黃雪柯

摘 要：2019年上半年，機構(gòu)改革全面結(jié)束。通過調(diào)研，發(fā)現(xiàn)地方檔案行政管理部門存在人手不足、人員思維固化、隊伍整體業(yè)務(wù)能力不強的問題。本文針對這些問題進行探討，結(jié)合機構(gòu)改革背景，提出統(tǒng)籌編制資源，增加檔案局編制;利用多種途徑，增加檔案人員;轉(zhuǎn)變思維，依法履職;完善人員培養(yǎng)與評價機制，提升管理隊伍業(yè)務(wù)能力的對策建議。

關(guān)鍵詞：檔案機構(gòu)改革;地方檔案行政管理部門;行政管理人員

引言

深化黨和國家機構(gòu)改革，是以習(xí)近平同志為核心的黨中央著眼黨和國家事業(yè)發(fā)展全局作出的重大部署，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一場深刻變革。作為深化中央和國家機構(gòu)改革的重要組成部分，地方檔案機構(gòu)改革也全面完成。地方檔案機構(gòu)改革后，基本實行“局館分設(shè)”模式，絕大多數(shù)地方的檔案行政職能劃歸黨委辦公廳，加掛檔案局的牌子，檔案館成為黨委或黨委辦公廳下屬的事業(yè)機構(gòu)[1 ]。這一調(diào)整，使檔案工作再次回歸黨委辦公廳管轄[2 ]，突出了黨委對檔案工作的領(lǐng)導(dǎo)，有利于檔案事業(yè)的發(fā)展。隨著工作的逐步展開，新組建的地方檔案行政管理部門人手不足、隊伍業(yè)務(wù)能力不強等問題逐漸凸顯出來。

1 機構(gòu)改革后地方檔案行政管理部門人員情況

檔案行政管理部門多通過轉(zhuǎn)隸解決機構(gòu)改革后的人員配置問題，但人手不足的情況依然存在，尤以基層檔案行政管理部門最為明顯。省（自治區(qū)、直轄市）一級，北京、浙江、天津、重慶采用轉(zhuǎn)隸模式，其中，浙江省檔案局、天津市檔案局原承擔(dān)行政職能的幾個處整體轉(zhuǎn)隸辦公廳。其他省份人員劃轉(zhuǎn)情況不同，檔案局內(nèi)設(shè)機構(gòu)、人員數(shù)量存在較大差異，檔案行政管理人員總體較少，有的地方甚至存在一個處下面僅有一名處長的極端情況。市、縣一級檔案局，改革后檔案行政管理人員變少。一般由1-2人組建檔案監(jiān)督科，承擔(dān)本地區(qū)檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)、執(zhí)法檢查、法規(guī)宣傳、隊伍培訓(xùn)等多項工作[3 ]?；鶎訖n案工作隊伍同時面臨人才困境，缺乏檔案學(xué)專業(yè)人才，難以滿足檔案行政管理工作需求[4 ]。

2 地方檔案行政管理部門人員困境

2.1 編制短缺，人手不足

從目前情況來看，?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）一級檔案局中，浙江、天津、重慶等采取原檔案館人員轉(zhuǎn)隸模式，人員配備與此前無較大差異，基本保證了各項工作的正常開展。而在部分省份和市、縣一級的基層檔案局，不僅內(nèi)設(shè)機構(gòu)數(shù)量少，人員也明顯不足。改革前的檔案行政執(zhí)法，局、館人員都可以參加。職能劃轉(zhuǎn)后，檔案館工作人員不再具備執(zhí)法資格，檔案局只能獨立開展行政執(zhí)法，工作量明顯加大。人員不足，一定程度上影響或阻礙檔案行政執(zhí)法工作。

增加行政管理人員，首先要有編制。依照我國的編制制度，檔案行政機構(gòu)履職人員屬于行政編制，履行檔案保管和利用職能的人員應(yīng)歸入事業(yè)編制。我國機構(gòu)編制一直處在剛性約束之下，各級機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)數(shù)量、編制總額、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)都要符合編制管理的規(guī)定。由于存在限額要求，編制管理一直處于剛性約束之中，一定程度上杜絕了機構(gòu)規(guī)模的膨脹，但也存在滯后于轄區(qū)管理和機構(gòu)職能轉(zhuǎn)變的問題[5 ]。機構(gòu)改革后，黨委辦公廳在原來的基礎(chǔ)上增加了一項檔案行政管理職能，理應(yīng)增設(shè)一定數(shù)量的內(nèi)設(shè)機構(gòu)并配備充足的檔案人員來開展檔案行政管理工作，但增加編制要面臨不小的壓力。黨委辦公廳（室）作為黨委核心部門之一，責(zé)任重、體量大，在編制限額的約束下，幾乎沒有增加編制的空間。沒有編制，增加檔案行政人員就無從談起，這是許多新的檔案局人手不足的重要原因。

2.2 職能不清，思維固化

在“局館合一”的體制下，檔案行政管理活動和檔案保管利用工作長期交織在一起，檔案行政管理機構(gòu)在過去的工作中存在職能定位不清、管理活動錯位的問題，影響了檔案行政管理人員的思維理念和工作方式。機構(gòu)改革使檔案局、檔案館成為兩個獨立的機構(gòu)，明確了檔案局、館各自的職能，但長期以來形成的工作模式造成的慣性卻不能完全消除。來自原檔案館的“老人”固化的思維模式、工作方法一時之間難以轉(zhuǎn)變，在工作中照搬以往做法或者嚴(yán)重依賴檔案館的參與，使得綜合檔案館再次介入檔案行政管理工作，影響了檔案行政工作的成效。

2.3 業(yè)務(wù)不熟，能力不強

機構(gòu)改革后，新組建的檔案局中很多是從其他部門調(diào)任過來、沒有檔案工作經(jīng)驗或不熟悉檔案業(yè)務(wù)的“新人”。面對新的工作內(nèi)容，新任檔案行政管理人員會感到迷茫，各項管理工作無從下手，需要一段較長時間的熟悉和學(xué)習(xí)的過程。同時，改革后檔案行政管理工作任務(wù)量加大，迫切需要一支業(yè)務(wù)精、能力強的工作隊伍來保障各項工作的順利開展。地方檔案行政管理機構(gòu)是我國檔案行政工作在地方推進的重要窗口，長期的人員不足、隊伍能力不強將不能適應(yīng)檔案行政管理工作的需要[6 ]，影響了廣大檔案工作者的積極性，如果這些問題不能得到及時解決，將會影響檔案事業(yè)的健康發(fā)展。

3 地方檔案行政管理部門人員問題突破路徑

3.1 統(tǒng)籌編制資源，增加檔案局編制

《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》（以下簡稱《方案》）已對機構(gòu)改革帶來的編制管理問題作出了總體性的規(guī)定，“在?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）范圍內(nèi)，打破編制分配之后地區(qū)所有、部門所有、單位所有的模式，隨職能變化相應(yīng)調(diào)整編制”[7 ]。這意味著，編制管理應(yīng)與機構(gòu)的職能相配套，在部門、區(qū)域之間統(tǒng)籌規(guī)劃。結(jié)合中編辦2017年3月印發(fā)的《關(guān)于地方事業(yè)編制挖潛創(chuàng)新服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》中對事業(yè)單位編制管理的規(guī)定“對職責(zé)任務(wù)發(fā)生較大變化的事業(yè)單位，可根據(jù)當(dāng)前工作需要，重新明確職能任務(wù)，從嚴(yán)核定編制[8 ]”來看，機構(gòu)改革后綜合檔案館已不再承擔(dān)行政職能，為事業(yè)單位性質(zhì)，其現(xiàn)有編制資源是在原“局館合一”模式下形成的，按規(guī)定應(yīng)在職能調(diào)整后適度削減，這為檔案行政管理部門核增編制提供了一定空間。

機構(gòu)改革后，黨委辦公廳承擔(dān)檔案行政職能并管理綜合檔案館。依據(jù)以上文件和黨和國家機構(gòu)改革的精神，在編制問題上，黨委辦公廳應(yīng)打破部門界限作為一個整體進行統(tǒng)籌規(guī)劃，應(yīng)完善機構(gòu)設(shè)置，推進相近職能的內(nèi)設(shè)機構(gòu)合并與撤銷。各級編委會應(yīng)嚴(yán)格審定黨委辦公廳編制的核增核減，制定“職能配置、內(nèi)設(shè)機構(gòu)、人員編制”三定方案[9 ]，實現(xiàn)在財政供養(yǎng)人員總量不增的情況下對現(xiàn)有編制資源的合理、充分利用，優(yōu)化編制資源結(jié)構(gòu)、提升管理效能。