李元新

【關(guān)鍵詞】監(jiān)理行業(yè);轉(zhuǎn)型升級(jí);發(fā)展方向;探究

【中圖分類號(hào)】F407.9 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A 【文章編號(hào)】1674-0688（2021）07-0180-03

1 監(jiān)理的概念

大家通常認(rèn)為“監(jiān)理就是監(jiān)督管理”，但就字面理解：“監(jiān)”指監(jiān)視、督察;“理”通“吏”，通常指條理、準(zhǔn)則。以此引申“監(jiān)理”的字面含義：一個(gè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)或執(zhí)行人依據(jù)準(zhǔn)則對(duì)某一行為進(jìn)行督察、監(jiān)控等。此外，我國(guó)的建設(shè)監(jiān)理制度普遍認(rèn)為是從國(guó)外引進(jìn)的，其中“監(jiān)理”一詞來(lái)源日本?！豆饭こ淌┕けO(jiān)理規(guī)范》（JTG G10 —2016）對(duì)監(jiān)理的定義：監(jiān)理機(jī)構(gòu)及人員對(duì)公路工程施工質(zhì)量、安全、環(huán)保、費(fèi)用和進(jìn)度等實(shí)施的監(jiān)督管理及咨詢服務(wù)活動(dòng)。筆者認(rèn)為該定義準(zhǔn)確務(wù)實(shí)。

2 監(jiān)理的歷史淵源

無(wú)論是戰(zhàn)國(guó)的“監(jiān)工”，還是秦朝以“物勒工名”為主題的質(zhì)量責(zé)任監(jiān)控體系，中國(guó)官府體制“三省六部制”中的“工部”，都包含了現(xiàn)代監(jiān)理所從事的工程建設(shè)工作內(nèi)容，無(wú)非是稱謂、工作職責(zé)范圍、分工精細(xì)程度等方面有所差別，但這些并不影響也無(wú)法改變現(xiàn)代監(jiān)理所涉及的工作內(nèi)容始終貫穿于工程建設(shè)過(guò)程的歷史事實(shí)和歷史淵源。

3 國(guó)外監(jiān)理發(fā)展情況

國(guó)外監(jiān)理已經(jīng)形成一整套運(yùn)行和發(fā)展體系：一是形成高效并受人尊重的咨詢行業(yè);二是安全責(zé)任非監(jiān)理工程師職責(zé);三是業(yè)務(wù)寬深化發(fā)展，不局限于工程建設(shè)的施工階段，而是覆蓋整個(gè)建設(shè)過(guò)程的咨詢服務(wù);四是人才高素質(zhì)化，普遍具有碩士、博士高學(xué)位，并有從業(yè)經(jīng)驗(yàn)，此外從業(yè)門檻設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)較高;五是酬金優(yōu)厚化，通常情況下占工程總造價(jià)的1%～4%;六是監(jiān)理組織模式化、規(guī)?；?，國(guó)外監(jiān)理公司的規(guī)模為大中型2萬(wàn)～3萬(wàn)人、小型500人，監(jiān)理設(shè)施配置較完善;七是職業(yè)道德準(zhǔn)則化，國(guó)外監(jiān)理行業(yè)（咨詢業(yè)）均制定了嚴(yán)格的道德準(zhǔn)則及行業(yè)規(guī)則，核心內(nèi)容強(qiáng)調(diào)“正直、公平、誠(chéng)信、服務(wù)”等，并依托健全的法律體系、監(jiān)督體系及文化意識(shí)等，使監(jiān)理行為發(fā)展至職業(yè)道德準(zhǔn)則化的高水準(zhǔn)[1]。

4 國(guó)內(nèi)監(jiān)理發(fā)展情況

我國(guó)工程監(jiān)理制度經(jīng)歷了準(zhǔn)備階段（1988年）、試點(diǎn)階段（1989—1992年）、穩(wěn)步發(fā)展階段（1993—1995年）、全面推廣階段（1996年至今） 4個(gè)發(fā)展階段，對(duì)工程建設(shè)起到不可估量的作用，但在運(yùn)行過(guò)程仍存在以下不足。

4.1 監(jiān)理的實(shí)際定位認(rèn)識(shí)不清

監(jiān)理工程師的法律地位是由國(guó)家法律規(guī)定的，并建立在委托監(jiān)理合同的基礎(chǔ)上。但實(shí)際工作中，大家對(duì)監(jiān)理的地位有多種錯(cuò)誤或者不全面的理解，如監(jiān)理是業(yè)主方的代表、獨(dú)立的第三方、代表政府等;思想、認(rèn)識(shí)不一致導(dǎo)致監(jiān)理實(shí)際定位認(rèn)識(shí)不清，不僅影響了具體工作的深入開展，而且制約了工程監(jiān)理行業(yè)的健康、高效發(fā)展。

4.2 監(jiān)理的咨詢功能認(rèn)識(shí)不足

國(guó)內(nèi)外監(jiān)理行業(yè)普遍明確界定監(jiān)理行業(yè)歸屬咨詢行業(yè)，本質(zhì)上為工程建設(shè)提供智力技術(shù)咨詢服務(wù)。由于對(duì)咨詢功能認(rèn)識(shí)不足、從業(yè)人員的基本素質(zhì)參差不齊、行業(yè)內(nèi)某些習(xí)慣性思維等原因，導(dǎo)致監(jiān)理行業(yè)實(shí)際功能大部分停留在傳統(tǒng)的“監(jiān)工”層面，創(chuàng)新工藝、智力輸出等技術(shù)咨詢功能未得到明顯體現(xiàn)。

4.3 監(jiān)理的責(zé)任界定邊界不清

實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，工程監(jiān)理責(zé)任界定邊界一直存在分歧，這也是長(zhǎng)久以來(lái)困擾監(jiān)理行業(yè)的突出問(wèn)題，具體從以下兩個(gè)方面分析。

4.3.1 工程監(jiān)理責(zé)任范圍內(nèi)的工程監(jiān)理責(zé)任

監(jiān)理機(jī)構(gòu)或監(jiān)理人員按照法律法規(guī)等規(guī)定的工程監(jiān)理內(nèi)容承擔(dān)相應(yīng)的監(jiān)理責(zé)任毋庸置疑，但某些情況下的追責(zé)值得商榷。

（1）管理責(zé)任。承包商的現(xiàn)場(chǎng)管理有別于監(jiān)理的工程管理，凡與工程本身無(wú)關(guān)的管理責(zé)任事故，若追究監(jiān)理企業(yè)或人員的責(zé)任是沒(méi)有依據(jù)的，與工程本身相關(guān)的管理責(zé)任事故應(yīng)該根據(jù)具體事實(shí)認(rèn)定主體責(zé)任單位和人員。

（2）質(zhì)量責(zé)任。普遍認(rèn)為業(yè)主是工程質(zhì)量的第一責(zé)任人，施工單位是工程實(shí)體質(zhì)量的第一責(zé)任人，工程監(jiān)理企業(yè)作為社會(huì)中介服務(wù)組織，其權(quán)力、責(zé)任和義務(wù)受業(yè)主委托而派生，任何監(jiān)理企業(yè)不可能超出業(yè)主委托職責(zé)之外而產(chǎn)生新的權(quán)力和義務(wù)。所以，監(jiān)理企業(yè)應(yīng)對(duì)工程質(zhì)量事故及由此引起的安全事故承擔(dān)相應(yīng)的監(jiān)理責(zé)任，業(yè)主雖然通過(guò)合約轉(zhuǎn)嫁一部分質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，但不應(yīng)抹殺業(yè)主作為質(zhì)量第一責(zé)任人應(yīng)該承擔(dān)的主體責(zé)任。

（3）安全責(zé)任。監(jiān)理企業(yè)作為一個(gè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位，應(yīng)該遵從《中華人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法》對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的法律要求，在安全責(zé)任上應(yīng)該與業(yè)主、施工單位、設(shè)計(jì)單位等一視同仁，各自承擔(dān)職責(zé)范圍內(nèi)的安全責(zé)任，而事實(shí)上，監(jiān)理單位往往背負(fù)更多的安全責(zé)任。

（4）主體責(zé)任。國(guó)家層面一直主導(dǎo)落實(shí)企業(yè)主體責(zé)任，監(jiān)理企業(yè)與很多企業(yè)一樣由于管理體制、人員配置、設(shè)施設(shè)備等原因，在主要工序、重要部位的工作尚可圈點(diǎn)，但某些臨時(shí)或零碎工作（比如臨時(shí)建筑、臨時(shí)用電、搭設(shè)腳手架、材料裝卸、現(xiàn)場(chǎng)運(yùn)輸、設(shè)備運(yùn)行等）可能無(wú)法實(shí)施全面有效的監(jiān)理。此類事故追責(zé)時(shí)監(jiān)理單位承擔(dān)的責(zé)任往往大于或超出其工作范圍，這也是很多監(jiān)理單位面臨的問(wèn)題。

4.3.2 工程監(jiān)理責(zé)任范圍之外的工程監(jiān)理責(zé)任

由于工程管理的自身特點(diǎn)、管理人員認(rèn)知、習(xí)慣性思維等因素，監(jiān)理機(jī)構(gòu)或人員不可避免、無(wú)法拒絕需要承擔(dān)工程監(jiān)理責(zé)任范圍之外的一些工作，由此可能造成自身被追責(zé)，雖然無(wú)辜但難辭其咎。

（1）監(jiān)理合約地位較弱。工程監(jiān)理責(zé)任依據(jù)主要來(lái)源于法律法規(guī)的規(guī)定和委托監(jiān)理合同的約定。事實(shí)上，由于競(jìng)爭(zhēng)激烈，監(jiān)理行業(yè)在合約談判和簽訂甚至后期合約實(shí)施過(guò)程中基本處于弱勢(shì)地位，筆者曾遇到多個(gè)監(jiān)理項(xiàng)目在合約談判上為了承接項(xiàng)目而不敢提出延期費(fèi)用合理的解決方案，給延期結(jié)算患下隱患。

（2）監(jiān)理業(yè)務(wù)的拓展不夠深入全面。國(guó)內(nèi)大部分監(jiān)理行業(yè)依舊停留在施工階段的監(jiān)理服務(wù)，全過(guò)程綜合咨詢業(yè)務(wù)相對(duì)較少。特別是決定工程質(zhì)量的設(shè)計(jì)階段及前期決策階段，缺乏有效、細(xì)致的獨(dú)立第三方監(jiān)督和審查，導(dǎo)致施工階段設(shè)計(jì)變更較多，工期失控，有的甚至影響工程質(zhì)量。例如，對(duì)北京等16個(gè)省市172 156個(gè)監(jiān)理工程的調(diào)查統(tǒng)計(jì)顯示，從事施工階段監(jiān)理的有148 192個(gè)，占86.08%，而從事前期階段咨詢服務(wù)的僅占13.92%。

（3）監(jiān)理行業(yè)的“執(zhí)法”力度有限。在工程監(jiān)管“執(zhí)法”體系中，建設(shè)及質(zhì)監(jiān)單位擁有較強(qiáng)的執(zhí)法權(quán)，而監(jiān)理所代表的社會(huì)監(jiān)理層面，遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有建設(shè)、質(zhì)監(jiān)單位對(duì)質(zhì)量管控的權(quán)力和威信，自身缺乏有效的“執(zhí)法”手段和力度，但事實(shí)上卻承擔(dān)了比“權(quán)力”更多的“責(zé)任”，內(nèi)外交困下造成監(jiān)理行業(yè)在整個(gè)建筑監(jiān)管體系里“執(zhí)法無(wú)力”的不良形象。

（4）監(jiān)理行業(yè)的人員素質(zhì)有待提升。人才素質(zhì)的高低決定了行業(yè)發(fā)展的整體水平，引入監(jiān)理制度以來(lái)，由于執(zhí)業(yè)資格門檻設(shè)置要求較低，造成監(jiān)理行業(yè)人才整體基礎(chǔ)薄弱。人員素質(zhì)不高還會(huì)引發(fā)一系列問(wèn)題，比如不作為、失智、瀆職、不懂業(yè)務(wù)、推卸責(zé)任等，對(duì)工程建設(shè)及監(jiān)理整體形象帶來(lái)不良后果。

（5）監(jiān)理服務(wù)費(fèi)取費(fèi)較低。國(guó)內(nèi)監(jiān)理服務(wù)費(fèi)取費(fèi)基價(jià)占工程總造價(jià)的1%～3.3%，平均比國(guó)外低1%～2%;較低的監(jiān)理費(fèi)用制約了我國(guó)監(jiān)理行業(yè)的發(fā)展和監(jiān)理人員素質(zhì)的提高。特別是影響一些優(yōu)秀的高學(xué)歷、高學(xué)位、高職稱、高水平復(fù)合型人才的加入。

5 監(jiān)理相關(guān)政策導(dǎo)向

5.1 全過(guò)程咨詢導(dǎo)向

《國(guó)家發(fā)展改革委 住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于推進(jìn)全過(guò)程工程咨詢服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資規(guī)〔2019〕515號(hào)）、《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于促進(jìn)工程監(jiān)理行業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)創(chuàng)新發(fā)展的意見》（建市〔2017〕145號(hào)）等文件明確指出：“深化工程領(lǐng)域咨詢服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，破解工程咨詢市場(chǎng)供需矛盾，必須完善政策措施，創(chuàng)新咨詢服務(wù)組織實(shí)施方式，大力發(fā)展以市場(chǎng)需求為導(dǎo)向、滿足委托方多樣化需求的全過(guò)程工程咨詢服務(wù)模式?！?/p>

5.2 監(jiān)理工程師轉(zhuǎn)型導(dǎo)向

《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部 國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于印發(fā)房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程總承包管理辦法的通知》（建市規(guī)〔2019〕12號(hào)）等文件明確了建設(shè)內(nèi)容、技術(shù)方案成熟的項(xiàng)目，適宜采用工程總承包方式，同時(shí)指出注冊(cè)監(jiān)理工程師（有監(jiān)理經(jīng)驗(yàn)的項(xiàng)目總監(jiān)理工程師）具備承擔(dān)工程總承包項(xiàng)目經(jīng)理的資格。這意味著國(guó)家政策層面鼓勵(lì)監(jiān)理行業(yè)往工程總承包方向轉(zhuǎn)型發(fā)展。

5.3 淡化監(jiān)理導(dǎo)向

2021年1月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局印發(fā)《建設(shè)項(xiàng)目工程總承包合同（示范文本）》（GF-2020-0216），明確提出“根據(jù)國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，如本合同工程屬于強(qiáng)制監(jiān)理項(xiàng)目的，由工程師履行法定的監(jiān)理相關(guān)職責(zé)”，這是國(guó)家推行咨詢行業(yè)整合升級(jí)發(fā)展全過(guò)程工程咨詢理念的重要體現(xiàn)。此外，各省市陸續(xù)出臺(tái)相關(guān)類似政策文件，均釋放出淡化監(jiān)理、支持項(xiàng)目自管或工程師管理等改革信號(hào)。

5.4 淡化資質(zhì)、強(qiáng)調(diào)個(gè)人執(zhí)業(yè)導(dǎo)向

2020年11月30日，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)文確定2021年建筑資質(zhì)改革方案，方案中大幅壓減企業(yè)資質(zhì)類別和等級(jí)并加強(qiáng)監(jiān)管，實(shí)際上釋放出淡化資質(zhì)的改革方向。

2017年2月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見》提出：“有序發(fā)展個(gè)人執(zhí)業(yè)事務(wù)所，推動(dòng)建立個(gè)人執(zhí)業(yè)保險(xiǎn)制度?！痹谫Y質(zhì)改革中提出事務(wù)所資質(zhì)配套政策，招投標(biāo)越來(lái)越側(cè)重于主要技術(shù)管理人員的個(gè)人業(yè)績(jī)和經(jīng)歷。此外，法律層面加強(qiáng)了相關(guān)責(zé)任的監(jiān)管和處罰，個(gè)人、企業(yè)責(zé)任和信譽(yù)關(guān)聯(lián)統(tǒng)一，有力保障和推動(dòng)個(gè)人執(zhí)業(yè)咨詢質(zhì)量和理性發(fā)展。

6 監(jiān)理轉(zhuǎn)型升級(jí)發(fā)展方向探究

根據(jù)《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于促進(jìn)工程監(jiān)理行業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)創(chuàng)新發(fā)展的意見》所提出的轉(zhuǎn)型升級(jí)創(chuàng)新發(fā)展目標(biāo)：監(jiān)理行業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力顯著增強(qiáng)，培育一批智力密集型、技術(shù)復(fù)合型、管理集約型的大型工程建設(shè)咨詢服務(wù)企業(yè)[2]?；谏鲜瞿繕?biāo)及分析，筆者就監(jiān)理轉(zhuǎn)型升級(jí)方向做如下思考探究。

6.1 規(guī)?；⑷瞬呕?、全程化轉(zhuǎn)型發(fā)展方向

“打鐵還需自身硬”，要發(fā)展首先要提升自身的綜合實(shí)力。筆者認(rèn)為，監(jiān)理企業(yè)應(yīng)提升自身綜合實(shí)力，向規(guī)模化和高素質(zhì)人才化方向發(fā)展，向全過(guò)程咨詢業(yè)務(wù)拓展，夯實(shí)轉(zhuǎn)型升級(jí)創(chuàng)新發(fā)展基礎(chǔ)。提升監(jiān)理行業(yè)人才起點(diǎn)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該納入發(fā)展策略，如提高監(jiān)理人員從業(yè)門檻、側(cè)重綜合能力等。

6.2 “代建+監(jiān)理”一體化方向

全過(guò)程咨詢業(yè)務(wù)的拓展，可以由監(jiān)理企業(yè)承擔(dān)建設(shè)單位的項(xiàng)目管理和自身的監(jiān)理管理，通過(guò)公開招標(biāo)選取有實(shí)力的監(jiān)理企業(yè)組建指揮部或項(xiàng)目管理公司實(shí)施項(xiàng)目管理。江西省祁門至婺源高速公路建設(shè)采用此模式，總體提高了管理效率，整合了管理資源，節(jié)約了建設(shè)成本，現(xiàn)場(chǎng)管理雖然存在一些慣性思維和意識(shí)轉(zhuǎn)變不及時(shí)等問(wèn)題，但是對(duì)監(jiān)理行業(yè)轉(zhuǎn)型起到了示范引領(lǐng)作用。

6.3 “業(yè)主+監(jiān)理”一體化方向

監(jiān)理執(zhí)業(yè)依據(jù)是國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)及建設(shè)方的委托監(jiān)理合同，將接受委托的監(jiān)理企業(yè)在項(xiàng)目管理中直接并入項(xiàng)目管理方的管理機(jī)構(gòu)，充實(shí)項(xiàng)目管理力量，同時(shí)履行監(jiān)理相關(guān)職責(zé)，落實(shí)項(xiàng)目管理各項(xiàng)指令會(huì)更加有力度和效果。此時(shí)，建設(shè)單位的主體責(zé)任承擔(dān)更多責(zé)任，監(jiān)理企業(yè)及人員提供更多技術(shù)咨詢和服務(wù)，承擔(dān)相應(yīng)的咨詢責(zé)任。

6.4 “質(zhì)監(jiān)+監(jiān)理”一體化方向

我國(guó)實(shí)行“企業(yè)自檢、社會(huì)監(jiān)理、政府監(jiān)督”三級(jí)項(xiàng)目監(jiān)管體系，在日益強(qiáng)調(diào)企事業(yè)單位主體責(zé)任的新形勢(shì)下，筆者認(rèn)為可以考慮整合質(zhì)監(jiān)站（局）與監(jiān)理企業(yè)的權(quán)責(zé)、技術(shù)等資源，使監(jiān)理企業(yè)的工作與質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)工作有機(jī)結(jié)合起來(lái)，充實(shí)質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)技術(shù)層面力量，形成主體企業(yè)之外完全獨(dú)立的第三方，對(duì)項(xiàng)目質(zhì)量、安全、投資等實(shí)施高效的監(jiān)管。

6.5 “施工+監(jiān)理”一體化方向

施工是構(gòu)成工程實(shí)體質(zhì)量的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，當(dāng)前多種投資融資模式已經(jīng)應(yīng)用于工程項(xiàng)目，部分有實(shí)力的施工企業(yè)已經(jīng)成為建設(shè)單位的合伙人，無(wú)形中增加了監(jiān)理企業(yè)獨(dú)立執(zhí)業(yè)的壓力和困難。在強(qiáng)調(diào)企業(yè)主體責(zé)任、推行全過(guò)程咨詢的前提下，筆者認(rèn)為可以考慮施工企業(yè)與監(jiān)理企業(yè)的內(nèi)部整合，明確責(zé)權(quán)利，充分發(fā)揮監(jiān)理企業(yè)的咨詢功能，充實(shí)施工企業(yè)的質(zhì)監(jiān)部門，在施工環(huán)節(jié)夯實(shí)質(zhì)量基礎(chǔ)，同時(shí)實(shí)現(xiàn)過(guò)程安全、投資控制等目標(biāo)。

6.6 “設(shè)計(jì)+監(jiān)理”一體化方向

設(shè)計(jì)是形成工程質(zhì)量的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，很多設(shè)計(jì)單位本身就有監(jiān)理業(yè)務(wù)。新形勢(shì)下，筆者認(rèn)為設(shè)計(jì)單位可以整合內(nèi)部設(shè)計(jì)及監(jiān)理資源，將設(shè)計(jì)師業(yè)務(wù)順延至監(jiān)理環(huán)節(jié)，有利于更好地貫徹、實(shí)現(xiàn)設(shè)計(jì)意圖和保證工程質(zhì)量安全。雖然有時(shí)可能會(huì)有局部通融或內(nèi)部和諧方面的負(fù)面效果，但在強(qiáng)調(diào)企業(yè)主體責(zé)任和健全法制的前提下，利大于弊。

參 考 文 獻(xiàn)

[1]支模網(wǎng).國(guó)內(nèi)外監(jiān)理行業(yè)現(xiàn)狀分析[EB/OL].http：//zhi-

mo.yuanzhumuban.cc/news/show-3980.html，2017-10-03.

[2]李勝煒.以創(chuàng)新引領(lǐng)監(jiān)理管理信息化助力行業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)[N].中國(guó)建設(shè)報(bào)，2020-07-30（5）.