劉曉艷 秦 格 吳睿楨

(1.廣東金融學(xué)院創(chuàng)業(yè)教育學(xué)院，廣東 廣州 501521;2.廣東金融學(xué)院會計學(xué)院，廣東 廣州 501521;3.廣東金融學(xué)院研究生處，廣東 廣州 501521)

1 研究的目的與意義

2016年12月《關(guān)于全面推行河長制的意見》中明確了建立區(qū)域與流域相結(jié)合的省、市、縣、鎮(zhèn)四級河長體系。對于河長制績效考核的問題也作出了如下規(guī)定：根據(jù)不同河湖存在的主要問題，實行差異化績效評價考核。也就是說考核沒有固定的標(biāo)準(zhǔn)，需要根據(jù)實際情況，制定具體的考核標(biāo)準(zhǔn)。河長制績效考核是指根據(jù)不同級別河長所處河段生態(tài)環(huán)境情況，依據(jù)績效考核的原則，按照河流生態(tài)治理目標(biāo)設(shè)計相應(yīng)的評價指標(biāo)體系，根據(jù)特定的評價標(biāo)準(zhǔn)，采用特定的評價方法，對河段一定時間的生態(tài)治理、水質(zhì)和岸線維護情況作出客觀、公正和準(zhǔn)確的綜合判斷并出具評價報告。

2020年7月20日，廣東省全面推行河長制工作領(lǐng)導(dǎo)小組發(fā)布了廣東省2019年度全面推行河長制湖長制工作考核結(jié)果，江門市、廣州市和深圳市等7個市考核等級為優(yōu)秀，其他14個市考核等級為良好。廣東省的考核依據(jù)文件是《廣東省全面推行河長制湖長制工作考核方案》。文件規(guī)定考核等級包括優(yōu)秀、良好、合格、不合格4個等級；考核對象是地級以上市黨委和政府。優(yōu)秀級別需要的條件是：考核分值為90分以上以及排名前7位；良好級別需要的條件是：考核分值為90分以上或80～90之間，并且排名第7位之后。還有就是“一票否決”的相關(guān)規(guī)定：一是明確了不得評為優(yōu)秀的條件，即區(qū)域內(nèi)發(fā)生1起重大突發(fā)水環(huán)境事件等情形；二是明確了評為不合格的條件，即發(fā)生2起以上重大或者1起以上特大突發(fā)水環(huán)境事件。從績效管理角度來說，該方案主要存在兩大問題：一是信息透明問題，尤其是跨地區(qū)跨流域的信息透明問題；二是責(zé)任落實問題，不能具體到是哪一級河長存在問題。因此，需要建立一個完善的河長制績效評價管理平臺。

要將河長制的各方面力量整合到一個平臺上，并通過績效管理平臺進行公開透明的監(jiān)管，可以使用狹義區(qū)塊鏈技術(shù)。狹義區(qū)塊鏈?zhǔn)且环N按照時間順序?qū)?shù)據(jù)區(qū)塊以順序相連的方式組合成的一種鏈?zhǔn)綌?shù)據(jù)結(jié)構(gòu)，并以密碼學(xué)方式保證的不可篡改和不可偽造的分布式賬本。建立河長制狹義區(qū)塊鏈平臺的績效評價指標(biāo)體系可以解決兩個基本問題：一個是信息透明問題，將各級河長的履職情況通過區(qū)塊鏈存儲；第二是責(zé)任落實問題，由于記錄的不可篡改和偽造性，保證了河長主體責(zé)任的落實。

2 文獻綜述

2.1 區(qū)塊鏈技術(shù)應(yīng)用研究

在信息化經(jīng)濟發(fā)展的新時代，任何有利于經(jīng)濟發(fā)展的信息技術(shù)都被快速而有效地利用，這就是信息時代發(fā)展的主要特征。區(qū)塊鏈技術(shù)的應(yīng)用快速興起，不少學(xué)者和實踐工作者都對區(qū)塊鏈的原理及應(yīng)用進行了有益的探索。施婉等[1]指出“區(qū)塊鏈+績效管理”存在的智能合約風(fēng)險等相關(guān)問題，指出智能合約需要建立“共識機制”并采用新的模式等相關(guān)對策，對區(qū)塊鏈技術(shù)在績效管理中應(yīng)用需要對該技術(shù)有更深的了解，并且改革舊流程以適應(yīng)技術(shù)應(yīng)用；白莉等[2]從技術(shù)角度對區(qū)塊鏈在金融、農(nóng)業(yè)和公益等方面的應(yīng)用進行了總結(jié)，并對精細化信息和檔案管理等應(yīng)用進行了展望；馬忠民[3]闡述了區(qū)塊鏈技術(shù)與質(zhì)量管理組合應(yīng)用的可行性，提出“區(qū)塊鏈+質(zhì)量管理體系”運行架構(gòu)，認為基于區(qū)塊鏈技術(shù)的質(zhì)量管理體系,實現(xiàn)全程運行的可信性與可追溯性,使質(zhì)量管理體系得到高效運用，進一步提升了質(zhì)量管理體系的有效性；黃少安[4]指出當(dāng)前正處于區(qū)塊鏈發(fā)展的3.0階段,生態(tài)令技術(shù)使得區(qū)塊鏈技術(shù)的大規(guī)模應(yīng)用可以實現(xiàn)低成本,區(qū)塊鏈為信息充分、真實和共享提供了更好的制度平臺；何妮娜[5]將區(qū)塊鏈技術(shù)應(yīng)用于外匯監(jiān)管領(lǐng)域，區(qū)塊鏈技術(shù)可以建構(gòu)信任機制和線上監(jiān)管交流模式,區(qū)塊鏈技術(shù)與智能合約結(jié)合可以降低監(jiān)管成本,提高監(jiān)管效率；和軍等[6]認為區(qū)塊鏈技術(shù)應(yīng)用于政府社會性監(jiān)管，通過信息公開可以取得社會信任、擴大監(jiān)管主體，通過“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”實現(xiàn)社會監(jiān)管智慧化，降低監(jiān)管成本，通過區(qū)塊鏈記賬系統(tǒng)提高可追溯性，實現(xiàn)精準(zhǔn)追責(zé)；帥文明[7]提出區(qū)塊鏈技術(shù)在新冠疫情防疫中得到有效應(yīng)用的實踐主要包括“區(qū)塊鏈+慈善捐贈”“區(qū)塊鏈+醫(yī)療物品防偽溯源”及“區(qū)塊鏈+疫情數(shù)據(jù)共享”3種形式，但同樣也存在中心化信任機制的制約等問題。

2.2 績效管理的研究動態(tài)

績效管理來源于企業(yè)管理，績效管理系統(tǒng)的建立是由于所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)發(fā)生了部分的分離而建立起來的?？冃Ч芾碜钤缡菫榱私鉀Q代理問題而產(chǎn)生的，在市場發(fā)展初期，企業(yè)績效管理主要由債權(quán)人進行，其代表就是最早的財務(wù)綜合分析方法——沃爾比重分析法。1903年，唐納森·布朗建立了杜邦財務(wù)分析體系，這是績效管理的財務(wù)模式，該模式以財務(wù)指標(biāo)作為績效管理指標(biāo)[8]；1991年，美國紐約斯特恩·斯圖爾特咨詢公司提出經(jīng)濟增加值(EVA)模型，1997年，杰弗里等人提出修正后的經(jīng)濟增加值(REVA)模型，這是績效管理的價值模式，該模式以價值指標(biāo)作為績效管理指標(biāo)，且需要強勢有效的市場環(huán)境[9]；1992年，羅伯特.S·卡普蘭和大衛(wèi).P·諾頓設(shè)計出了平衡計分卡，由“財務(wù)”“顧客”“內(nèi)部經(jīng)營流程”“學(xué)習(xí)與發(fā)展”4個方面組成，這是績效管理的平衡模式，該模式綜合考慮了企業(yè)財務(wù)指標(biāo)和非財務(wù)指標(biāo)、短期行為和長期目標(biāo)、內(nèi)部衡量指標(biāo)與外部衡量指標(biāo)、成果與動因、客觀與主觀、橫向與縱向。這些使得平衡記分卡成為一種具有很強操作性和功能性的業(yè)績評價工具[10]。企業(yè)業(yè)績評價系統(tǒng)經(jīng)過財務(wù)模式、價值模式和平衡模式的逐步發(fā)展，其理論框架已經(jīng)基本成熟。這就為其他所有權(quán)與管理權(quán)分離的體制提供了成熟的評價模式[11-12]。

目前，國內(nèi)外研究企業(yè)管理績效的業(yè)績評價成果較多，而公共事務(wù)管理的績效評價成果較少。近期國內(nèi)關(guān)于績效管理方法應(yīng)用的成果有：楊玉龍等[13-14]將差序格局社會學(xué)概念整合入管理會計研究之中，推導(dǎo)出更加符合中國特色的企業(yè)業(yè)績評價模式。諸波等[15]實證檢驗了市場競爭程度、經(jīng)營戰(zhàn)略與業(yè)績評價指標(biāo)選擇之間的關(guān)系，研究發(fā)現(xiàn)，經(jīng)營戰(zhàn)略在市場競爭程度與非財務(wù)指標(biāo)采用程度之間起到完全中介作用。

從以上的研究成果中可以看出，公共管理績效評價問題，在現(xiàn)有的研究成果中涉獵較少。這就為本文提供了研究空間，具體來說，就是將區(qū)塊鏈應(yīng)用于河長制績效管理方面，用區(qū)塊鏈技術(shù)完善河長制管理體系，為公共管理績效評價探索新方法。

3 河長制績效管理平臺運用區(qū)塊鏈技術(shù)的必要性與可行性

河長制績效的指標(biāo)體系由三類指標(biāo)構(gòu)成：生態(tài)治理指標(biāo)、水質(zhì)指標(biāo)、岸線指標(biāo)。要將三類指標(biāo)進行系統(tǒng)集成，就需要運用新技術(shù)來完成相關(guān)的任務(wù)，構(gòu)建績效管理的基礎(chǔ)。

3.1 河長制績效管理平臺運用區(qū)塊鏈技術(shù)的必要性

在中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于全面推行河長制的意見》中指出河長制主要任務(wù)有六項:一是加強水資源保護，強調(diào)水資源管理制度的嚴肅性，嚴守水資源開發(fā)利用、用水效率、水功能區(qū)限制納污三條控制紅線，強化責(zé)任，嚴格績效管理和監(jiān)督。二是加強河湖水域岸線管理保護，強調(diào)不得侵占河湖岸線。三是加強水污染防治，強調(diào)岸上污染治理和排污管控。四是加強水環(huán)境治理，確定具體水質(zhì)保護目標(biāo)。五是加強水生態(tài)修復(fù)，建設(shè)生態(tài)清潔型小流域。六是加強執(zhí)法監(jiān)管，建立健全部門聯(lián)合執(zhí)法機制，實行河湖動態(tài)監(jiān)管。

可以看出河長制任務(wù)繁多，牽涉面廣，管理難度大，很多任務(wù)需要多個政府部門協(xié)同辦理，從體制上看又不是一個專門獨立的機構(gòu)，要保證河長制機構(gòu)高效運作，只有借助信息化的技術(shù)手段來建立相應(yīng)的管理平臺，以解決管理力量的不足存在的各類問題，確保各級河長完成相應(yīng)的任務(wù)，區(qū)塊鏈恰恰可以滿足這種管理上的需要。借助區(qū)塊鏈技術(shù)解決河長制管理體制中存在的信息不對稱和失真問題，是落實黨中央和廣東省委關(guān)于河長制部署的關(guān)鍵，形式上具體表現(xiàn)為將各級評價指標(biāo)體系，用數(shù)據(jù)庫的方式進行運作，倒逼各級河長的行為。

3.2 河長制績效管理平臺運用區(qū)塊鏈技術(shù)的可行性

河長制需要構(gòu)建信息公開、政策透明、管理到位的管理新體制。需要協(xié)調(diào)左右岸、上下級對河流水域的水質(zhì)、水量、岸線進行全過程監(jiān)控，對充分反饋水生態(tài)修復(fù)情況，對水生態(tài)執(zhí)法常態(tài)化管理，對各級河長履職情況做到全程記錄，有效杜絕各類造假行為和不作為情形，從而落實責(zé)任，從管理體制上解決條塊分割造成的“九龍治水”的管理格局。

羅伯特·西蒙斯對以信息為基礎(chǔ)的評價和管理系統(tǒng)特征進行了總結(jié)：這些系統(tǒng)聚焦于那些有可能影響決定和管理行為的財務(wù)和非財務(wù)數(shù)據(jù)；記錄行為的信息以確定的標(biāo)準(zhǔn)版本寫下來或者輸入計算機系統(tǒng)中，這些信息記錄、分析和描繪嵌入組織的節(jié)奏之中并根據(jù)預(yù)定的實踐進行；系統(tǒng)可以為管理者特別設(shè)計；正確的管理模式與有效、無差錯的過程有關(guān)[16]。而河長制在實施過程需要具備上述特征的績效管理平臺。區(qū)塊鏈可以適應(yīng)這些需求。區(qū)塊鏈?zhǔn)菍⒚艽a學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、社會學(xué)相結(jié)合的一門技術(shù)。區(qū)塊鏈的“區(qū)塊”類似于硬盤。每個區(qū)塊，就是保存信息的地方。通過密碼學(xué)技術(shù)進行加密，這些被保存的信息數(shù)據(jù)無法被篡改。簡單而言，區(qū)塊鏈?zhǔn)且粋€基于計算機網(wǎng)絡(luò)平臺分布式共享賬本和數(shù)據(jù)庫，具有去中心化不可篡改、全程留痕、可以追溯、集體維護、公開透明等特點?，F(xiàn)實需求使區(qū)塊鏈技術(shù)運用于河長制管理平臺的可行性已經(jīng)具備。

4 河長制管理平臺與區(qū)塊鏈的嵌套設(shè)計

4.1 河長制管理平臺的設(shè)計

河長制管理平臺的設(shè)計根據(jù)秦格等[17]的相關(guān)研究，主要包括形成機制、管理機制和評價機制。形成機制主要由兩部分組成：一是政策法規(guī)，主要是省級以下的河湖長制工作方案及實施細則；二是資金來源，由水權(quán)交易市場和省級部門各類預(yù)算數(shù)確定。管理機制包括4個方面：水資源保護、水域岸線管理、水污染防治和水環(huán)境治理。評價機制的職能由計量機構(gòu)和評價機構(gòu)來承擔(dān)。

河長制管理平臺通過指標(biāo)體系來實現(xiàn)管理，指標(biāo)設(shè)計總體思想是考慮生態(tài)績效、經(jīng)濟發(fā)展、管理手段和適應(yīng)優(yōu)化的平衡關(guān)系，指標(biāo)必須是可控指標(biāo)，要體現(xiàn)河長主觀努力的結(jié)果。每類指標(biāo)主要分為兩部分：一部分是財務(wù)指標(biāo)，主要反映由于水環(huán)境改善而帶來的經(jīng)濟效益：另一部分是非財務(wù)指標(biāo)，主要反映由于水環(huán)境改善帶來的社會效益。財務(wù)指標(biāo)和非財務(wù)指標(biāo)的考核主要用對比方式，即實際指標(biāo)值與標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)值進行對比。指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)用相對數(shù)或絕對數(shù)表示，指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)值的計算有3種方式:趨勢平均、綜合調(diào)整和個別認定。

4.2 狹義區(qū)塊鏈的機制嵌套設(shè)計

河長制績效評價利用狹義區(qū)塊鏈平臺技術(shù)構(gòu)建就形成了一個由若干區(qū)塊組成的區(qū)塊鏈平臺，具體來說就是由形成機制區(qū)塊、管理機制區(qū)塊和評價機制區(qū)塊組成的鏈?zhǔn)絽^(qū)塊群。

區(qū)塊鏈?zhǔn)嵌鄠€賬本的鏈接，在傳統(tǒng)的區(qū)塊鏈中，每一個獨立的賬本是由一個記賬人記錄的，這個記賬人由各級河長(或河長指定的專門人士)擔(dān)任，實際上就是讓各級政府擔(dān)任賬本記錄者的職責(zé)，這是中心化的區(qū)塊鏈。由于政府是持續(xù)穩(wěn)定的，所以，中心化的區(qū)塊鏈，可以有著和去中心化相同的規(guī)避風(fēng)險效應(yīng)。

根據(jù)我國河長制管理體系，分布式賬本(分布式賬本是時間順序順延下的賬本)具體設(shè)計如下：把形成機制區(qū)塊、管理機制區(qū)塊作為并列的賬本，然后再形成一個綜合的評價區(qū)塊，評定標(biāo)準(zhǔn)是各個區(qū)塊的“鏈”，不同機制區(qū)塊記錄其所對應(yīng)的項目，3個區(qū)塊是相互獨立的賬本，其記賬規(guī)則是，由形成機制和管理機制兩個區(qū)塊每一期的綜合評價，來記錄評價區(qū)塊。這里需要說明的問題是，不同地區(qū)和級別的河長績效評定標(biāo)準(zhǔn)有可能存在差異，而分布式賬目記錄的形式是相同的，如果記錄在相同的賬簿，則可能出現(xiàn)評定標(biāo)準(zhǔn)難以符合標(biāo)準(zhǔn)的問題。

狹義區(qū)塊鏈的機制嵌套設(shè)計見圖1。

圖1 基于狹義區(qū)塊鏈的機制嵌套設(shè)計

基于狹義區(qū)塊鏈的機制嵌套設(shè)計依據(jù)是中央、國務(wù)院推行河長制意見和省委省政府河湖長制工作方案。在工作中要體現(xiàn)各部門齊抓共管、各司其職的特性。三大機制在區(qū)塊鏈中只是信息傳輸通道，是數(shù)據(jù)庫，區(qū)塊實體才是工作主體?；讵M義區(qū)塊鏈平臺的績效評價指標(biāo)體系的優(yōu)點有：信息透明，各區(qū)塊做了什么，通過統(tǒng)一的規(guī)則記錄，其他區(qū)塊通過鏈?zhǔn)较到y(tǒng)可以清晰地了解到；記錄真實，由于通過密碼方式進行記錄，則記錄結(jié)果不可篡改，可以相互監(jiān)督；具有類似去中心化的優(yōu)勢，讓各級政府擔(dān)任賬本記錄者，運用區(qū)塊鏈的透明監(jiān)管，讓各部門和各級河長可以通過區(qū)塊鏈平臺了解其他部門的工作情況，并通過該平臺提出具體的建議；具有專業(yè)性，各級指標(biāo)通過網(wǎng)絡(luò)進行匯總，任何一個區(qū)塊都可以看到該河長制運行體系的工作全貌，有利于互相監(jiān)督和發(fā)現(xiàn)不足，可以將專業(yè)指標(biāo)轉(zhuǎn)化為具體的工作任務(wù)。

4.3 區(qū)塊鏈+河長制績效管理機制

通過區(qū)塊鏈打造無中心化的河長制績效管理機制模式，充分利用區(qū)塊鏈管理優(yōu)勢，考慮到水生態(tài)管理本來就應(yīng)該是全社會共同參與、共同監(jiān)督和共同行動的社會管理活動，信息公開是其管理屬性的必然要求；另外，由于河長制績效考核是上一級河長考核下一級河長，通過區(qū)塊鏈透明信息系統(tǒng)，可以讓各級河長通過對比了解到河長績效體現(xiàn)和主要存在的問題，可以明確自己的努力方向。所以，可以根據(jù)區(qū)塊鏈透明無中心化機制進行管理模式的設(shè)計?！皡^(qū)塊鏈+河長制績效管理機制”模式見圖2。

圖2 “區(qū)塊鏈+河長制績效管理機制”模式

圖2中給出了管理機制的部分具體內(nèi)容，比如河長巡河工作中的河道漂浮垃圾數(shù)量、不明排放口發(fā)現(xiàn)數(shù)量等情況指標(biāo)；河長監(jiān)測水質(zhì)、水量等情況指標(biāo)；河長接受群眾、志愿者舉報等情況指標(biāo)。上述數(shù)據(jù)通過河長制績效管理平臺上傳形成區(qū)塊鏈數(shù)據(jù)，就可以形成具有信息透明、記錄真實和可查詢等特點的專業(yè)化數(shù)據(jù)，打通了數(shù)據(jù)和管理之間的橫向(信息流)和縱向(各級河湖長)之間的聯(lián)系。

4.3.1 形成機制應(yīng)用管理

可以通過各級河長制以及管理平臺熟悉法規(guī)制度和配套資金落實情況。同時，還可以根據(jù)河長制履職的要求，修改相關(guān)制度文件、指標(biāo)體系，提高生態(tài)管理要求；根據(jù)生態(tài)修復(fù)資金到位情況，規(guī)劃生態(tài)修復(fù)活動相關(guān)安排。以管理平臺制度是否健全、資金是否到位為應(yīng)用管理的重點。

4.3.2 管理機制應(yīng)用管理

管理機制要記錄河長水生態(tài)履職情況的監(jiān)測、執(zhí)行、計量等任務(wù)。由于區(qū)塊鏈平臺可以保證記錄完整及不可篡改，其履職信息通過選擇適當(dāng)?shù)墓Ｋ惴ㄝ斎胂到y(tǒng)，就可以使各級河長的履職信息具備真實、完整和可追溯的特性，上級河長可以監(jiān)督下級河長的履職情況；同級河長可以相互比較完成水生態(tài)工作，下級河長也可以了解如何履職才能更好地配合上級河長的相關(guān)工作，實現(xiàn)上下級工作的聯(lián)動。既可以幫助上級河長總攬全局，明確工作重心，也可以讓下級河長直觀了解工作細節(jié)，明確工作重點，同級河長也可以相互比較和相互學(xué)習(xí)，共同促進工作進步。由于水生態(tài)管理還有上下游、左右岸之間的聯(lián)動關(guān)系，透明中心化的機制，對于生態(tài)危機或重大事故的處理，能更好地發(fā)揮管理和協(xié)調(diào)作用。通過橫向與縱向相結(jié)合的信息系統(tǒng)，管理機制的科學(xué)性顯著提升，管理功能可以得到較好地發(fā)揮。

4.3.3 反饋機制應(yīng)用管理

反饋機制要解決指標(biāo)量化和輸出評價結(jié)果等任務(wù)，可以通過對各級河長履職輸入信息的匯總及分級統(tǒng)計，通過與各類標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)的對照，自動得到各級河長綜合考評分值，按照設(shè)定的程序輸出包括計量主體、客體、執(zhí)行機構(gòu)、采用的計量系統(tǒng)、數(shù)據(jù)資料來源、計量指標(biāo)體系和方法等要素的四級河長制績效評價報告。

5 結(jié) 語

基于狹義區(qū)塊鏈技術(shù)的河長制績效管理平臺，貫徹了城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型“一網(wǎng)統(tǒng)管、一網(wǎng)通辦”的指導(dǎo)思想，解決了河長制管理實際問題的具體運用，是社會治理能力和治理體系現(xiàn)代化的必然要求。通過狹義區(qū)塊鏈技術(shù)的河長制績效管理平臺，做到河湖治理和城市綜合管理數(shù)字化平臺無縫對接，在社會治理體系實現(xiàn)多節(jié)點數(shù)據(jù)輸入、城市兩網(wǎng)數(shù)據(jù)平臺對接?；讵M義區(qū)塊鏈技術(shù)的河長制績效管理平臺先行先試可以為社會治理體系積累管理經(jīng)驗，完善管理辦法。

該項研究是生態(tài)環(huán)境補償理論在流域生態(tài)領(lǐng)域的一項專題研究，通過系統(tǒng)深入的研究，拓展了區(qū)塊鏈技術(shù)和績效評價方法的應(yīng)用領(lǐng)域，促進學(xué)科發(fā)展，是區(qū)塊鏈和業(yè)績評價理論的集成創(chuàng)新研究。該項研究使生態(tài)環(huán)境補償理論體系涵蓋更多的內(nèi)容，研究成果將進一步豐富和發(fā)展業(yè)績評價理論體系。擴展了業(yè)績評價理論的應(yīng)用范圍，區(qū)塊鏈技術(shù)的應(yīng)用簡化了河長制績效評價體系，為在實踐中推廣應(yīng)用提供了便利條件，將區(qū)塊鏈技術(shù)運用到河長制績效管理相關(guān)的研究中，是河長制績效評價指標(biāo)設(shè)計與區(qū)塊鏈相融合的集成創(chuàng)新研究成果。