張衛(wèi)

支農惠農 保障農業(yè)生產我國農業(yè)保險已有70年歷史

自然災害對農業(yè)生產的影響較大，如何規(guī)避自然災害對農業(yè)生產的影響，提高農業(yè)生產的抗災能力，降低自然災害對農業(yè)生產造成的損失，提高農民的整體收益，成為了農業(yè)生產保障研究的重要內容。基于這一現實需要，農業(yè)保險應運而生。所謂農業(yè)保險，就是農民按照農業(yè)生產的預計產值，投保一定數額的保險，一旦發(fā)生較大的自然災害以及其他意外因素，由保險公司對損失金額進行理賠，最大程度保證農民的生產效益。目前來看，農業(yè)保險的存在對農業(yè)生產風險的規(guī)避起到了積極的促進作用。

中華人民共和國成立之初，為促進農業(yè)生產恢復和發(fā)展，中國人民保險公司于1950年開展第一輪農業(yè)保險試驗，但1958年末中央政府在武漢召開的財政工作會議的決定出臺后，國內保險業(yè)務正式取消，直至1982年國務院在國內保險業(yè)務發(fā)展意見中指出要逐步試辦農村財產保險等業(yè)務，國內農業(yè)保險自此拉開新帷幕。簡言之，改革開放前，國內農業(yè)保險僅經歷8年短暫試辦階段，1958-1982年經歷長達24年停辦階段，在改革開放大背景下，我國農業(yè)保險發(fā)展開啟破冰之旅，逐步經歷恢復再發(fā)展、停滯甚至萎縮、穩(wěn)步發(fā)展再至全面推行與創(chuàng)新發(fā)展的曲折歷程。

1978年12月，十一屆三中全會召開標志著我國邁入改革開放階段，農村主要經營方式變?yōu)榧彝ヂ摦a承包責任制，農戶要獨立面對包括自然風險與市場風險在內的農業(yè)風險。1982年2月，國務院批轉中國人民銀行《關于國內保險業(yè)務恢復情況和今后發(fā)展意見的報告》中指出，要逐漸開辦農村財產保險、畜牧保險等農業(yè)保險業(yè)務，以更好地運用保險功能服務全國農民。至此，在改革開放大背景下的中國農業(yè)保險翻開新篇章。

中國人保公司雖重新經營農業(yè)保險相關業(yè)務，但卻遵循商業(yè)保險經營模式，保險公司直面分散農戶參與農業(yè)生產經營中的農業(yè)風險，風險大、成本高、收益低，出現大干大賠、虧損突出現象。為推動農業(yè)保險發(fā)展，中央政府1985-1986連續(xù)兩年出臺農業(yè)保險相關政策文件，并且多次強調著力發(fā)展農村相關保險事業(yè)。

1985年，新疆生產建設兵團農牧業(yè)保險公司（中華聯合財產保險股份有限公司）成立，這是我國第一家以農業(yè)保險為主營業(yè)務的保險公司。1986年，試辦農業(yè)保險包括玉米、水稻等主要糧食作物，甘蔗、甜菜等經濟作物以及水產牲畜等養(yǎng)殖生物在內的超百種標的。但在市場法則和公司體制作用下，農業(yè)保險業(yè)務仍因虧損而在中國人民保險公司中無地位，缺乏發(fā)展活力和后勁，加之農村、農民收入水平低下，風險意識有待提高，以及伴隨家庭聯產承包責任制出現的農村合作組織弱化等因素，農業(yè)保險發(fā)展速度較慢。

1987年，中央5號文件提出有條件的地方可試辦合作保險，為中國人民保險公司農業(yè)保險改革奠定了基礎。1989年后，我國借鑒日本農業(yè)共濟經驗，將農業(yè)保險從公司商業(yè)化經營向“政府組織推動、農民互助共濟、保險公司經辦”方向轉變，以扭轉我國農業(yè)保險商業(yè)化經營發(fā)展困境。自此，河南、河北、湖南、云南、 吉林、新疆、河北、山東、上海等地相繼開展政府政策引導與農民互助合作協(xié)作的農業(yè)保險試點，促成農業(yè)保險經營主體多元化發(fā)展。隨著國家不斷推出新的政策支持發(fā)展農業(yè)保險，各級保險機構也積極跟進國家政策，開始經營農業(yè)保險，農業(yè)保險經營主體不斷擴大，促進了農業(yè)保險良性循環(huán)。

1991年，《中共中央關于進一步加強農業(yè)和農村工作的決定》中提出戮力發(fā)展農村保險事業(yè)，國內農業(yè)保險也在各級政府推動下再度興起。1982年，我國農業(yè)保險保費收入僅23萬元，但保險賠付支出22萬元。1984年，保費收入超過1000萬元，三年后突破1億元。1991年，農業(yè)保險保費收入高達4.55億元，1992年達到8.17億元。雖然此階段有5年的賠付率高于100%，但農業(yè)保險標的從1982年的僅生豬、大牲畜等少數險種，增至1992年的棉花、水稻、烤煙、雞、羊、蝦、扇貝養(yǎng)殖等近百個險種，涉及領域涵蓋農、林、畜牧、漁業(yè)等。

1993年起，國有企業(yè)實施市場化改革，中國人保全面向商業(yè)化保險公司體制轉變，期間將非營利性農業(yè)保險歸類為一般財產保險，按普通財產保險模式經營，該業(yè)務受公司“不能大干又不能不干”的內控制約，導致1996年后農業(yè)保險發(fā)展空間縮減，業(yè)務規(guī)模下降，人員隊伍和機構建制逐步撤并、縮小。在此階段，我國農業(yè)保險保費收入由1992年的8億多元，降至1993年的5.61億元，之后農業(yè)保險保費收入水平基本維持在5億元左右，2001年保費收入甚至降至3億元，我國農業(yè)保險發(fā)展出現停滯甚至萎縮的局面。

2003年10月，《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》指出，要加大國家對農業(yè)的支持保護，增加各級財政對農業(yè)和農村的投入，探索建立政策性農業(yè)保險制度。此時，政府決策層逐漸意識到農業(yè)保險在農業(yè)發(fā)展中的支農惠農作用，且黨中央、國務院高度重視農業(yè)保險發(fā)展。2004年中央一號文件《中共中央國務院關于促進農民增加收入若干政策的意見》中首次提出，要加快建立政策性農業(yè)保險制度，并對符合條件的農戶給予相關保費補貼。為積極落實一號文件新要求，保監(jiān)會積極推動農業(yè)保險發(fā)展：一方面，保監(jiān)會各派出機構在全國范圍內展開專業(yè)農業(yè)保險調研；另一方面，在行政審批上優(yōu)先考慮農業(yè)保險，并先后批準成立江泰保險經紀公司、上海安信農業(yè)保險公司、吉林安華農業(yè)保險公司以及陽光農業(yè)保險公司，依托上述機構在全國9個省區(qū)市啟動農業(yè)保險試點，農業(yè)保險逐步復蘇。2005年，我國農業(yè)保險保費收入達8.46億元，同比增長94.8%，增長率幾近翻倍。

2006年，《國務院關于保險業(yè)改革發(fā)展的若干意見》（“國十條”）明確指出農業(yè)保險的重要支農地位，并要探索建立“農戶保費補貼+農險公司經營管理補貼”雙效補貼結合的農業(yè)保險長效發(fā)展機制。2007-2013年，連續(xù)7年中央一號文件都強調加大政策性農業(yè)保險試點范圍、構建農業(yè)風險防范體系、完善保費補貼機制等要求。此階段，我國對如何構建農業(yè)災害補償制度的農業(yè)保險制度體系雖未形成規(guī)劃，但多種形式的農業(yè)保險試點已展開，尤其是2007年在四川、湖南、江蘇、新疆、內蒙古、山東6省區(qū)試點財政投入10億元，能繁母豬保險投入11.5億元，2008年財政投入增至60.5億元，2009年中央財政再次加大投入90億元，極大推動了農業(yè)保險的進一步發(fā)展。

2010-2013年，中央一號文件逐步加大政策補貼扶持力度，力求推動農業(yè)保險健康穩(wěn)定發(fā)展，這使得我國農業(yè)保險走出停滯萎縮局面，開始進入快速恢復發(fā)展階段。數據顯示，2004年我國農險不足4億元，2007年時已達50億元，2008年保費收入則突破100億元，之后保費收入穩(wěn)步上升，分別在2012年、2013年突破200億元、300億元。

2013年3月1日，《農業(yè)保險條例》（以下簡稱《條例》）正式實施，標志著我國農業(yè)保險試驗階段徹底結束，政策性農業(yè)保險開始在全國全面實施，明確了我國農業(yè)保險發(fā)展的“政策性”定性和“國家支持的保險制度”定位。《條例》實施后，全國政策性農業(yè)保險業(yè)務快速增長，我國農業(yè)保險呈全面穩(wěn)定發(fā)展趨勢：2013年保費收入迅速升至306.6億元，同比增長27.4%，為農戶提供1萬億元以上的農業(yè)風險保障。2014年保費收入較2013年略有提升，達325.78億元，同比增長6.2%，增速雖減緩，但整體趨于穩(wěn)定增長態(tài)勢；為農業(yè)提供風險保障1.66萬億元，同比增長19.42%；支付賠款214.6億元，同比增長2.86%。2015年農業(yè)保險風險保障超過2萬億元，在大部分省區(qū)降低保險費率的情況下，總保費收入374.9億元，增長15.08%；為受災損失農戶支付賠款237.05億元，賠付率63.23%。2016年農業(yè)保險總保費收入417.7億元，同比增長11.42%；支付總賠款299.2億元，賠付率高達71.63%。2017年保費收入進一步上升，高達479.06億元，同比增長14.69%；支付農業(yè)保險賠款334.49億元，同比增長11.79%，賠付率近70%。

不斷加大農業(yè)保險財政支持我國成全球保費規(guī)模最大的國家

縱觀我國農業(yè)保險的發(fā)展歷程可知，在一開始農業(yè)保險并不受保險公司及農戶的歡迎，究其原因，還是在于保險公司嫌賺不到錢，而農戶嫌保費太高，不合算。

農業(yè)保險和一般的商業(yè)保險不一樣，一般商業(yè)保險有個大數定律，即投保的人很多，但是出險的概率很小，遠遠小于投保的基數，一旦出險了，保險公司在對出險的這小部分人進行理賠的同時仍能賺到錢，這也是商業(yè)保險能夠可持續(xù)的基本原理。但是農業(yè)保險就不一樣，因為農業(yè)是靠天吃飯，一方面，出險的概率不是那么小，而且一旦出險，面也不一定很小。比如洪澇災害，影響的是一個地區(qū)甚至幾個省份，受災面積非常大。另一方面，廣大農戶作為投保人，會因為保費太高而導致投保意愿沒有那么強烈。因此，在沒有財政支持之前，農業(yè)保險就處在一個保險公司不愛做、農戶不愿投的尷尬境地。

為了解決這一問題，中央財政不斷加大對農業(yè)保險的支持力度。從2007年開始，財政部按照“政府引導、市場運作、自主自愿、協(xié)同推進”的原則，實施了農業(yè)保險保費補貼政策。在農戶和地方自愿參加的基礎上，中央財政為投保農戶提供一定的保費補貼，拉開了發(fā)展政策性農業(yè)保險的序幕。

2007年，財政部在6省（區(qū)）實施了水稻等5個種植業(yè)品種的直接物化成本保險（所謂直接物化成本，是指農戶投入的化肥、農藥等，不包括土地的成本、勞動力的成本）。此后5年，農業(yè)保險的補貼品種和區(qū)域逐步擴大，到2011年，補貼的品種擴大到種、養(yǎng)、林3大類14個大宗農產品，包括天然橡膠、能繁母豬、公益林等，補貼區(qū)域也擴大到全國大部分地區(qū)和一些中央直屬墾區(qū)。從2012年開始，財政部進一步加大支持力度，把直接物化成本保險保費補貼政策擴大到全國，同時也擴大了作物范圍，把水稻、小麥、玉米的制種保險納入補貼范圍，補貼品種擴大到種、養(yǎng)、林3大類16個大宗農產品，同時開展了新的保險品種，包括農業(yè)大災保險試點、完全成本保險和種植收入保險試點等一系列改革試點工作，其中，完全成本保險和種植收入保險是在 2018年開始試點的。2019年，財政部等部門出臺《關于加快農業(yè)保險高質量發(fā)展的指導意見》，標志著我國農業(yè)保險工作進入高質量發(fā)展階段。從這年開始，財政部在10個省（區(qū)）實施了地方優(yōu)勢特色農產品保險獎補試點政策，并于2020年擴大范圍到20個?。▍^(qū)）。到2020年，我國農業(yè)保險保費收入規(guī)模達到815億元，成為全球農業(yè)保險保費規(guī)模最大的國家，而這個成就的取得離不開財政的支持。

現如今，農業(yè)保險不僅使農民可以在受災后及時獲得足額的經濟補償，幫助其快速恢復生產生活，增強農戶的風險抵御能力，還創(chuàng)新了農村融資模式，已經成為農村金融發(fā)展的重要推力。農業(yè)保險與農村信貸結合，改善了農村信用環(huán)境，有效激活了農村金融服務鏈，促進信貸對農業(yè)的支持，緩解農民貸款難題。農業(yè)保險在服務農業(yè)發(fā)展中作用明顯，已經成為各級政府“三農”工作的重要抓手；農業(yè)保險的服務能力逐步提升，已經成為服務“三農”的重要渠道。

農業(yè)保險仍存短板未來需繼續(xù)擴面、提標

據財政部副部長鄒加怡介紹，雖然我國農業(yè)保險已經取得了不俗的成績，但與發(fā)達國家相比還有不少短板。第一，“擴面、增品、提標”仍然存在比較大的空間。從保費規(guī)模來看，我國是全球最大的，但如果從農業(yè)保險政策的覆蓋面來看，相對而言還是比較低的。以稻谷、小麥和玉米這三大糧食作物為例，目前農業(yè)保險覆蓋面大約是70%，像美國這樣發(fā)達國家的覆蓋面已經達到85%左右。因此，我國農業(yè)保險在覆蓋面、品種和保險標準方面還有比較大的提升空間。第二，我們的保險服務支撐系統(tǒng)特別是數據信息支撐，仍然存在一定的短板。農業(yè)保險對基礎數據的要求很高，農民投保以后，保險公司要知道這塊農田的基本狀況、有可能產生風險的一些潛在因素，以及產生自然災害之后，這塊農田有沒有損失、損失到什么程度，這些數據信息對保險公司來說都是非常重要的基礎數據。但是目前，我國仍然缺乏統(tǒng)一的農業(yè)數據信息服務平臺，涉農數據需要進一步整合。第三，承保機構服務基層的能力還需要進一步提高。農業(yè)保險服務的是廣大農戶，點多面廣，對承保機構的基層服務能力提出了更高的要求，這就需要保險公司在基層網點和基層人員的服務能力方面進一步提升。

為了補齊以上幾個短板，財政部、農業(yè)農村部、銀保監(jiān)會三部門于近期聯合下發(fā)了《關于擴大三大糧食作物完全成本保險和種植收入保險實施范圍的通知》（以下簡稱《通知》）?！锻ㄖ返暮诵膬热菔侨蠹Z食作物農業(yè)保險政策進一步擴面、提標，在13個糧食主產省份的產糧大縣，針對稻谷、小麥、玉米三大糧食作物，開展完全成本保險和種植收入保險，中央和地方財政對投保農戶實施保費補貼。具體內容包括：一是基本原則。以堅持自主自愿、體現金融普惠、增強預算約束、鼓勵探索創(chuàng)新、確保風險可控為基本原則，支持政策范圍內有關農戶和農業(yè)生產經營組織自主自愿投保，要求各地結合財力狀況和農業(yè)保險業(yè)務發(fā)展趨勢，循序漸進、因地制宜擴大政策實施范圍。二是保險標的、保險品種和保障對象。保險標的為關系國計民生和糧食安全的稻谷、小麥、玉米三大糧食作物。保險品種有兩種：一是完全成本保險，即保險金額覆蓋直接物化成本、土地成本和人工成本等農業(yè)生產總成本的農業(yè)保險；二是種植收入保險，即保險金額體現農產品價格和產量，覆蓋農業(yè)種植收入的農業(yè)保險。保障對象為全體農戶，包括適度規(guī)模經營農戶和小農戶。三是保險責任和保障水平。完全成本保險的保險責任應涵蓋當地主要的自然災害、重大病蟲害和意外事故等；種植收入保險的保險責任應涵蓋農產品價格、產量波動導致的收入損失。原則上，兩種保險的保障水平最高均可達相應品種種植收入的80%。四是實施地區(qū)。實施地區(qū)為河北、內蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、江蘇、安徽、江西、山東、河南、湖北、湖南、四川等13個糧食主產省份的產糧大縣。2021年覆蓋實施地區(qū)約60%的產糧大縣（500個），2022年實現13個糧食主產省份產糧大縣全覆蓋。五是補貼比例。中央和地方財政對投保農戶保費實施補貼，在省級財政補貼不低于25%的基礎上，中央財政對中西部及東北地區(qū)補貼45%，對東部地區(qū)補貼35%。農戶自繳比例和市縣財政承擔比例由實施地區(qū)省級財政自主決策。六是承保機構管理。承保機構應滿足政策性農業(yè)保險承保機構遴選管理要求，要有穩(wěn)健的農業(yè)再保險安排，落實政策性農業(yè)保險再保險標準協(xié)議，要公平合理地擬訂保險條款和保險費率，并充分征求當地財政、農業(yè)農村部門和農戶代表意見。其中，保險費率要按照保本微利的原則厘定，反映經營成本的綜合費用率不得高于20%。承保機構在承保理賠時，要做到承保到戶、定損到戶、理賠到戶，在農戶同意的基礎上，原則上可以以鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村為單位抽樣確定損失率。七是其他事項。鼓勵各地結合實際探索開展農業(yè)保險創(chuàng)新試點，完善風險區(qū)劃和費率調整機制，提高真實性和準確性。

鄒加怡表示，現代農業(yè)越發(fā)展，規(guī)模化程度越高，金融保險越重要。下一步，財政部除了要落實好《通知》的各項要求之外，還要從完善農業(yè)支持保護制度和農村金融服務體系的角度出發(fā)，堅持問題導向、重點突破，圍繞切實加大金融資源向鄉(xiāng)村振興重點領域的傾斜力度，精準把握我國農業(yè)保險發(fā)展方向，服務保障國家糧食安全。一是建立健全制度體系。聚焦對標《關于加快農業(yè)保險高質量發(fā)展的指導意見》提出的各項要求，緊扣農業(yè)保險發(fā)展目標，修訂《農業(yè)保險條例》，完善配套政策措施，建立健全我國農業(yè)保險高質量發(fā)展的“四梁八柱”制度體系。二是用足用好“綠箱”支持政策。農業(yè)保險保費補貼是國際通行的支農政策工具，我國目前實施的農業(yè)保險保費補貼總體上屬于WTO規(guī)定的“綠箱”農業(yè)支持政策，我們將用好保費補貼存量，擴大保費補貼增量，充分利用國際規(guī)則，發(fā)揮好農業(yè)保險作用。三是加強農業(yè)保險信息基礎設施建設。加快建設農業(yè)數據信息服務平臺，使其近期成為政府管理農業(yè)保險的重要工具，遠期成為承接支農惠農政策和指導農業(yè)生產的重要抓手，提高農業(yè)保險政策的精準性、實效性，切實支撐我國農業(yè)保險高質量發(fā)展，推進我國農業(yè)現代化進程。四是鼓勵開展創(chuàng)新試點。在符合農業(yè)保險工作指導思想和基本原則的前提下，鼓勵各地結合實際探索開展農業(yè)保險創(chuàng)新試點，開發(fā)標準化農業(yè)保險產品，完善風險區(qū)劃和費率調整機制。五是完善農業(yè)保險大災風險分散機制。形成多方參與、風險共擔的“全鏈條”農業(yè)保險大災風險分散機制，推動農業(yè)保險高質量發(fā)展，助力鄉(xiāng)村振興，更好地服務保障國家糧食安全。