李星雨

【摘要】在新時(shí)期，國(guó)土空間規(guī)劃體系下的村莊規(guī)劃不僅要以人為本，而且要重視生態(tài)保護(hù)。村莊規(guī)劃屬于國(guó)土空間規(guī)劃體系下的一個(gè)分支，是進(jìn)行鄉(xiāng)村建設(shè)的詳細(xì)規(guī)劃，在規(guī)劃的過(guò)程中，必須按照鄉(xiāng)村發(fā)展的歷史，以及鄉(xiāng)村的具體布局，對(duì)城鄉(xiāng)之間的關(guān)系進(jìn)行統(tǒng)籌，實(shí)現(xiàn)兩規(guī)合一，節(jié)約土地資源，從而提高土地的利用效率，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展?；诖?，本文主要探討了村莊規(guī)劃視角下全域土地綜合整治。

【關(guān)鍵詞】全域土地綜合整治;鄉(xiāng)村振興;對(duì)策

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021.

22.026

1、我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃提出的背景

我國(guó)開展國(guó)土空間規(guī)劃的構(gòu)建是由兩個(gè)方面提出：一是為了實(shí)現(xiàn)“一張圖”管控多種規(guī)劃的矛盾問(wèn)題;二是為了由于生態(tài)文明建設(shè)的提出而進(jìn)一步管控國(guó)土問(wèn)題。我國(guó)以前實(shí)行的空間規(guī)劃包括住建部門主導(dǎo)的城鄉(xiāng)規(guī)劃、國(guó)土部門主導(dǎo)的土地利用規(guī)劃和發(fā)改委主導(dǎo)的主體功能區(qū)規(guī)劃三大空間規(guī)劃類型。但三大規(guī)劃之間沖突矛盾較多，其中土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃之間關(guān)于建設(shè)用地指標(biāo)的沖突矛盾尤為突出，因此出現(xiàn)了大量規(guī)劃需要調(diào)整的問(wèn)題，不僅減弱了規(guī)劃在頂層設(shè)計(jì)的權(quán)威性，而且對(duì)實(shí)際實(shí)施落地帶來(lái)巨大的影響。只有國(guó)土空間規(guī)劃的統(tǒng)一搭建，才能從問(wèn)題的源頭解決多種規(guī)劃帶來(lái)的矛盾。隨著生態(tài)文明戰(zhàn)略逐步上升為國(guó)家戰(zhàn)略，因生態(tài)要素保護(hù)帶來(lái)的國(guó)土全要素管控訴求日益強(qiáng)烈。2015年國(guó)務(wù)院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》，在強(qiáng)調(diào)對(duì)山水田林湖草的生態(tài)保護(hù)的同時(shí)，明確提出構(gòu)建以空間規(guī)劃為基礎(chǔ)、以用途管制為主要手段的國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)制度，編制統(tǒng)一的空間規(guī)劃。至此，我國(guó)的國(guó)土空間規(guī)劃拉開序幕[1]。

2、開展全域土地綜合整治的思路及對(duì)策

開展鄉(xiāng)村全域土地綜合整治試點(diǎn)工作，應(yīng)該突出生態(tài)優(yōu)先、注重規(guī)劃引領(lǐng)，通過(guò)多部門聯(lián)動(dòng)、多項(xiàng)政策整合、多元化投入，整體推進(jìn)全域土地綜合整治工作順利實(shí)施，助力鄉(xiāng)村振興。

2.1突出生態(tài)優(yōu)先，注重規(guī)劃引領(lǐng)

（1）堅(jiān)持把山、水、林、田、湖、草作為一個(gè)生命共同體，通過(guò)整體考慮，在規(guī)劃、設(shè)計(jì)、施工等方面，突出生態(tài)理念，因地制宜，統(tǒng)籌推進(jìn)耕地保護(hù)、生產(chǎn)生活環(huán)境改善、閑置土地整治、建設(shè)用地復(fù)墾、低效用地再開發(fā)等農(nóng)村建設(shè)用地整治，以及廢棄礦山綜合治理、河流流域治理等生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)。

（2）建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)的工作平臺(tái)，協(xié)調(diào)政府各個(gè)相關(guān)部門以及社會(huì)相關(guān)組織和企業(yè)，整合自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境、交通、水利等各方資源推動(dòng)鄉(xiāng)村全域土地綜合整治工作;完善全域土地綜合整治項(xiàng)目的報(bào)批規(guī)則，簡(jiǎn)化審批事項(xiàng)、審批流程和審批材料;允許試點(diǎn)地區(qū)綜合運(yùn)用美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、低效用地再開發(fā)、基本農(nóng)田等相關(guān)政策手段，對(duì)全域土地綜合整治實(shí)施的各類項(xiàng)目實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃管理[2]。

2.2城市生態(tài)背景下的空間發(fā)展格局

城市生態(tài)空間作為城市的必要組成部分，開始承擔(dān)起社會(huì)矛盾與城市問(wèn)題緩沖器的作用，服務(wù)對(duì)象也由少數(shù)人擴(kuò)展到大多數(shù)。在當(dāng)前背景下，城市生態(tài)在國(guó)土空間規(guī)劃中所表現(xiàn)的是在生態(tài)學(xué)原理和城鄉(xiāng)規(guī)劃理論的指導(dǎo)下，通過(guò)調(diào)節(jié)城市復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)部的各種生態(tài)關(guān)系，改善生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能，合理利用自然資源，維持生態(tài)系統(tǒng)平衡，促進(jìn)人與社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、自然的協(xié)調(diào)發(fā)展。充分響應(yīng)國(guó)土空間規(guī)劃的要求下，以生態(tài)保護(hù)區(qū)位為基本出發(fā)點(diǎn)，目的是以能落地實(shí)施的空間管控為重點(diǎn)，進(jìn)行生態(tài)保護(hù)和修復(fù)。國(guó)土空間規(guī)劃中所要求的空間管控的統(tǒng)一落實(shí)，從城市的生態(tài)環(huán)境和自然資源為基礎(chǔ)進(jìn)行研究，以城市生態(tài)規(guī)劃為理論出發(fā)點(diǎn)，結(jié)合目前城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、資源消耗等現(xiàn)狀，對(duì)城市發(fā)展所帶來(lái)的影響進(jìn)行預(yù)測(cè)。

2.3充分發(fā)揮基層組織的主體作用，激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力

有效治理是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的要義之一，開展全域土地綜合整治應(yīng)建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理工作機(jī)制，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理結(jié)構(gòu)和治理能力完善。通過(guò)提升鄉(xiāng)村治理能力，在規(guī)范管理和制度約束的基礎(chǔ)上，由自然資源部門負(fù)責(zé)提供政策平臺(tái)和業(yè)務(wù)指導(dǎo)，村集體經(jīng)濟(jì)組織充分發(fā)揮主體作用，凝聚民心，共同參與到全域土地綜合整治的規(guī)劃編制、項(xiàng)目申報(bào)、項(xiàng)目實(shí)施及后期管護(hù)等工作中。同時(shí)，開展全域土地綜合整治應(yīng)以人為本，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境得到改善、宜居性得到提升、一二三產(chǎn)業(yè)得到融合發(fā)展等，搞活農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，激發(fā)農(nóng)民開展全域土地綜合整治的內(nèi)生動(dòng)力。

2.4從工程規(guī)劃邁向政策規(guī)劃

現(xiàn)階段的村莊規(guī)劃依然側(cè)重于工程建設(shè)，這樣的規(guī)劃對(duì)政府而言是有利的，但剛性較強(qiáng)，實(shí)施效果并不是很好。村民真正的需求并非只有進(jìn)行工程建設(shè)才能解決。就目前情況來(lái)看，根據(jù)村民的實(shí)際需求，需要進(jìn)行政策性的規(guī)劃，這才是村莊規(guī)劃的主導(dǎo)，通過(guò)制定相關(guān)的政策，讓村民可以有足夠的發(fā)展空間，這樣有利于村民發(fā)揮自己的聰明才智，實(shí)現(xiàn)個(gè)人的發(fā)展，從而推動(dòng)整個(gè)村莊的發(fā)展[3]。

2.5強(qiáng)化多領(lǐng)域、多專業(yè)的合作

村莊規(guī)劃涉及很多領(lǐng)域，是一項(xiàng)比較復(fù)雜的工作。目前，村莊規(guī)劃通常依靠城鄉(xiāng)規(guī)劃師來(lái)進(jìn)行村莊的規(guī)劃編制，城鄉(xiāng)規(guī)劃師雖是專業(yè)人員，擁有較寬的視野，但在研究時(shí)很難做到深入。所以，在進(jìn)行村莊規(guī)劃時(shí)，應(yīng)該成立一個(gè)專業(yè)人員的項(xiàng)目組，由多個(gè)專業(yè)人員共同探討，進(jìn)行更加專業(yè)的研究。另外，村莊規(guī)劃屬于國(guó)土空間總體規(guī)劃中的詳細(xì)規(guī)劃，在進(jìn)行規(guī)劃時(shí)，需要按照一定的順序制定村莊規(guī)劃體系，從而更好地指導(dǎo)村莊進(jìn)行建設(shè)。

2.6將用途管控作為保障

在進(jìn)行村莊規(guī)劃時(shí)，需要把土地作為載體，然后依據(jù)國(guó)土空間的用途管制規(guī)則，守住生態(tài)保護(hù)的紅線和永久基本農(nóng)田的紅線。在規(guī)劃時(shí)，還要結(jié)合鄉(xiāng)村生活及產(chǎn)業(yè)建設(shè)發(fā)展的需求，對(duì)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及居民點(diǎn)的建設(shè)等進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，讓國(guó)土空間規(guī)劃可以和其他規(guī)劃進(jìn)行有效銜接，嚴(yán)格控制建設(shè)規(guī)模。根據(jù)村莊的類型和項(xiàng)目的需求，對(duì)村莊的建設(shè)用地進(jìn)行綜合分配，在利用村莊土地時(shí)做到合理有序，從而有效保障村莊規(guī)劃得以順利實(shí)施。

2.7加強(qiáng)監(jiān)管評(píng)估，嚴(yán)控風(fēng)險(xiǎn)

各級(jí)自然資源部門要嚴(yán)格履行監(jiān)管職責(zé)，抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)開展事前、事中和事后監(jiān)管。一是在試點(diǎn)階段嚴(yán)格項(xiàng)目申報(bào)，從村莊規(guī)劃、資金保障能力、群眾意愿等方面，優(yōu)化選擇試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。二是建立全域土地綜合整治監(jiān)管系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)全域土地綜合整治從申報(bào)、實(shí)施到驗(yàn)收全流程信息化管控。三是利用遙感手段，定期監(jiān)測(cè)村莊規(guī)劃的落實(shí)情況，防止侵犯農(nóng)民權(quán)益、影響社會(huì)穩(wěn)定的不良傾向。四是嚴(yán)格驗(yàn)收評(píng)估，做好全域土地綜合整治的年度評(píng)估和綜合評(píng)估，嚴(yán)格規(guī)范新增耕地指標(biāo)的驗(yàn)收認(rèn)定和交易管理。五是做好績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控和評(píng)價(jià)，全面掌握全域土地綜合整治資金使用情況，及時(shí)評(píng)價(jià)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益等建設(shè)成效。

結(jié)語(yǔ)：

村莊規(guī)劃屬于法定規(guī)劃，在國(guó)土空間規(guī)劃體系中，村莊規(guī)劃是鄉(xiāng)村地區(qū)中的詳細(xì)規(guī)劃，在多種沖突及融合的基礎(chǔ)上，用村莊這個(gè)最小的行政單位。站在全局的角度上，對(duì)村莊的生產(chǎn)、生活，以及生態(tài)等空間進(jìn)行相應(yīng)的安排。編制好國(guó)土規(guī)劃體系下的村莊規(guī)劃，對(duì)村莊的發(fā)展及實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧，以及建設(shè)好新農(nóng)村，都具有重要的意義。

參考文獻(xiàn)：

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[2]李紅舉，曲保德.全域土地綜合整治的實(shí)踐與思考[J].中國(guó)土地，2020（6）：37-39.