母金榮 趙龍

自然保護(hù)地是自然生態(tài)系統(tǒng)最精華、最珍貴的部分，國(guó)家公園又是其中最重要的類(lèi)型和主體，是精華中的精華。國(guó)家公園在維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全關(guān)鍵區(qū)域中居首要地位，在保護(hù)最珍貴、最重要生物多樣性集中分布區(qū)中居主導(dǎo)地位，國(guó)家公園保護(hù)價(jià)值和生態(tài)功能在自然保護(hù)地體系中占主體地位。通過(guò)長(zhǎng)期努力，我國(guó)自然保護(hù)地建設(shè)取得了歷史性成就，但保護(hù)地切割管理、碎片化等問(wèn)題突出，一些重要自然保護(hù)地沒(méi)有得到很好的保護(hù)。建立國(guó)家公園體制，就是要對(duì)碎片化的自然保護(hù)地進(jìn)行整合調(diào)整，對(duì)自然價(jià)值較高的國(guó)土空間從源頭上建立保護(hù)體制機(jī)制，將重要生態(tài)系統(tǒng)納入生態(tài)紅線管控范圍，實(shí)行最嚴(yán)格的保護(hù)。國(guó)家公園是自然保護(hù)地體系的主體，國(guó)家公園體制能不能建立建好，直接影響我國(guó)自然保護(hù)地體系建設(shè)的進(jìn)展，甚至是成敗。

甘肅地處黃土高原、青藏高原、內(nèi)蒙古高原三大高原交匯處，承擔(dān)著“三阻一涵養(yǎng)”的特殊功能，即阻止騰格里和巴丹吉林兩大沙漠匯合，阻擋沙漠切斷河西走廊，阻隔沙漠向青藏高原南侵，涵養(yǎng)長(zhǎng)江、黃河和河西走廊內(nèi)陸河，在全國(guó)生態(tài)安全格局中具有舉足輕重的地位和作用。我省境內(nèi)岷山、秦嶺山系是大熊貓的重要分布區(qū)，是大熊貓分布密度最大、生境最好的區(qū)域，也是我省生物多樣性最為豐富的區(qū)域之一，在大熊貓國(guó)家公園建設(shè)中占有重要位置。

2017 年中央提出開(kāi)展大熊貓國(guó)家公園體制試點(diǎn)以來(lái)，甘肅省嚴(yán)格按照《大熊貓國(guó)家公園體制試點(diǎn)方案》，牽緊“解決重疊設(shè)置、多頭管理、邊界不清、權(quán)責(zé)不明、保護(hù)與發(fā)展矛盾突出等問(wèn)題”的牛鼻子，扎實(shí)推進(jìn)大熊貓國(guó)家公園體制試點(diǎn)任務(wù)，不斷鞏固生態(tài)治理成效，在管理體制創(chuàng)新、科學(xué)系統(tǒng)布局、制度標(biāo)準(zhǔn)建立、生態(tài)保護(hù)修復(fù)、強(qiáng)化科技支撐、推動(dòng)共建共享、加強(qiáng)宣傳推介等方面開(kāi)展了諸多有益探索，為我國(guó)國(guó)家公園建設(shè)積累了一系列可復(fù)制、可借鑒、可推廣的經(jīng)驗(yàn)。

“多元并存”探索國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)建設(shè)新路徑

大熊貓國(guó)家公園白水江片區(qū)涉及隴南市武都區(qū)、文縣2 個(gè)縣（區(qū)），管理機(jī)構(gòu)包括白水江國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理局、武都區(qū)裕河金絲猴省級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理局、武都區(qū)洛塘林場(chǎng)、文縣岷堡溝林場(chǎng)、省森林公安局白水江分局等，片區(qū)管理機(jī)構(gòu)類(lèi)型多、人員身份復(fù)雜，整合難度較大。甘肅省立足現(xiàn)有管理機(jī)構(gòu)級(jí)別和架構(gòu)，研究提出“多元并存”的國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)設(shè)置模式，即在省林草局加掛“大熊貓祁連山國(guó)家公園甘肅省管理局”牌子，內(nèi)設(shè)國(guó)家公園管理處；依托甘肅白水江國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理局、隴南市林草局2 個(gè)縣級(jí)機(jī)構(gòu)分別組建白水江分局和裕河分局，其中，裕河分局實(shí)行大熊貓祁連山國(guó)家公園甘肅省管理局與隴南市政府雙重領(lǐng)導(dǎo)、以隴南市政府為主的管理體制；依托省森林公安局白水江分局組建白水江片區(qū)綜合執(zhí)法局，承擔(dān)片區(qū)資源環(huán)境綜合執(zhí)法職責(zé)；設(shè)立“甘肅省國(guó)家公園監(jiān)測(cè)中心”，作為國(guó)家公園建設(shè)科研監(jiān)測(cè)業(yè)務(wù)支撐單位。以上管理模式，將現(xiàn)有行業(yè)管理機(jī)構(gòu)、執(zhí)法機(jī)構(gòu)、國(guó)有林場(chǎng)全面納入國(guó)家公園管理體制中，有利于調(diào)動(dòng)相關(guān)單位的積極性，充分體現(xiàn)了大熊貓國(guó)家公園白水江片區(qū)現(xiàn)有管理機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)，就前期運(yùn)行情況看，基本實(shí)現(xiàn)了“統(tǒng)一高效、權(quán)責(zé)一致、順暢協(xié)調(diào)”的總體要求，為試點(diǎn)期間各項(xiàng)任務(wù)順利推進(jìn)提供了強(qiáng)有力的組織保障。

“協(xié)同發(fā)力”確保試點(diǎn)各項(xiàng)任務(wù)落到實(shí)處

國(guó)家公園體制試點(diǎn)牽扯面廣、涉及部門(mén)單位多、工作任務(wù)重。甘肅省在部門(mén)、地方“協(xié)同發(fā)力”方面動(dòng)腦筋、想辦法，建立了一整套協(xié)調(diào)配合機(jī)制，助推各項(xiàng)試點(diǎn)工作任務(wù)落實(shí)見(jiàn)效。省林草局作為大熊貓國(guó)家公園甘肅園區(qū)建設(shè)協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，積極發(fā)揮牽頭抓總職能作用，不斷加強(qiáng)與相關(guān)市縣和部門(mén)銜接溝通，積極向上匯報(bào)工作進(jìn)展及困難，協(xié)調(diào)解決試點(diǎn)工作中遇到的問(wèn)題，及時(shí)通報(bào)有關(guān)情況，確保國(guó)家公園體制試點(diǎn)任務(wù)按部署按進(jìn)度落實(shí)推進(jìn)，相關(guān)地方政府和省直部門(mén)作為大熊貓國(guó)家公園甘肅園區(qū)建設(shè)協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位，按照職責(zé)分工，積極主動(dòng)做好相關(guān)工作，齊心協(xié)力、密切配合，形成了同頻共振、合力攻堅(jiān)的良好工作局面。同時(shí)，甘肅省還結(jié)合國(guó)家公園體制試點(diǎn)重點(diǎn)任務(wù)清單，建立“周調(diào)度、月跟進(jìn)、季盤(pán)點(diǎn)、半年通報(bào)、全年總結(jié)”跟蹤落實(shí)機(jī)制，及時(shí)對(duì)部門(mén)、市縣試點(diǎn)任務(wù)推進(jìn)情況進(jìn)行調(diào)研督導(dǎo)，掌握進(jìn)展情況，倒逼責(zé)任落實(shí)，建立了省負(fù)總責(zé)、上下聯(lián)動(dòng)、分工協(xié)作的工作機(jī)制，凝聚形成推動(dòng)試點(diǎn)工作的合力，2017 年以來(lái)，共組織召開(kāi)各個(gè)層面的協(xié)調(diào)推進(jìn)會(huì)30 余次，協(xié)調(diào)機(jī)制在打通“跨地區(qū)、跨部門(mén)”障礙，理順管理職能掣肘，解決棲息地多頭管理問(wèn)題等方面發(fā)揮了積極有效作用。

下好“先手棋”強(qiáng)化規(guī)劃引領(lǐng)作用

試點(diǎn)初期，按照《大熊貓國(guó)家公園體制試點(diǎn)方案》要求，及時(shí)組織相關(guān)地方、部門(mén)開(kāi)展本底資源和數(shù)據(jù)信息調(diào)查，全面掌握大熊貓國(guó)家公園白水江片區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)、生物多樣性、人類(lèi)活動(dòng)干擾、自然資源等方面本底基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，在摸清“家底”的基礎(chǔ)上，推動(dòng)科學(xué)規(guī)劃布局。2017 年，由省林草、民政、自然資源等部門(mén)會(huì)同國(guó)家林草局，聯(lián)合開(kāi)展大熊貓國(guó)家公園范圍勘界調(diào)查，與相關(guān)地方政府共同提出《大熊貓國(guó)家公園白水江片區(qū)范圍和功能區(qū)勘界方案》，經(jīng)省政府常務(wù)會(huì)議和省委常委會(huì)會(huì)議審議通過(guò)后上報(bào)國(guó)家林草局，納入《大熊貓國(guó)家公園總體規(guī)劃》。2018 年，編制完成《大熊貓國(guó)家公園白水江片區(qū)總體規(guī)劃》，確立了試點(diǎn)建設(shè)的總綱和藍(lán)圖。試點(diǎn)工作中，緊緊依托大熊貓國(guó)家公園科技創(chuàng)新聯(lián)盟專(zhuān)家團(tuán)隊(duì)優(yōu)勢(shì)，結(jié)合大熊貓國(guó)家公園白水江片區(qū)實(shí)際，積極推動(dòng)大熊貓國(guó)家公園體制試點(diǎn)相關(guān)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃和方案編制工作，截至目前，已編制完成44 個(gè)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃和制度方案。

打出“組合拳”構(gòu)建生態(tài)保護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制

甘肅境內(nèi)岷山、秦嶺山系是大熊貓生境最好的分布區(qū)之一，在大熊貓國(guó)家公園建設(shè)中占有重要位置，為將這片大熊貓的家園保護(hù)好，甘肅省以大熊貓國(guó)家公園體制試點(diǎn)為主要抓手，依托山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)試點(diǎn)項(xiàng)目打出“組合拳”，推動(dòng)生態(tài)保護(hù)修復(fù)提質(zhì)增效。在試點(diǎn)工作中，嚴(yán)格落實(shí)國(guó)土空間用途管控規(guī)定，把大熊貓國(guó)家公園整體納入全省生態(tài)保護(hù)紅線范圍，實(shí)現(xiàn)國(guó)家公園體制試點(diǎn)與生態(tài)保護(hù)工作同步推進(jìn)；將大熊貓國(guó)家公園范圍武都區(qū)、文縣2 縣（區(qū)）列入生物多樣性生態(tài)功能區(qū)范圍，明確重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)禁止發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，規(guī)范產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入審查監(jiān)管要求。2019 年，全面完成大熊貓國(guó)家公園自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制任務(wù)，為科學(xué)評(píng)估國(guó)家公園自然資源資產(chǎn)價(jià)值、落實(shí)自然資源有償使用制度建立基礎(chǔ)。甘肅省深入貫徹“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”理念，優(yōu)化資金支出結(jié)構(gòu)，逐步向國(guó)家公園所在區(qū)域傾斜，2017 年以來(lái)，省財(cái)政安排武都區(qū)、文縣國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金8.43 億元，統(tǒng)籌推進(jìn)大熊貓國(guó)家公園相關(guān)市縣生態(tài)保護(hù)修復(fù)，初步建立了大熊貓棲息地生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)的長(zhǎng)效治理體系。

“精準(zhǔn)施策”形成社區(qū)共管合力

積極探索社區(qū)共管新模式，鼓勵(lì)引導(dǎo)并扶持國(guó)家公園范圍內(nèi)社區(qū)群眾從事國(guó)家公園生態(tài)體驗(yàn)、環(huán)境教育服務(wù)、生態(tài)保護(hù)工程、生態(tài)監(jiān)測(cè)等工作，發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)增收致富。相繼研究制定《大熊貓國(guó)家公園白水江片區(qū)周邊區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)體系建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃》《大熊貓國(guó)家公園白水江片區(qū)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》等相關(guān)規(guī)劃和辦法，推動(dòng)建立統(tǒng)一規(guī)范的國(guó)家公園產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入、特許經(jīng)營(yíng)管理制度。借助大熊貓棲息地水源保護(hù)項(xiàng)目，先后為白馬河等基層保護(hù)站周邊農(nóng)戶提供液化氣灶具975 套，受益群眾達(dá)3440 人。結(jié)合自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記，明確自然資源狀況、權(quán)屬狀況及公共管制要求，依法依規(guī)簽訂保護(hù)協(xié)議，截至目前，白水江片區(qū)集體所有土地保護(hù)協(xié)議簽訂率已達(dá)50%以上。依托世界自然基金會(huì)項(xiàng)目開(kāi)展社區(qū)共建試點(diǎn)，在碧口鎮(zhèn)開(kāi)展“協(xié)議保護(hù)項(xiàng)目”，成立社區(qū)共管組織，簽訂共管協(xié)議，引入第三方評(píng)估實(shí)施獎(jiǎng)懲。白水江片區(qū)各保護(hù)站普遍與社區(qū)群眾簽訂《森林防火和野生動(dòng)植物保護(hù)聯(lián)防協(xié)議》和《集體公益林管護(hù)協(xié)議》，引導(dǎo)周邊群眾參與自然資源保護(hù)，探索建立國(guó)家公園社區(qū)共管新模式。

“多管齊下”加大科技支撐力度

通過(guò)建設(shè)多方參與的科研推廣平臺(tái)，初步構(gòu)建了完備有效的科技支撐體系，科研工作水平顯著提升。2017 年，組建大熊貓國(guó)家公園體制試點(diǎn)顧問(wèn)專(zhuān)家咨詢組，邀請(qǐng)相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者，參與國(guó)家公園體制試點(diǎn)規(guī)劃方案編制、法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)制定、生態(tài)保護(hù)研究、技術(shù)方案論證，配合開(kāi)展國(guó)家公園體制機(jī)制創(chuàng)新研究等工作。2019 年，整合省內(nèi)外20 余家科研院所、高校科技資源優(yōu)勢(shì)，在全國(guó)率先成立大熊貓國(guó)家公園科技創(chuàng)新聯(lián)盟，組織開(kāi)展《大熊貓棲息地生態(tài)恢復(fù)及自然資源合理利用研究》等科研項(xiàng)目。2017 年以來(lái)，各相關(guān)科研院所圍繞國(guó)家公園的科學(xué)研究取得了豐碩成果，蘭州大學(xué)與中國(guó)大熊貓保護(hù)研究中心簽署戰(zhàn)略合作框架協(xié)議，在動(dòng)植物資源可持續(xù)利用、重點(diǎn)物種保護(hù)與監(jiān)管、國(guó)家公園建設(shè)與管理等關(guān)鍵領(lǐng)域開(kāi)展交流合作；西北師范大學(xué)專(zhuān)家團(tuán)隊(duì)正在開(kāi)展的《大熊貓棲息地恢復(fù)技術(shù)集成與示范》項(xiàng)目，已列入省級(jí)重點(diǎn)研發(fā)項(xiàng)目計(jì)劃；白水江分局重點(diǎn)圍繞大熊貓棲息地、大熊貓主食竹、社區(qū)建設(shè)等方面進(jìn)行科研攻關(guān)，組織開(kāi)展《大熊貓分布動(dòng)態(tài)與棲息地質(zhì)量調(diào)查》等6 項(xiàng)課題研究，共發(fā)表論文26 篇。

把生態(tài)移民搬遷落實(shí)為“民心工程”

大熊貓國(guó)家公園白水江片區(qū)核心區(qū)共有居民147戶515 人，甘肅省始終把大熊貓國(guó)家公園核心保護(hù)區(qū)移民搬遷作為一項(xiàng)生態(tài)保護(hù)工程、民生改善工程、轉(zhuǎn)型發(fā)展工程來(lái)抓，積極穩(wěn)妥推進(jìn)實(shí)施。在搬遷項(xiàng)目實(shí)施前期，研究制定《大熊貓國(guó)家公園白水江片區(qū)移民搬遷方案》，組織干部進(jìn)村入戶調(diào)查摸底，講解宣傳易地搬遷政策，征求搬遷意愿，確保搬遷工作精準(zhǔn)到戶、到人。項(xiàng)目推進(jìn)實(shí)施過(guò)程中，充分考慮搬遷群眾后續(xù)生活，將易地扶貧搬遷與城鎮(zhèn)化、產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)結(jié)合起來(lái)，采取建安置樓等靈活方式，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)效益有機(jī)統(tǒng)一。同時(shí)，充分利用“互聯(lián)網(wǎng)+”、種養(yǎng)殖、扶貧車(chē)間、電子商務(wù)、鄉(xiāng)村旅游、技能培訓(xùn)、勞務(wù)輸轉(zhuǎn)、公益崗位等政策優(yōu)勢(shì)，鼓勵(lì)群眾轉(zhuǎn)產(chǎn)就業(yè)，帶動(dòng)提升收入水平。截至目前，白水江片區(qū)核心保護(hù)區(qū)居民實(shí)施移民搬遷87 戶、330 人，已完成總?cè)蝿?wù)的64%，所有搬遷戶得到妥善安置并基本解決了搬遷后轉(zhuǎn)產(chǎn)就業(yè)問(wèn)題，核心保護(hù)區(qū)剩余居民搬遷工作正在按計(jì)劃有序推進(jìn)。

“鍛長(zhǎng)板”完善巡護(hù)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)

野外巡護(hù)工作是對(duì)自然資源和生物多樣性最直接、最有效的保護(hù)管理措施，是大熊貓國(guó)家公園“空天地人”一體化監(jiān)測(cè)系統(tǒng)的重要組成部分。甘肅省通過(guò)不斷摸索，建立了完備的大熊貓野外巡護(hù)監(jiān)測(cè)體系，目前共布設(shè)固定野外監(jiān)測(cè)樣線109 條、各類(lèi)巡護(hù)樣線169條、監(jiān)測(cè)樣地29 個(gè)，安裝570 余臺(tái)紅外相機(jī)，通過(guò)定期開(kāi)展巡護(hù)及時(shí)發(fā)現(xiàn)并依法制止違法行為，全面監(jiān)測(cè)大熊貓國(guó)家公園內(nèi)生物多樣性變化，及時(shí)掌握重點(diǎn)區(qū)域自然資源動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)。結(jié)合巡護(hù)工作實(shí)際，制定《巡護(hù)監(jiān)測(cè)技術(shù)規(guī)程》《巡護(hù)監(jiān)測(cè)管理制度》等10 余項(xiàng)方案制度，聘用巡護(hù)監(jiān)測(cè)員36 名、兼職護(hù)林員112 名，成立村級(jí)護(hù)林組織69 個(gè)。2017 年以來(lái)共組織大熊貓野外巡護(hù)13 次、全國(guó)重點(diǎn)區(qū)域大熊貓調(diào)查1 次，累計(jì)開(kāi)展線路監(jiān)測(cè)1213 次，采集線路航跡1213 個(gè)，積累了大量珍稀動(dòng)物照片、視頻以及活動(dòng)軌跡資料。2019 年5 月，與四川省聯(lián)合開(kāi)展為期4 天的“兩省三縣”聯(lián)合巡護(hù)行動(dòng)，共同簽署《大熊貓國(guó)家公園岷山區(qū)域聯(lián)防聯(lián)護(hù)協(xié)議》，通過(guò)持續(xù)開(kāi)展聯(lián)合巡護(hù)行動(dòng)，在打破行政界線、構(gòu)建跨區(qū)域巡護(hù)網(wǎng)絡(luò)方面探索形成了較為成熟的工作模式。

“多措并舉”推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型

為使大熊貓國(guó)家公園核心保護(hù)區(qū)移民搬遷工作真正落到實(shí)處，白水江片區(qū)創(chuàng)新提出“搬得出、穩(wěn)得住、能致富”的工作目標(biāo)，多措并舉推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，讓搬遷群眾安居與樂(lè)業(yè)并重、搬遷與脫貧同步。2019 年以來(lái)，裕河分局利用貧困村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，深入挖掘當(dāng)?shù)刈匀簧鷳B(tài)資源和本土文化，建成6 個(gè)美麗鄉(xiāng)村，通過(guò)發(fā)展鄉(xiāng)村生態(tài)旅游，開(kāi)辦農(nóng)家客棧，提供采摘茶葉、耕作、編制等體驗(yàn)活動(dòng)，增加就業(yè)崗位500 多個(gè)，為周邊社區(qū)居民脫貧致富蹚出了新路子。同時(shí)，將大熊貓國(guó)家公園生態(tài)修復(fù)工程和特色經(jīng)濟(jì)林果產(chǎn)業(yè)相結(jié)合，在4 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)栽植經(jīng)濟(jì)林果1233.3 公頃，每年帶來(lái)5550 多萬(wàn)元經(jīng)濟(jì)收入，人均增收5000 元以上，為當(dāng)?shù)厝罕妿?lái)了可觀的收入。

“以點(diǎn)帶面”打造國(guó)家公園宣傳平臺(tái)

試點(diǎn)開(kāi)展以來(lái)，甘肅省持續(xù)加大國(guó)家公園改革政策宣傳力度，采取多種形式開(kāi)展宣傳活動(dòng)，發(fā)布國(guó)家公園概況、生態(tài)環(huán)境狀況、環(huán)境教育和服務(wù)信息，宣傳試點(diǎn)工作成果，提高社會(huì)公眾對(duì)建立國(guó)家公園的認(rèn)識(shí)，打造國(guó)家公園生態(tài)文明體制改革先行區(qū)域形象。結(jié)合國(guó)家公園體制試點(diǎn)實(shí)際，制作完成大熊貓國(guó)家公園宣傳畫(huà)冊(cè)，拍攝了大熊貓國(guó)家公園綜合宣傳片。2018 年第三屆絲綢之路（敦煌）國(guó)際文化博覽會(huì)期間，舉辦“國(guó)家公園與生態(tài)文明建設(shè)”高端論壇。試點(diǎn)開(kāi)展以來(lái)，中央媒體共播出大熊貓、金絲猴等國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物影像6 次，甘肅日?qǐng)?bào)及其新媒體共發(fā)表相關(guān)報(bào)道近200 篇，微信公眾號(hào)推送信息500 余條，閱讀量達(dá)10萬(wàn)人（次）。白水江分局利用現(xiàn)有展覽館、博物館，適時(shí)向社會(huì)公眾和中小學(xué)生開(kāi)展自然環(huán)境教育體驗(yàn)活動(dòng)，2017 年以來(lái)共開(kāi)展自然體驗(yàn)活動(dòng)100 余場(chǎng)次。