng)過縮尾的原始數(shù)據(jù)進行回歸分析，地方政府債券（LDEBT）的系數(shù)與表3結(jié)果基本一致。同時本文將縮尾的水平調(diào)整到5%和95%后，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，地方政府債券（LDEBT）的系數(shù)沒有顯著的變化，這都說明本文的檢驗結(jié)果是穩(wěn)健的。

第二，考慮到異方差的影響，本文在上述分析中采用在上市公司層面進行聚類。通過采用在地級市層面進行聚類，或根據(jù)Petersen[34]雙重聚類的算法，采用在上市公司和年度層面進行檢驗，結(jié)果仍然是穩(wěn)健的。

第三，考慮到可能存在遺漏變量的問題，本文在回歸模型中控制了上一年的有效稅率，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，地方政府債券（LDEBT）的系數(shù)仍然在5%水平上顯著為負，說明檢驗結(jié)果是穩(wěn)健的。

五、研究結(jié)論與政策建議

（一）研究結(jié)論

基于上述分析，結(jié)合我國地方政府債券實際情況，可以得出如下結(jié)論：

第一，從政府層面看，稅收收入與發(fā)行地方政府債券都是財政收入的組成部分。當通過發(fā)行地方政府債券能夠較容易地獲得財政收入，或地方政府需要通過稅收優(yōu)惠政策結(jié)構性調(diào)降稅收收入在財政收入占比時，主動擴大地方政府債券規(guī)模，同時減稅降費、涵養(yǎng)稅源是行之有效的工具。而且通過分組檢驗可以觀察到，在經(jīng)濟市場化程度相對較高的地區(qū)，地方政府債券融資規(guī)模越大，下一年當?shù)仄髽I(yè)避稅效果相對越明顯。

第二，從企業(yè)層面看，在地方政府擴大債券規(guī)模、放松稅收征管的政策選擇下，為了降低財務成本，特別是應對地方政府債券規(guī)模增加產(chǎn)生擠出效應而導致的企業(yè)融資成本提高，企業(yè)有主動動機去尋求稅收規(guī)避機會。企業(yè)可能更有效地通過利用稅收優(yōu)惠和減稅降費的相關政策少交稅、晚交稅。適度的稅收規(guī)避，有利于企業(yè)通過增加稅后盈余，提升后續(xù)擴大生產(chǎn)及可持續(xù)發(fā)展的可能?？陀^上，企業(yè)擴大生產(chǎn)，提升可持續(xù)發(fā)展能力，將增加未來企業(yè)長期的稅收貢獻度。

第三，基于我國地方政府還具有經(jīng)濟主體身份的特殊性，政府與企業(yè)之間在投資上具有一定擠出關系。地方政府通過擴大債券融資規(guī)模來增加投資，對企業(yè)投資形成一定擠出，使得企業(yè)應稅能力與水平可能會出現(xiàn)下降，在一定程度上形成不良循環(huán)。邊際上動態(tài)的分析（見表5）展示這一趨勢，即地方政府當年新增債券規(guī)模越大，當?shù)仄髽I(yè)下一年的稅收規(guī)避傾向越高，也就是說下一年的稅收承擔水平越低。

（二）政策建議

第一，短期看用好地方政府債券新增規(guī)模，同時控制好邊際增量。自2016年以來，地方政府債券存量新增規(guī)模以平均每年約17.1%比例增長。2020年由于新冠疫情原因，地方政府債券存量新增規(guī)模增速跳升到56.7%。其中，專項債券專項債券是地方政府債券的一種。根據(jù)地方政府資金用途與償還資金來源，地方政府債券分為一般債券與專項債券。按最新發(fā)布的《地方政府債券發(fā)行管理辦法》財庫〔2020〕43號，專項債券是為有一定收益的公益性項目發(fā)行，以公益性項目對應的政府性基金或?qū)ｍ検杖胱鳛檫€本付息資金來源的政府債券。余額已經(jīng)突破13萬億元，與地方政府性基金收入缺口進一步擴大到近4萬億元，地方政府未來測算專項債券發(fā)行空間將越來越有限。疫情防控進入常態(tài)化后，隨著經(jīng)濟回暖，刺激政策可以考慮邊際收斂。一方面根據(jù)全國人大常委會要求，在保持政策的穩(wěn)定性與連續(xù)性基礎上，要充分發(fā)揮新增地方政府債券特別是項目專項資金的引導作用。按地方政府債券規(guī)模增長對經(jīng)濟增長作用變化的規(guī)律，結(jié)合各地方實際情況，投向引導性作用強的項目和領域。另一方面控制地方政府債券邊際增速，適當調(diào)降不與具體項目掛鉤的債券在新增債券規(guī)模中的占比。

第二，厘清企業(yè)與政府職能邊界，優(yōu)化投融資結(jié)構，逐步提升企業(yè)自身盈利與應稅能力。近年來，地方政府債券特別是專項債券大幅增加，對企業(yè)自主發(fā)債造成一定擠出，2020年底企業(yè)債券存量不足30萬億元，占比回落到十年前水平，企業(yè)融資成本也出現(xiàn)結(jié)構性抬升。如2020年底追加2 000億元專項債券用于中小銀行補充資本金，從優(yōu)化投融資結(jié)構角度值得商榷。同時，應該在明確政府與企業(yè)職責邊界前提下，合理擺布好直接融資與間接融資，政策性資金與商業(yè)性資金，債權性資金與權益性資金等的比例安排。

第三，強化稅收征管同時，建立地方稅收收入與政府債券收入的動態(tài)平衡機制。一方面在公平稅負前提下提升稅收征管的信息化水平，嚴肅稅收征管紀律。在完善稅收征管相關法律法規(guī)前提下，充分利用信息化技術，提升稅收征管能力與效率;強化綜合管理能力，發(fā)揮納稅信用在社會信用體系中的作用。在涵養(yǎng)稅源的同時，既避免征收過頭稅，也要應收盡收、減少跑冒滴漏。另一方面各地方財政逐步建立適合自身特點的稅收收入與債券收入?yún)f(xié)同機制。通過進一步完善信息關聯(lián)管理系統(tǒng)，在中期財政規(guī)劃框架內(nèi)，提高統(tǒng)籌意識并逐步形成內(nèi)部協(xié)同機制安排。使得地方政府債券規(guī)模、期限和項目等結(jié)構安排，充分考慮債券發(fā)行收入與稅收收入的關系。

第四，加強信息披露，有序建立地方政府債券資金使用績效考核及問責機制。進一步強化地方政府債券相關的信息披露水平，更好地發(fā)揮市場與投資人對政府債券資金募集與使用的監(jiān)督作用，既有利通過市場化定價的信號作用來調(diào)節(jié)資金配置方向與規(guī)模，充分發(fā)揮市場在資金配置中的決定性作用，也有利于進行發(fā)債融資的事中與事后監(jiān)督管理。

第五，在堅持稅收中性原則上，進一步優(yōu)化金融市場稅制結(jié)構。隨著我國金融市場發(fā)展與結(jié)構的變化，免稅交易品種和涉及資產(chǎn)規(guī)模大幅上升。截至2020年底享有免所得稅政策的政府債券存量已達到46萬億元，占比接近全國債券市場規(guī)模的40%。以地方政府債券存量規(guī)模25萬億元，平均付息利率3.5%為基準測算，相當于讓利于投資人（主要是銀行等機構投資者）每年利息所得稅收入約1 800億元。增值稅免征范圍更大，除了本金超70萬億元的政府債券、政策性金融債券等券種外，還有經(jīng)歷爆發(fā)式增長的基金、理財?shù)雀黝惙欠ㄈ藱C構的金融資產(chǎn)，且這部分資產(chǎn)每年增幅約為20%。這部分資產(chǎn)背后的資金方以個人或私人企業(yè)主為主，對這些資產(chǎn)的免稅政策如果長期持續(xù)，正如鄧子基等[13]和皮凱蒂[9]提到的，將可能進一步造成貧富兩級分化。此外，隨著金融市場的進一步雙向開放，越來越多的海外資金參與在岸市場的人民幣資產(chǎn)配置，金融市場相應的稅制結(jié)構設計也應該考慮資本市場不斷擴大雙向?qū)ν忾_放的現(xiàn)實情況。

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（責任編輯：于振榮）

[DOI]10.19654/j.cnki.cjwtyj.2021.08.010

[引用格式]劉穎.地方債擴張與企業(yè)稅收規(guī)避——基于地市級層面的實證研究[J].財經(jīng)問題研究，2021，（8）：92-100.

收稿日期：2021-05-24

作者簡介：劉 穎（1977-），女，山東費縣人，博士研究生，高級經(jīng)濟師，主要從事財政政策方面的研究。E-mail： ly2001619@163.com