謝曉曼

中國生態(tài)補償實踐開始于20世紀70年代，經(jīng)過幾十年的探索，我國生態(tài)補償機制的建設(shè)取得了顯著的成效。在生態(tài)補償機制實施的過程中，我國一直是以政府主導為主，生態(tài)補償市場化機制不足，黨的十九大報告中提出要“建立市場化、多元化的生態(tài)補償機制”，指明了我國市場化生態(tài)補償機制建設(shè)的方向。目前我國的市場化生態(tài)補償機制構(gòu)建的過程中仍存在不少問題，如生態(tài)補償?shù)娜谫Y渠道單一，補償標準過于簡單，普遍偏低，補償主體不明確，權(quán)責混亂，法律監(jiān)督體系不健全等問題，市場化生態(tài)補償機制尚未發(fā)揮重要作用。針對這些問題，可以從積極推動生態(tài)產(chǎn)品市場化，建立多元化的生態(tài)補償資金融資渠道，制定科學合理的生態(tài)補償標準，明確補償主體，進一步完善相關(guān)法律法規(guī)，加強監(jiān)督管理等方面進行改進，加快我國市場化生態(tài)補償機制的建立。

一、引言

20世紀70年代，四川青城山抽取門票收入的30%專門的護林經(jīng)費標志著中國生態(tài)效益補償實踐的開始 。經(jīng)過幾十年的探索，我國的生態(tài)補償工作取得了顯著的成效，為我國生態(tài)文明事業(yè)做出了重要貢獻，初步形成了具有中國特色的生態(tài)補償機制。但是長期以來我國生態(tài)補償實踐主要是以政府為主導，依靠大量的財政資金投入，而市場化生態(tài)補償?shù)膶嵤﹦t相對薄弱。根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于財政生態(tài)環(huán)保資金分配和使用情況的報告》顯示：2016—2018年，中央財政安排1918億元對重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付，年均增長12.3% 。根據(jù)中國生態(tài)補償政策研究中心統(tǒng)計，2016 年中央財政投入的生態(tài)補償資金占全部生態(tài)補償資金的 87.7%，地方財政資金占比僅 12%，社會資金利用不到 1%。相較于國外豐富多樣的融資渠道，中國地方政府之間的財政轉(zhuǎn)移、企業(yè)的投入、國際環(huán)保組織和民間團體組織的捐贈等其他融資渠道存在明顯不足，市場主體參與積極性較低，生態(tài)補償效率不高。目前我國的生態(tài)環(huán)境問題依然比較嚴峻，在當前經(jīng)濟下行，政府財政收入持續(xù)放緩的情況下，依靠政府的財政資金投入不足以解決日益增長的巨大的生態(tài)補償資金缺口。相對而言，市場化生態(tài)補償機制則更容易提高生態(tài)補償?shù)男Ч?，通過發(fā)揮市場的調(diào)節(jié)作用，以市場化的方式用價格真正反映資源環(huán)境要素的稀缺程度，形成有效的激勵機制，從而提高補償效率。

二、我國市場化生態(tài)補償機制建設(shè)存在的問題

（一）生態(tài)補償?shù)娜谫Y渠道單一

目前中國生態(tài)補償融資渠道的來源仍然是以財政轉(zhuǎn)移支付和專項基金為主，其中財政轉(zhuǎn)移支付是最主要的資金來源，社會捐贈、資本市場融資、生態(tài)補償專項稅費等其他融資渠道明顯缺失。單一的融資渠道會造成生態(tài)補償資金來源較少，僅能針對一些突出的生態(tài)問題展開生態(tài)補償，不利于生態(tài)補償?shù)娜骈_展，同時給政府帶來巨大的財政壓力。

（二）補償標準過于簡單，普遍偏低

目前中國實施的生態(tài)補償項目的標準，基本都是采取“一刀切”的政策，沒有充分考慮到各個地區(qū)不同的經(jīng)濟發(fā)展水平，因地制宜，科學合理的制定補償標準。“一刀切”的補償標準不能適應(yīng)不同生態(tài)區(qū)域的具體情況，會出現(xiàn)有些地區(qū)“高補償”，而有些地區(qū)出現(xiàn)“低補償”。除了補償標準過于單一外，還存在補償標準偏低的問題。例如，國家對國家級重點公益林的補助標準統(tǒng)一為每年每畝15元，面對現(xiàn)在的高物價生活環(huán)境，許多林地所有者都認為，這個補償標準偏低，不足以彌補他們生態(tài)保護帶來的經(jīng)濟損失。偏低的補償標準不能充分調(diào)動當?shù)厝嗣駞⑴c生態(tài)保護的積極性。

（三）補償主體不明確，權(quán)責混亂

生態(tài)補償?shù)谋举|(zhì)是生態(tài)服務(wù)功能受益者對生態(tài)服務(wù)功能提供者付費的行為。遵循“誰開發(fā)誰保護，誰破壞誰恢復，誰受益誰補償，誰污染誰付費”的原則。但是長期以來在我國以政府為主導生態(tài)補償實施中，政府一直是付費主體，生態(tài)效益受益者的范圍沒有界定清晰，這就造成了參與生態(tài)補償?shù)母骼嬷黧w之間權(quán)責不明確，應(yīng)該履行補償義務(wù)的生態(tài)受益者沒有承擔起相應(yīng)的責任，很多承擔污染治理主體的企業(yè)沒有落實到補償?shù)呢熑危病按畋丬嚒爆F(xiàn)象非常普遍。無法明確界定生態(tài)功能受益者所要承擔的責任和應(yīng)盡的義務(wù)，會導致在生態(tài)補償實施的過程中因為權(quán)責不明而出現(xiàn)互相推卸責任的現(xiàn)象。

（四）法律監(jiān)督體系不完善

中國現(xiàn)行的法律中涉及到生態(tài)補償?shù)南嚓P(guān)法律法規(guī)主要有《環(huán)境保護法》《森林法》、《水土保持法》、《野生動物保護法》等，缺乏一部統(tǒng)一的生態(tài)補償專門法?，F(xiàn)有的這些法律法規(guī)對于生態(tài)補償?shù)南嚓P(guān)規(guī)定只是原則性的說明，對于生態(tài)補償?shù)木唧w實施，利益主體，補償標準以及生態(tài)補償資金的監(jiān)管都沒有相關(guān)規(guī)定，這就導致在生態(tài)補償?shù)膶嵤┻^程中沒有相關(guān)的法律可依，缺乏有效監(jiān)管。

三、關(guān)于推進中國市場化生態(tài)補償機制的建議

（一）積極推動生態(tài)產(chǎn)品市場化，建立多元化的生態(tài)補償資金融資渠道

生態(tài)環(huán)境資源的產(chǎn)權(quán)明晰是推動生態(tài)產(chǎn)品市場化交易的前提，我國現(xiàn)在正在全面推開自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革，為生態(tài)補償市場化創(chuàng)造了有利的環(huán)境，應(yīng)在此基礎(chǔ)上積極創(chuàng)新生態(tài)產(chǎn)品市場化的交易方式。國外發(fā)達國家市場化生態(tài)補償相關(guān)實踐開展較早，目前已經(jīng)形成了生態(tài)投標、生態(tài)保護企業(yè)股權(quán)融資、生態(tài)彩票、土地信托與保護性地役權(quán)交易、環(huán)境信用額度交易、生態(tài)產(chǎn)品認證、生態(tài)旅游、綠色投資基金等多種形式的市場化手段。我國要積極借鑒國外的成功模式，結(jié)合我國的實際情況，不斷地創(chuàng)新交易方式，積極推動利益相關(guān)者和社會資本參與到生態(tài)補償中來，形成多元化地生態(tài)補償融資渠道。

（二）制定科學合理的生態(tài)補償標準

合理的補償標準和付費形式能夠保障生態(tài)補償實施的持續(xù)性和有效性。在市場化補償機制的運作下，作為理性經(jīng)濟人，生態(tài)補償項目的參與者只有在生態(tài)補償?shù)臉藴誓軌蛲耆袚虺鏊麄冞M行生態(tài)環(huán)境保護所付出的機會成本和交易成本時，他們才會參與進來。目前我國還沒有一套科學合理地生態(tài)補償標準，需要借鑒效果評價法，收益損失法，旅行費用法以及隨機評估法等國外成熟地評價方法，在生態(tài)補償?shù)膶嵺`中，充分考慮社會、經(jīng)濟、生態(tài)等各方面的因素，建立嚴格的指標體系，確定出科學合理的補償標準。