文/曾明榮 李一奇

《安全生產(chǎn)法》自2002年11月1日施行以來，先后歷經(jīng)2009年、2014年兩次修正，對預防和減少生產(chǎn)安全事故，保障人民群眾生命財產(chǎn)安全發(fā)揮了重要作用，有力促進了全國安全生產(chǎn)形勢持續(xù)穩(wěn)定好轉。為了更好地貫徹落實習近平總書記關于安全生產(chǎn)的重要論述和黨中央、國務院關于安全生產(chǎn)工作的決策部署，著眼解決影響構建新發(fā)展格局及高質量發(fā)展的安全生產(chǎn)突出問題，全國人大對《安全生產(chǎn)法》進行了第三次修正。修正后的《安全生產(chǎn)法》已于2021年6月10日公布，并將于今年9月1日實施。

《安全生產(chǎn)法》修正背景

2021年6月11日，國新辦舉行貫徹落實《安全生產(chǎn)法》推動安全發(fā)展發(fā)布會 李楠楠/攝

近年來，特別是黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央，把安全發(fā)展擺在治國理政的高度進行整體謀劃推進，提出了一系列安全生產(chǎn)工作的新思想新觀點新思路。先后出臺了《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》《深化黨和國家機構改革方案》《中共中央 國務院關于推進安全生產(chǎn)領域改革發(fā)展的意見》（以下簡稱《改革意見》），組建了應急管理部，科學謀劃了安全生產(chǎn)事業(yè)改革發(fā)展藍圖，安全生產(chǎn)監(jiān)管體制機制進一步優(yōu)化完善。印發(fā)了《地方黨政領導干部安全生產(chǎn)責任制規(guī)定》，“黨政同責、一崗雙責、齊抓共管、失職追責”的安全生產(chǎn)責任制基本建立，企業(yè)全員安全生產(chǎn)責任體系更加嚴密。以危險化學品、煙花爆竹、礦山、消防、道路運輸、民航、鐵路運輸、工業(yè)園區(qū)、城市建設、危險廢物等領域為重點的安全生產(chǎn)專項整治行動持續(xù)穩(wěn)步推進，安全生產(chǎn)風險分級管控和隱患排查治理雙重預防體系工作機制逐步建立，“機械化換人、自動化減人”科技強安專項行動深入實施，危險化學品、煤礦等重點行業(yè)領域安全生產(chǎn)風險監(jiān)測預警系統(tǒng)逐步建成運行。

但也必須清醒地看到，首先，制約安全發(fā)展的短板弱項問題尚未根本解決。一些地方和企業(yè)安全發(fā)展理念樹得不牢，一些基層干部在安全生產(chǎn)上盲目樂觀、松勁厭戰(zhàn)情緒滋生。化工、礦山等高危行業(yè)產(chǎn)業(yè)布局和結構調整優(yōu)化還不到位，機械化、信息化和自動化程度低，企業(yè)本質安全水平低，安全生產(chǎn)基礎薄弱的狀況尚未根本改善。煤礦瓦斯等重大災害風險辨識及監(jiān)測預警、高危企業(yè)安全技術改造和本質安全提升、重大事故應急處置和搶險救援等安全科技的“瓶頸”制約嚴重，先進適用技術推廣應用尚需加大力度。

其次，安全生產(chǎn)風險結構發(fā)生變化，新矛盾新問題凸顯。工業(yè)化持續(xù)快速發(fā)展，危險化學品、礦山等傳統(tǒng)高危行業(yè)安全風險隱患更加突出、更加集中，電力及交通運輸?shù)裙卜招袠I(yè)難以預見的風險因素明顯增多。我國“碳達峰”“碳中和”宏偉目標確定和實施后，水電、風電、核電、太陽能發(fā)電等新能源項目紛紛開工建設和投入運行，新能源安全監(jiān)管任務艱巨繁重。大型城市、城市群迅猛發(fā)展，生產(chǎn)要素聚集度急劇提高，城市生產(chǎn)生活空間高度關聯(lián)，商貿、大型城市綜合體、地下管網(wǎng)等安全風險更加集聚，事故的隱蔽性、突發(fā)性和耦合性明顯增加，排查治理和事故防范難度更大。

再其次，新冠肺炎疫情和新形勢新任務，給安全生產(chǎn)帶來嚴峻挑戰(zhàn)。新冠肺炎疫情緩和后，一些企業(yè)擴大生產(chǎn)、挽回損失的沖動強烈，可能出現(xiàn)忽視安全、盲目超產(chǎn)的情況，從而導致事故發(fā)生。局部地區(qū)季節(jié)性煤電供應及運力緊張，能源生產(chǎn)企業(yè)加班加點，運輸企業(yè)多拉快跑，一些地方已淘汰退出的落后產(chǎn)能借機重生，給安全生產(chǎn)帶來嚴重隱患。

最后，國家應急管理體制改革以來，安全生產(chǎn)工作持續(xù)加強，但在政府安全生產(chǎn)監(jiān)管體制機制健全完善、安全監(jiān)管執(zhí)法效能提升等方面，還存在一些薄弱環(huán)節(jié)，與社會主義現(xiàn)代化強國的要求還有較大差距。

綜合研判，我國目前尚未完全走出工業(yè)化國家發(fā)展過程中普遍經(jīng)歷的事故“易發(fā)期”，安全生產(chǎn)工作在地區(qū)、行業(yè)和企業(yè)之間進展不平衡，各類矛盾仍然突出，存量風險尚未完全化解，增量風險仍在不斷涌現(xiàn)，傳統(tǒng)風險與新型風險交織疊加，風險隱患趨于隱蔽復雜，不確定性明顯增加，安全生產(chǎn)工作開始進入一個瓶頸期、平臺期；同時，新發(fā)展階段、新發(fā)展理念、新發(fā)展格局又對安全生產(chǎn)提出了更高的要求，安全生產(chǎn)工作仍處于爬坡期、過坎期。

在這個重要的關鍵時期，對《安全生產(chǎn)法》進行修正，正當其時，十分必要。這對全國安全生產(chǎn)工作提供了有力的法律武器，為安全生產(chǎn)工作爬坡過坎提供了強大的動力。

《安全生產(chǎn)法》修正原則

2018年，應急管理部啟動了《安全生產(chǎn)法》修正工作，在政策法規(guī)司的領導下，中國安全生產(chǎn)科學研究院安全生產(chǎn)理論與法規(guī)標準研究所全程參與此次《安全生產(chǎn)法》修正工作。2019年底完成《安全生產(chǎn)法》修正的依據(jù)、思路、原則以及重要條款的修訂建議等前期論證研究，并形成了《安全生產(chǎn)法》修正草案，其間先后多次征求國務院安委會成員單位、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）人民政府、研究機構、行業(yè)協(xié)會和中央企業(yè)意見建議。

術后疼痛VAS評分觀察，PRP有明顯的鎮(zhèn)痛效果，一般術后1～2 d疼痛VAS評分＞5分，注射第3 d后疼痛癥狀緩解，疼痛VAS評分＜3分。術后局部關節(jié)腫脹情況（與健側比較）觀察，一般術后1～3 d患肢膝關節(jié)出現(xiàn)輕微腫脹感，術后5 d腫脹感消除，局部活動有輕松感。術后膝關節(jié)局部有無感染觀察：患肢膝關節(jié)未出現(xiàn)皮溫高、皮膚紅腫現(xiàn)象，皮膚張力適中。術后全身情況觀察，患者術后無發(fā)熱現(xiàn)象，全身及局部皮膚無皮疹及過敏反應出現(xiàn)。術后關節(jié)活動度改善，術后1 d即可下地行走，自感膝關節(jié)摩擦感明顯減輕。

2020年，司法部先后兩次征求國務院有關部門、省級政府和部分研究機構、行業(yè)協(xié)會、企業(yè)的意見，并會同應急管理部就一些重要條款開展了實地調研、專家座談、溝通協(xié)調，經(jīng)反復修改完善，形成了《安全生產(chǎn)法》修正草案（送審稿）。2020年11月25日，國務院第115次常務會議討論通過草案。2021年1月，全國人大向社會征求《安全生產(chǎn)法》修正草案意見，歷經(jīng)兩次審議，于6月10日第十三屆全國人民代表大會常務委員會第二十九次會議通過。

縱覽此次《安全生產(chǎn)法》修正內容，可隱約看到貫穿其中的3條原則：

一是堅持“兩個至上”，嚴守紅線意識。習近平總書記強調：“人民至上、生命至上，保護人民生命安全和身體健康可以不惜一切代價。”人民至上、生命至上是中國共產(chǎn)黨的崇高理念。《安全生產(chǎn)法》修正以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，立足于人民群眾對安全的新期許，把“兩個至上”作為根本價值遵循，始終把人的生命安全放在首位，正確處理安全和發(fā)展的關系，堅守發(fā)展決不能以犧牲人的生命為代價這條紅線。

二是堅持安全發(fā)展，落實改革意見。2016年12月9日發(fā)布的《改革意見》要求對標安全生產(chǎn)法治建設需求，以強化依法治理，推進安全發(fā)展。本次修正堅持立法的長遠性和系統(tǒng)性，以2014年修訂的《安全生產(chǎn)法》為基礎，以《改革意見》為政策指引，既以當前存在的突出問題為導向，處理好亟待解決的現(xiàn)實需求，又著眼未來5年乃至更長時間安全生產(chǎn)工作的長久發(fā)展需求，及時修訂與機構改革不適應、職能交叉重疊、內容要求滯后落后的法律條款，充分保證行政相對人的合法權益，促進各類主體達到安全生產(chǎn)領域改革發(fā)展的根本要求。

三是明晰安全責任，強化責任落實。2018年國務院機構改革中，將生產(chǎn)安全、消防、防災減災等職能合并，在“大應急”的框架下以應急管理為主線，成立應急管理部，各行業(yè)領域部門安全生產(chǎn)職能也發(fā)生了一定變化。與此同時，隨著社會經(jīng)濟快速發(fā)展，企業(yè)經(jīng)營管理模式多樣化，其作為安全生產(chǎn)責任主體，涉及的責任人員、管理層級也更加復雜。因此，本次《安全生產(chǎn)法》修正中進一步明確規(guī)定監(jiān)管主體和監(jiān)管對象，厘清安全生產(chǎn)監(jiān)管職能的部門責權，明確細化生產(chǎn)經(jīng)營單位安全生產(chǎn)義務，有利于提高安全生產(chǎn)監(jiān)管水平，全面落實安全生產(chǎn)主體責任。

《安全生產(chǎn)法》修正特點

本次《安全生產(chǎn)法》修正案共42條，總攬此次的修正內容，有5個方面的鮮明特點：

一是貫徹新思想新理念。此次《安全生產(chǎn)法》修正以習近平新時代中國特色社會主義思想作為指導，將習近平總書記關于安全生產(chǎn)工作一系列重要指示批示的精神轉化為法律規(guī)定，主要體現(xiàn)在總則第三條的修正中，增加了安全生產(chǎn)工作堅持人民至上、生命至上，把保護人民生命安全擺在首位，樹牢安全發(fā)展理念，從源頭上防范化解重大安全風險等規(guī)定，為統(tǒng)籌發(fā)展和安全兩件大事提供了堅強的法治保障。

二是落實中央決策部署。《改革意見》對全國安全生產(chǎn)工作的指導思想、基本原則、制度措施等作出系列新的重大部署，科學謀劃了安全生產(chǎn)領域改革發(fā)展藍圖，是當前乃至今后一個時期全國安全生產(chǎn)工作的思想與行動的指南。本次《安全生產(chǎn)法》修正深入貫徹中央文件精神，將現(xiàn)行的有效經(jīng)驗和創(chuàng)新成果納入立法視野，通過立法確保中央決策部署貫徹落實的有效性。例如，在第四十一條、第五十一條、第七十四條等條款的修正中，增加了對重大事故隱患排查治理情況報告、高危行業(yè)領域強制實施安全生產(chǎn)責任保險、安全生產(chǎn)公益訴訟等重要制度規(guī)定，把有關經(jīng)驗制度總結提煉上升為法律規(guī)范，強化其在事故預防和事故賠償?shù)确矫娴闹匾饔谩?/p>

三是健全安全責任體系。責任是安全生產(chǎn)的靈魂。我國長期的實踐經(jīng)驗表明，責任制是最直接、最有效的制度力量，任何一個方面的責任制缺位，都會留下監(jiān)督和管理上的漏洞，埋下事故發(fā)生的隱患。

此次《安全生產(chǎn)法》修正，首先，強化了黨委和政府的領導責任，充分考慮政府安全監(jiān)管體制機制和責任制度的完善，提出強化基礎保障能力的具體要求，依靠法治力量推進安全生產(chǎn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。例如，修正后的第三條、第八條、第九條提出明確安全生產(chǎn)工作堅持黨的領導，進一步強化政府安全生產(chǎn)責任，要求各級人民政府加強安全生產(chǎn)基礎設施建設和安全生產(chǎn)能力建設，建立完善安全風險評估與論證機制，實施重大安全風險聯(lián)防聯(lián)控，落實黨中央國務院對源頭防范的要求，把好安全生產(chǎn)“準入關”的要求。

其次，明確了各有關部門監(jiān)管職責，規(guī)定安全生產(chǎn)工作實行“管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務必須管安全、管生產(chǎn)經(jīng)營必須管安全”，將“三管三必須”原則以法的形式固化下來，特別是修正后的第十條首次在立法中明確了對新興行業(yè)、領域的安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責不明確的，明確由縣級以上地方各級人民政府按照業(yè)務相近的原則確定監(jiān)督管理部門。這一條款的修正為政府相關職能部門對新興經(jīng)濟經(jīng)營主體進行安全生產(chǎn)監(jiān)管提供了法律依據(jù)，有利于從根本上杜絕“染血的外賣”這類情況的發(fā)生。

最后，進一步壓實生產(chǎn)經(jīng)營單位主體責任。第四條修正中，明確生產(chǎn)經(jīng)營單位的主要負責人是本單位安全生產(chǎn)第一責任人，對本單位的安全生產(chǎn)工作全面負責，其他負責人對職責范圍內的安全生產(chǎn)工作負責。同時，第二十一條、第二十五條、第四十條、第四十一條、第四十四條等也從具體內容上提出要求各類生產(chǎn)經(jīng)營單位健全并落實全員安全生產(chǎn)責任制、安全風險分級管控和隱患排查治理雙重預防機制，加強安全生產(chǎn)標準化建設，加大對安全生產(chǎn)資金、物資、技術、人員的投入保障力度，切實提高安全生產(chǎn)水平。

四是強化新風險防范應對。近年來，我國經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結構轉型升級和科技創(chuàng)新驅動能力的加快，技術發(fā)展日新月異，新興產(chǎn)業(yè)大量涌現(xiàn)，經(jīng)濟活動日益多元化。新興行業(yè)領域的生產(chǎn)經(jīng)營過程涉及多專業(yè)、多領域交叉，傳統(tǒng)行業(yè)領域涉及新工藝、新技術、新材料、新模式，尤其是部分行業(yè)領域還未出臺相關法律法規(guī)及專業(yè)技術標準，生產(chǎn)經(jīng)營過程中存在大量安全風險和事故隱患。因此，本次《安全生產(chǎn)法》修正中深刻汲取近年來事故教訓，對安全生產(chǎn)事故中暴露的新問題作了針對性規(guī)定，督促引導各類經(jīng)營主體更加重視安全。例如，第四條增加第二款，針對新業(yè)態(tài)、新模式產(chǎn)生的新風險，強調平臺經(jīng)濟等新興行業(yè)、領域的生產(chǎn)經(jīng)營單位，應當建立健全并落實全員安全生產(chǎn)責任制，履行法定安全生產(chǎn)義務。第三十三條、第四十九條針對我國近幾年頻繁發(fā)生的餐飲行業(yè)燃氣爆炸事故、山東棲霞笏山金礦“1·10”重大爆炸事故、招遠曹家洼金礦“2·17”較大火災事故等暴露出的問題，要求從事餐飲行業(yè)的燃氣用戶安裝可燃氣體報警裝置并保障正常使用；要求礦山、金屬冶煉建設項目和用于生產(chǎn)、儲存、裝卸危險物品的建設項目施工單位加強安全管理，不得非法轉讓施工資質，不得違法分包轉包。第七十二條在修正中與《刑法》（修正案十一）銜接，壓實安全生產(chǎn)中介機構的“看門人”職責，要求承擔安全評價、認證、檢測、檢驗的機構實施報告公開制度，不得租借資質、掛靠、出具虛假報告。

五是強化違法行為懲處。為嚴厲打擊安全生產(chǎn)違法行為，本次《安全生產(chǎn)法》修正過程中客觀分析我國經(jīng)濟發(fā)展水平和近幾年生產(chǎn)安全事故情況，全面提升了對安全生產(chǎn)違法行為的懲處力度，并幾乎覆蓋所有法律責任條款。

第一，罰款金額更高。本次修正案普遍提高了對違法行為的罰款數(shù)額，就事故罰款，由現(xiàn)行法規(guī)定的20萬元至2 000萬元，提高至30萬元至1億元；對單位主要負責人的事故罰款數(shù)額由年收入的20%至80%，提高至30%至100%。

第二，處罰方式更嚴。為了嚴厲打擊“屢禁不止”“屢罰不改”等情節(jié)特別嚴重，社會影響特別惡劣的違法行為，本次修正中參考了環(huán)境保護領域有關法律條款及實踐經(jīng)驗，增加了對安全生產(chǎn)違法行為進行連續(xù)處罰（即“按日計罰”）的規(guī)定。修正后，對于生產(chǎn)經(jīng)營單位安全生產(chǎn)違法行為一經(jīng)發(fā)現(xiàn)即責令整改并處罰款，拒不整改的，責令停產(chǎn)停業(yè)整頓，并可以按日連續(xù)計罰，拒不停產(chǎn)整頓的，提請地方人民政府予以關閉。

第三，懲戒力度更大。本次修正案除了上浮罰金，還加大了對違法失信行為的聯(lián)合懲戒和公開力度。修正后的第七十八條，由以前只有負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責的部門在安全生產(chǎn)領域實施懲戒，變?yōu)橛啥鄠€部門在多個領域對失信當事人共同實施懲戒；由只懲戒存在違法行為的生產(chǎn)經(jīng)營單位，變?yōu)橥瑫r懲戒存在違法行為的生產(chǎn)經(jīng)營單位和與違法行為情節(jié)有關的從業(yè)人員；在通報“黑名單”的單一手段的基礎上，增加了加大執(zhí)法頻次、暫停項目審批、上調有關保險費率、行業(yè)或者職業(yè)禁入等聯(lián)合懲戒措施。有效打擊震懾違法企業(yè)，保障守法企業(yè)合法權益，提高全社會安全生產(chǎn)誠信水平。

本次《安全生產(chǎn)法》修正案指導思想鮮明、內容全面完善、更加貼近我國安全生產(chǎn)工作實際，具有很強的實操性，能夠有力指導我國下一階段的安全生產(chǎn)工作實踐和安全發(fā)展，對我國安全生產(chǎn)水平整體提升，防范遏制重特大生產(chǎn)安全事故，保障人民群眾生命財產(chǎn)安全具有重要意義。