林沈節(jié)

內(nèi)容摘要：義務(wù)教育階段的民辦學(xué)校享有辦學(xué)自主權(quán)，招生自主權(quán)是其非常重要的子權(quán)利之一。在不同的發(fā)展時(shí)期，民辦學(xué)校的招生自主權(quán)受到政策的影響，招生自主權(quán)從規(guī)范不明確到逐步明確，再到作出具體細(xì)致的規(guī)定，其權(quán)利內(nèi)容逐漸得到落實(shí)。民辦學(xué)校招生自主權(quán)在面向行政機(jī)關(guān)時(shí)，與行政機(jī)關(guān)形成行政法律關(guān)系。民辦學(xué)校的招生自主權(quán)面向被招收的學(xué)生或?qū)W生家長時(shí)，形成民事法律關(guān)系。在確保民辦學(xué)校能夠?qū)崿F(xiàn)義務(wù)教育的基本目標(biāo)的前提下，采用法律或者法規(guī)的形式對(duì)招生自主權(quán)作出明確規(guī)定。同時(shí)，為確保民辦學(xué)校招生自主權(quán)公平公正的行使，義務(wù)教育階段民辦學(xué)校招生自主權(quán)需要做到招生信息公開、招生過程受監(jiān)督。政府監(jiān)管應(yīng)當(dāng)以自主招生不違反公平公開為主要目標(biāo)，確保招生秩序市場的平穩(wěn)，確保民辦學(xué)校合法合理行使招生自主權(quán)。

關(guān)鍵詞：義務(wù)教育 民辦教育 辦學(xué)自主權(quán) 招生自主權(quán) 平等 社會(huì)力量辦學(xué)

中圖分類號(hào)：DF3? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? 文章編號(hào)：1674-4039-（2021）04-0178-188

一、問題緣起

經(jīng)過多年的發(fā)展，通過引入社會(huì)資本進(jìn)行辦學(xué)，義務(wù)教育階段民辦教育在培養(yǎng)多樣化人才，特別是素質(zhì)人才方面發(fā)揮了重要作用。2018年，教育部辦公廳針對(duì)耒陽市大班額問題、西安市民辦中學(xué)“掐尖招生”等問題進(jìn)行了公告，并指出當(dāng)前義務(wù)教育階段民辦教育催生了“大班制”“民強(qiáng)公弱”“擇校熱”“掐尖招生”等問題?！? 〕特別是“民強(qiáng)公弱”“掐尖招生”的問題，讓公眾認(rèn)為民辦學(xué)校 〔2 〕錄取了大量能力較強(qiáng)的學(xué)生。在“掐尖招生”這一現(xiàn)象下，確實(shí)有部分民辦學(xué)校的聲譽(yù)得到了較大的提升。但是，這一現(xiàn)象多年來一直被社會(huì)所詬病。很多家長為了讓孩子能進(jìn)入優(yōu)質(zhì)的民辦小學(xué)付出了大量的精力，而立法對(duì)民辦教育營利性問題規(guī)制的不完善使得矛盾愈加凸顯?！? 〕為此，各地教育部門紛紛出臺(tái)各種應(yīng)對(duì)措施。例如，上海市在2018年采取“公民同招”新的招生政策，即民辦學(xué)校和公辦學(xué)校同期招生。這一招生政策的實(shí)施也促使2018年民辦學(xué)校招生的錄取比率大幅度下降，在一定程度緩解了家長對(duì)民辦學(xué)校追逐的焦慮心情。2020年，上海市義務(wù)教育民辦學(xué)校招生方式進(jìn)一步發(fā)生改變，采取的是以電腦分配（搖號(hào)）的方式。

上述政策的實(shí)施，在一定程度上降低了民辦學(xué)校的招生熱度進(jìn)，但反向作用也比較明顯。民辦學(xué)校無優(yōu)先錄取優(yōu)質(zhì)學(xué)生的條件，客觀上影響了其生源的整體水平，一定程度上會(huì)影響民辦學(xué)校發(fā)展?！? 〕民辦學(xué)校被熱捧或者遭到冷落大多都是基于各地民辦學(xué)校的發(fā)展歷史或當(dāng)?shù)丶议L對(duì)優(yōu)質(zhì)教育熱衷與否。在國家穩(wěn)步提高公辦學(xué)校教學(xué)質(zhì)量的前提下，民辦學(xué)校可以在彌補(bǔ)公辦學(xué)校不足的情況下，為家長提供另一條教育途徑。

國家制定了促進(jìn)民辦學(xué)校發(fā)展的政策是其在短短的時(shí)間內(nèi)獲得長足發(fā)展的主要原因。中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法（以下簡稱民辦教育促進(jìn)法）第5條規(guī)定：“民辦學(xué)校與公辦學(xué)校具有同等的法律地位，國家保障民辦學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)?！鞭k學(xué)自主權(quán)是民辦學(xué)校能夠在市場競爭中獲取一席之地的法寶，它們可以通過辦學(xué)自主權(quán)提升辦學(xué)能力。在辦學(xué)自主權(quán)中，民辦學(xué)校享有自主選擇學(xué)生的招生自主權(quán)，那么在義務(wù)教育階段，民辦學(xué)校如何行使法律賦予的招生自主權(quán)就十分有研究的必要性，筆者試圖分析此問題。

二、義務(wù)教育階段民辦學(xué)校招生自主權(quán)的現(xiàn)狀

民辦學(xué)校能否發(fā)展取決于培養(yǎng)學(xué)生的質(zhì)量，提高學(xué)生質(zhì)量除了加強(qiáng)教學(xué)質(zhì)量之外，生源質(zhì)量在一定程度上也決定著學(xué)生培養(yǎng)的質(zhì)量。不論生源質(zhì)量是否會(huì)真實(shí)地影響學(xué)校的發(fā)展，對(duì)于民辦學(xué)校而言，生源也的確是其存在的生命線。沒有生源，民辦學(xué)校就無法存活。由于在民辦學(xué)校入學(xué)過程中出現(xiàn)了各種不良現(xiàn)象，為了規(guī)范民辦學(xué)校招生，自2018年開始，教育行政部門對(duì)民辦學(xué)校的招生錄取進(jìn)行規(guī)范，同時(shí)民辦學(xué)校在招生錄取過程中所享受的優(yōu)惠政策也逐漸被取消。因?yàn)檎猩叩母淖?，部分地方的民辦學(xué)校已經(jīng)出現(xiàn)了生存危機(jī)?！? 〕如《甘肅省人民政府關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的實(shí)施意見》（甘政發(fā)〔2017〕85號(hào)）將《甘肅省人民政府關(guān)于加快民辦教育發(fā)展的意見（試行）》（甘政發(fā)〔2016〕43號(hào)）中的招生政策“年度增量招生計(jì)劃向辦學(xué)條件優(yōu)良、質(zhì)量高、有特色的民辦學(xué)校傾斜”條款刪除，改為對(duì)不同類型的學(xué)校采取不同的招生政策。這一政策條款的改變勢必會(huì)影響民辦學(xué)校的生存空間。

（一）規(guī)范內(nèi)容

國家和地方政策從多方面規(guī)范招生自主權(quán)，并通過改變影響民辦學(xué)校的運(yùn)行。從民辦學(xué)校發(fā)展階段來看，政府針對(duì)民辦學(xué)校的招生政策也經(jīng)歷了不同的階段。民辦學(xué)校從無到有、從有到大，都有政府對(duì)民辦學(xué)校招生政策的作用。

1.未規(guī)定招生自主權(quán)（1987—1997年）

改革開放之后，政府開始在民辦教育方面制定相關(guān)政策，民辦教育開始起步。1987年，當(dāng)時(shí)的國家教育委員會(huì)發(fā)布了《關(guān)于社會(huì)力量辦學(xué)的若干暫行規(guī)定》，該規(guī)定第12條確定了民辦教育的招生政策，即社會(huì)力量辦學(xué)應(yīng)面向?qū)W校所在地區(qū)招生，對(duì)于需要跨省招生的，需要報(bào)經(jīng)學(xué)校所在地和招生地的省級(jí)教育行政部門的批準(zhǔn)。也就是說，當(dāng)時(shí)的政策允許跨省招生，只是需要經(jīng)過批準(zhǔn)。當(dāng)時(shí)各地的民辦教育招生政策也大致相當(dāng)，如1989年《河北省社會(huì)力量辦學(xué)管理暫行辦法》第9條規(guī)定，社會(huì)力量辦學(xué)應(yīng)面向?qū)W校所在地、市或省內(nèi)招生，如果需要跨省招生，省級(jí)教育行政部門批準(zhǔn)。只不過，在這個(gè)時(shí)間段內(nèi)，國家教育委員的規(guī)章規(guī)定社會(huì)力量可以舉辦學(xué)歷教育，但舉辦學(xué)歷教育的民辦教育還是相對(duì)較少，主要領(lǐng)域在文化補(bǔ)習(xí)和職業(yè)培訓(xùn)方面。

2.享有招生自主權(quán)（1997—2002年）

20世紀(jì)90年代，1992年公布的《關(guān)于加快教育改革和發(fā)展的若干意見》指出，國家支持社會(huì)力量舉辦包括基礎(chǔ)教育在內(nèi)的各類教育。隨后國務(wù)院發(fā)布了《社會(huì)力量辦學(xué)條例》（1997），民辦教育在此期間獲得了很大的發(fā)展。到2000年，民辦小學(xué)有4341所，在校生130.81萬人。〔6 〕但是民辦學(xué)校在整個(gè)教育體系中的占比依然較小，而且該條例將民辦義務(wù)教育作為國家實(shí)施義務(wù)教育的補(bǔ)充，這種定位也限制了民辦學(xué)校作用的發(fā)揮。但是，該《條例》第26條依然賦予了包括民辦義務(wù)教育機(jī)構(gòu)在內(nèi)的社會(huì)力量辦學(xué)享有自主招生的權(quán)利。

在民辦學(xué)校的發(fā)展歷史階段上，各地均采取了不同的政策激勵(lì)社會(huì)力量投資興辦民辦教育。在這個(gè)階段，各地均允許民辦學(xué)校在經(jīng)批準(zhǔn)的情況下跨區(qū)域招生。例如《四川省社會(huì)力量辦學(xué)條例》（1998）規(guī)定，教育機(jī)構(gòu)按照國家有關(guān)招生規(guī)定自主招生，跨市（州、地區(qū)）、省招生，應(yīng)報(bào)市、州、地區(qū)教育行政部門審核并報(bào)省教育行政部門批準(zhǔn)?！渡轿魇∩鐣?huì)力量辦學(xué)管理細(xì)則》（1998）第14條規(guī)定，民辦學(xué)校需要跨區(qū)招生的，經(jīng)上級(jí)教育行政部門審核同意，在全省或跨省招生的由該省教育行政部門審核。《呼和浩特市社會(huì)力量辦學(xué)管理辦法》規(guī)定，教育機(jī)構(gòu)按照國家和自治區(qū)有關(guān)招生的規(guī)定自主招生。

3.有限制的招生自主權(quán)（2002—至今）

民辦教育促進(jìn)法（2002）并未規(guī)定民辦學(xué)校的招生自主權(quán)，但是規(guī)定了民辦學(xué)校享有辦學(xué)自主權(quán)?！睹褶k教育促進(jìn)法實(shí)施條例》（2004）第27條規(guī)定了民辦學(xué)校享有招生權(quán)，但并未直接規(guī)定為招生自主權(quán)或自主招生，只是規(guī)定民辦學(xué)校享有與同級(jí)同類公辦學(xué)校同等的招生權(quán)，可以自主確定招生的范圍、標(biāo)準(zhǔn)和方式，并規(guī)定縣級(jí)以上地方人民政府教育行政部門應(yīng)當(dāng)為外地的民辦學(xué)校在本地招生提供平等待遇，不得實(shí)行地區(qū)封鎖，不得濫收費(fèi)用。根據(jù)該實(shí)施條例的規(guī)定，民辦義務(wù)教育階段的學(xué)校享有一定程度的招生自主權(quán)，而且該條例還為跨地區(qū)招生提供了制度上的可能。

民辦教育促進(jìn)法（2016）未對(duì)招生自主權(quán)進(jìn)行單獨(dú)列舉性規(guī)定，依然是以辦學(xué)自主權(quán)的形式作為權(quán)利保障的基礎(chǔ)。2016年11月，民辦教育促進(jìn)法被修正通過之后，國務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見》（以下簡稱《國務(wù)院民辦教育若干意見》），各省級(jí)政府制定了與《國務(wù)院民辦教育若干意見》配套的規(guī)范文件?！秶鴦?wù)院民辦教育若干意見》在依法自主辦學(xué)條款中確立了民辦學(xué)校享有與當(dāng)?shù)毓k學(xué)校同期面向社會(huì)自主招生的內(nèi)容。在31個(gè)省級(jí)政府中，有28個(gè)省級(jí)政府制定了與上述《國務(wù)院民辦教育若干意見》配套的規(guī)范性文件， 〔7 〕其中25個(gè)省級(jí)政府制定的規(guī)范性文件明確了民辦學(xué)?？梢宰灾髡猩?〔8 〕。湖北省、浙江省、江西省、山西省、甘肅省等省份在規(guī)范性文件中都明確列出了落實(shí)民辦學(xué)校招生自主權(quán)的內(nèi)容。特別是浙江省，該省教育廳和物價(jià)局聯(lián)合制定了《落實(shí)民辦學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)實(shí)施辦法》（浙教計(jì)〔2018〕22號(hào)），明確規(guī)定民辦學(xué)校招生自主權(quán)的行使規(guī)則。

《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例（修訂草案）（送審稿）》（以下簡稱《實(shí)施條例（送審稿）》）第31條同樣明確了民辦學(xué)校的招生權(quán)，但對(duì)自主招生進(jìn)行了限定，在《實(shí)施條例（2004）》限定的基礎(chǔ)上，還規(guī)定義務(wù)教育階段的學(xué)生必須在審批機(jī)關(guān)管轄的轄區(qū)內(nèi)招生，限制了招生的地域范圍。該草案送審稿為跨區(qū)招生的義務(wù)教育階段民辦學(xué)校設(shè)置了條件——有寄宿條件， 〔9 〕但是在通過的《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》（以下簡稱《民促實(shí)施條例》2021）并未規(guī)定義務(wù)教育階段民辦學(xué)校享有跨區(qū)招生的權(quán)利，依然是限定在審批機(jī)關(guān)管轄的行政區(qū)劃范圍內(nèi)進(jìn)行招生。

根據(jù)上述法律和規(guī)范性文件，至少可以看出，國務(wù)院的規(guī)范性文件和大多數(shù)省級(jí)地方的規(guī)范性文件都認(rèn)可民辦學(xué)校享有招生自主權(quán)。招生自主權(quán)是辦學(xué)自主權(quán)的核心內(nèi)容之一，是民辦學(xué)校行使辦學(xué)自主權(quán)的基礎(chǔ)，沒有招生自主權(quán)，其他的辦學(xué)自主權(quán)就無法順利實(shí)現(xiàn)。

但是，隨著民辦義務(wù)教育學(xué)校的發(fā)展，特別是部分地區(qū)民辦義務(wù)教育質(zhì)量得到較大提升，在報(bào)名人數(shù)與招生人數(shù)嚴(yán)重不均衡的情況下，各地在每年的義務(wù)教育階段招生實(shí)施意見中逐漸調(diào)整義務(wù)教育階段民辦學(xué)校的招生政策，如2018年上海市義務(wù)教育的招生政策要求民辦學(xué)校與公辦學(xué)校同期招生，且第一次報(bào)名時(shí)在民辦學(xué)校和公辦學(xué)校之間實(shí)行二選一的政策。對(duì)招生時(shí)間、報(bào)名方式等進(jìn)行調(diào)整，從而在一定程度上影響了民辦學(xué)校的發(fā)展?！?0 〕2019年《中共中央 國務(wù)院關(guān)于深化教育教學(xué)改革全面提高義務(wù)教育質(zhì)量的意見》（以下簡稱《全面提高義務(wù)教育質(zhì)量意見》）規(guī)定，民辦義務(wù)教育學(xué)校招生納入審批地統(tǒng)一管理，與公辦學(xué)校同步招生。對(duì)報(bào)名人數(shù)超過招生計(jì)劃的，實(shí)行電腦隨機(jī)錄取。該意見對(duì)招生范圍、招生時(shí)間、招生方式等進(jìn)行了規(guī)定。各地在上述意見的指導(dǎo)下制定了2020年的具體招生意見。譬如《上海市教育委員會(huì)關(guān)于2020年本市義務(wù)教育階段學(xué)校招生入學(xué)工作的實(shí)施意見》明確了報(bào)名人數(shù)超過招生計(jì)劃的辦法，采取由區(qū)教育行政部門實(shí)施電腦隨機(jī)錄取，即電腦搖號(hào)的方式進(jìn)行招生。

（二）理論界定

民辦學(xué)校要想獲得發(fā)展，首要的前提是確定何為招生自主權(quán)。雖然民辦教育促進(jìn)法僅規(guī)定了民辦學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)，未明確規(guī)定民辦學(xué)校的招生自主權(quán)，但從規(guī)范內(nèi)容上看，招生自主權(quán)應(yīng)屬于辦學(xué)自主權(quán)的子權(quán)利之一。

在理論上，少有學(xué)者對(duì)招生自主權(quán)進(jìn)行界定，多數(shù)都是界定何為辦學(xué)自主權(quán)。例如有學(xué)者指出，辦學(xué)自主權(quán)應(yīng)該是指學(xué)校在教育行政部門的指導(dǎo)下，在遵循國家教育管理方面法律、法規(guī)的基礎(chǔ)上，所擁有的適當(dāng)?shù)恼猩鷻?quán)、教學(xué)權(quán)、科研開發(fā)權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等權(quán)利?！?1 〕還有學(xué)者認(rèn)為，它是學(xué)校在法律上享有的，為實(shí)現(xiàn)其辦學(xué)宗旨，獨(dú)立自主地進(jìn)行教育教學(xué)管理，實(shí)施教育活動(dòng)的資格與能力?！?2 〕也有學(xué)者主張，辦學(xué)自主權(quán)是一種相對(duì)的、有條件的概念，是學(xué)校在依據(jù)教育方針、教育規(guī)律、法律法規(guī)的前提下，針對(duì)其面臨的任務(wù)和特點(diǎn)，為保障辦學(xué)活動(dòng)能夠依據(jù)其自身特點(diǎn)、充分發(fā)揮其功能所必須具有的自我決策、自我運(yùn)行的權(quán)利?！?3 〕從上述概念界定來看，辦學(xué)自主權(quán)包括了招生自主權(quán)，那么招生自主權(quán)具體包括哪些內(nèi)容呢？

《實(shí)施條例（2004）》第27條規(guī)定，民辦學(xué)校享有與同級(jí)同類公辦學(xué)校同等的招生權(quán)，可以自主確定招生的范圍、標(biāo)準(zhǔn)和方式。根據(jù)該條例的規(guī)定，有專家認(rèn)為，民辦學(xué)校的招生權(quán)包括自主確定招生范圍、自主確定招生標(biāo)準(zhǔn)、自主確定招生方式?！?4 〕專家、學(xué)者對(duì)民辦義務(wù)教育階段的招生自主權(quán)關(guān)注不多，他們研究更多的是高等教育中招生自主權(quán)，尤其是如何公平公正地招生權(quán)。〔15 〕雖然義務(wù)教育階段的招生與高等學(xué)校招生有著顯著的不同。高等教育招生有選拔優(yōu)秀人才的動(dòng)機(jī)和目的，而義務(wù)教育階段并未有選拔優(yōu)秀人才的目的，特別是公辦學(xué)校實(shí)際上無招生的自主選擇權(quán)，因?yàn)樗鼈儽仨氫浫【徒鼘W(xué)區(qū)內(nèi)的適齡兒童。反觀民辦學(xué)校，它們沒有法定錄取就近適齡義務(wù)階段學(xué)生的義務(wù)，在辦學(xué)自主權(quán)的前提下其應(yīng)當(dāng)享有選擇學(xué)生的自主權(quán)。雖然民辦學(xué)校錄取學(xué)生不是選擇人才，但其有可以選擇適合其學(xué)校培養(yǎng)風(fēng)格的學(xué)生或者可以塑造成其學(xué)校培養(yǎng)風(fēng)格的學(xué)生。招生自主權(quán)的要素和內(nèi)容具有相同性。多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，從招生階段與內(nèi)容來看，高等學(xué)校自主招生權(quán)可以根據(jù)內(nèi)容劃分為三項(xiàng)：招生前的計(jì)劃、招生中的標(biāo)準(zhǔn)確定和招生結(jié)果的確定?！?6 〕所以，從內(nèi)容上而言，一個(gè)完整的招生自主權(quán)應(yīng)當(dāng)包括招生前的錄取計(jì)劃決定權(quán)、招生過程中標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)和招生結(jié)果的決定權(quán)。上述自主權(quán)可以說是決定著招生權(quán)是否自主的關(guān)鍵，就像有學(xué)者認(rèn)為的，一所高校只有擁有了自主決定招生計(jì)劃和招生標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)利，才能稱得上是真正意義上的招生自主權(quán)?！?7 〕筆者認(rèn)為，義務(wù)教育階段民辦學(xué)校的招生自主權(quán)的內(nèi)容也包括了上述三項(xiàng)內(nèi)容，即包括了招生計(jì)劃確定、錄取標(biāo)準(zhǔn)制定和錄取結(jié)果決定三項(xiàng)權(quán)利內(nèi)容。

三、義務(wù)教育階段民辦學(xué)校招生自主權(quán)的性質(zhì)

（一）義務(wù)教育階段民辦學(xué)校的性質(zhì)

民辦義務(wù)教育促進(jìn)法第19條規(guī)定，不得設(shè)立實(shí)施義務(wù)教育的營利性民辦學(xué)校。因此，義務(wù)教育階段的民辦學(xué)校在性質(zhì)上屬于非營利學(xué)校。該條還規(guī)定，民辦學(xué)校取得辦學(xué)許可證后，進(jìn)行法人登記，登記機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法予以辦理。那么義務(wù)教育階段的民辦學(xué)校屬于何種類型的法人呢？

《民辦學(xué)校分類登記實(shí)施細(xì)則》（教發(fā)〔2016〕19號(hào)）第7條規(guī)定，正式批準(zhǔn)設(shè)立的非營利性民辦學(xué)校，符合《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》等民辦非企業(yè)單位登記管理有關(guān)規(guī)定的，到民政部門登記為民辦非企業(yè)單位，符合《事業(yè)單位登記管理暫行條例》等事業(yè)單位登記管理有關(guān)規(guī)定的，到事業(yè)單位登記管理機(jī)關(guān)登記為事業(yè)單位。也就是說，義務(wù)教育階段的非營利性學(xué)?？梢缘怯洖槊褶k非企業(yè)單位法人，也可以登記為事業(yè)單位法人。根據(jù)《事業(yè)單位登記管理暫行條例》第2條的規(guī)定，本條例所稱事業(yè)單位，是指國家為了社會(huì)公益目的，由國家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動(dòng)的社會(huì)服務(wù)組織。因此，民辦學(xué)校如果是利用國有資產(chǎn)進(jìn)行舉辦的，則可以登記為企業(yè)單位法人。例如，《北京市民辦學(xué)校分類登記辦法》第8條和第9條是根據(jù)出資人所出資產(chǎn)的性質(zhì)，將非營利性民辦學(xué)校分為民辦非企業(yè)單位法人和事業(yè)單位法人。因此，當(dāng)前我國義務(wù)教育階段的民辦學(xué)校在法人性質(zhì)上為民辦非企業(yè)單位法人或者事業(yè)單位法人。

（二）招生自主權(quán)的性質(zhì)

教育法第29條規(guī)定，學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)行使包括招收學(xué)生或者其他受教育者的權(quán)利。民辦學(xué)校作為獨(dú)立的法人組織，其享有法律規(guī)定的各類權(quán)利。在上文論述中，我們可以看出民辦學(xué)校在登記制度上可以有兩種不同類型，但不論是何種性質(zhì)的法人主體，義務(wù)教育階段的民辦學(xué)校為非營利性法人，其不能從事經(jīng)營性行為。當(dāng)然，非義務(wù)教育階段的民辦學(xué)?？梢允菭I利性法人，可以從事經(jīng)營性行為，享有經(jīng)營的自主權(quán)?！?8 〕而義務(wù)教育階段民辦學(xué)校的性質(zhì)決定了其權(quán)利內(nèi)容和性質(zhì)?！?9 〕雖然義務(wù)教育階段和非義務(wù)教育階段的民辦學(xué)校都有自主辦學(xué)的權(quán)利，但是自主辦學(xué)的權(quán)利受到權(quán)利主體身份的限制。非義務(wù)教育階段民辦學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)可以從法人主體的經(jīng)營自主權(quán)視角進(jìn)行分析，而義務(wù)教育階段民辦學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)則不是經(jīng)營自主權(quán)視角中的自主性質(zhì)。

招錄學(xué)生是義務(wù)教育階段民辦學(xué)校非常重要的權(quán)利，當(dāng)該權(quán)利面向政府時(shí)，與政府之間形成一種行政法律關(guān)系;當(dāng)學(xué)校面向被招錄的學(xué)生（家長）行使權(quán)利時(shí)，其性質(zhì)上屬于一種民事性權(quán)利，而不是行使公共權(quán)力。

1.作為相對(duì)人主體身份享有的招生自主權(quán)

教育法規(guī)定學(xué)校享有規(guī)定的權(quán)利，民辦學(xué)校作為教育機(jī)構(gòu)之一，也享有該法所規(guī)定的權(quán)利，招生自主權(quán)是民辦學(xué)校的權(quán)利之一?！皺?quán)利是法律賦予主體的能力或者是意志的支配力?！?〔20 〕在民辦學(xué)校作為相對(duì)人享有招生自主權(quán)時(shí)，意味著義務(wù)主體是國家（政府）。雖然我國憲法并未規(guī)定法人的基本權(quán)利，但是作為一個(gè)權(quán)利主體，其應(yīng)當(dāng)享有憲法上的基本權(quán)利。〔21 〕招生自主權(quán)或辦學(xué)自主權(quán)可能還無法上升為憲法上的基本權(quán)利，但是辦學(xué)自主權(quán)項(xiàng)下的招生自主權(quán)是民辦學(xué)校最為重要的一種權(quán)利，因?yàn)檫@種權(quán)利的存在與否、受限制與否將會(huì)決定著學(xué)校的生存?！?2 〕

作為權(quán)利主體一項(xiàng)非常重要的權(quán)利，根據(jù)法律保留原則的基本原理，對(duì)民辦學(xué)校的招生自主權(quán)進(jìn)行限制，最為合適的方式是以立法的形式來進(jìn)行。〔23 〕但是目前各地招生政策的變化是以具體招生實(shí)施意見的形式來實(shí)現(xiàn)。這種以規(guī)范性文件的形式調(diào)整民辦學(xué)校的招生政策，一方面有違上位法的風(fēng)險(xiǎn)，如違反包括民辦教育促進(jìn)法、行政許可法等 〔24 〕;另一方面也違反了法的安定性原則 〔25 〕。通過觀察近些年來各地招生政策調(diào)整時(shí)民眾的反饋，適齡兒童的家長們時(shí)時(shí)刻刻都會(huì)關(guān)注當(dāng)?shù)亟逃块T的招生實(shí)施意見。例如上海近幾年的招生政策調(diào)整從民辦學(xué)校可以提前招生、公民同招，到民辦學(xué)校招生電腦搖號(hào)，這些政策的變化是在落實(shí)中央關(guān)于基礎(chǔ)教育改革措施。這些措施的實(shí)施在一定程度上能夠避免家長對(duì)民辦學(xué)校的盲目追逐以及降低對(duì)學(xué)區(qū)房的熱度，但是這些措施的實(shí)施的確造成了一種不確定性，也讓適齡兒童家長更加焦慮，有違法的安定性。因此，在我國當(dāng)前的立法體制下，以法律或者法規(guī)的形式對(duì)招生自主權(quán)作出明確規(guī)定是比較合適的選擇。

2.作為招錄主體身份享有的招生自主權(quán)

民辦學(xué)校的招生自主權(quán)實(shí)際上是一種選擇權(quán)。招生自主權(quán)發(fā)揮作用的情況是當(dāng)生源超過學(xué)?？梢匀菁{的數(shù)量時(shí)，其自然需要從眾多生源中進(jìn)行篩選，這種篩選實(shí)際上就是行使招生自主權(quán)。有學(xué)者將諸如招生權(quán)、教師聘任等權(quán)利定性為行政權(quán)力?！?6 〕公立高校的招生權(quán)可以基于法律授權(quán)理解為一種行政職權(quán)。但是民辦學(xué)校的招生權(quán)是一種基于學(xué)校和家長的雙向選擇，是一種雙向選擇權(quán)。在這種情況下，我們將民辦學(xué)校的招生自主權(quán)界定為行政權(quán)不太合適。因?yàn)椋褶k學(xué)校享有的招生自主權(quán)不是基于法律的授權(quán)，而是基于其作為民辦學(xué)校的身份的權(quán)利。筆者認(rèn)為，根據(jù)民辦教育促進(jìn)法的規(guī)定，民辦教育事業(yè)屬于公益性事業(yè)，其依然是一個(gè)獨(dú)立的法人主體，享有自身的權(quán)利。民辦學(xué)校在面向報(bào)名的學(xué)生和家長時(shí)，其行使的招生自主權(quán)是獨(dú)立的權(quán)利，權(quán)利屬性是民事權(quán)利，雙方簽訂的協(xié)議屬于民事合同?！?7 〕在招生階段，民辦學(xué)校享有選擇學(xué)生的權(quán)利，即按照學(xué)校所確立的招生標(biāo)準(zhǔn)最終決定錄取的權(quán)利。根據(jù)合同法律制度的一般原理，學(xué)校決定的錄取實(shí)際上是合同締約的一個(gè)環(huán)節(jié)，最后雙方是否達(dá)成協(xié)議還得取決于家長的最后決定。當(dāng)民辦學(xué)校決定錄取一個(gè)學(xué)生，學(xué)生家長也同意到該學(xué)校就讀，此時(shí)雙方的合同成立。

四、義務(wù)教育階段民辦學(xué)校招生自主權(quán)的界限

在民辦學(xué)校發(fā)展初期，其招生自主權(quán)受限比較少，甚至有的地方給予民辦學(xué)校諸多優(yōu)勢。但正如本文問題緣起部分所述，在民辦教育資源相對(duì)豐富的地區(qū)出現(xiàn)民辦學(xué)校在招生、辦學(xué)過程中的混亂、不公平等現(xiàn)象。為了確保民辦學(xué)校的有序競爭，國家有必要通過法律對(duì)民辦學(xué)校的權(quán)利進(jìn)行限制，以確保民辦教育的有序進(jìn)行。不論是何種性質(zhì)的權(quán)利都是有界限的，且“權(quán)利的界限是流動(dòng)型的，權(quán)利體系也永遠(yuǎn)處于沖突之中” 〔28 〕。

（一）同級(jí)同類學(xué)校的同等招生權(quán)

《民促實(shí)施條例（2021）》明確規(guī)定，民辦學(xué)校享有與同級(jí)同類公辦學(xué)校同等的招生權(quán)。換句話說，義務(wù)教育階段的民辦學(xué)校與公辦學(xué)校享有同等的招生權(quán)。那么，如何理解招生權(quán)是“同等”的呢？同等的意思就是“一樣”，也就是說，民辦學(xué)校和公辦學(xué)校享有一樣的招生權(quán)。但是，公辦學(xué)校必須履行義務(wù)教育階段的法定義務(wù)，必須招錄符合“就近入學(xué)原則”的適齡學(xué)生。公辦學(xué)校的招生計(jì)劃、招生范圍、招生方式、招生結(jié)果都是由教育行政部門確定，學(xué)校無任何決定權(quán)。那么，如何理解民辦學(xué)校享有與同級(jí)同類公辦學(xué)校同等的招生權(quán)呢？

1.同級(jí)同類學(xué)校

級(jí)即等級(jí)，有著差別的次序。同級(jí)一般是指同一個(gè)等級(jí)，在等級(jí)序列上屬于同一級(jí)。同類是指同一個(gè)種類，不同的分類標(biāo)準(zhǔn)會(huì)有不同的種類。在學(xué)校的等級(jí)劃分上，目前能查到的是各地有關(guān)于幼兒園等級(jí)評(píng)定的標(biāo)準(zhǔn)，《上海市托幼園所辦學(xué)等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》《浙江省幼兒園等級(jí)評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)（試行）》將幼兒園劃分為三個(gè)等級(jí)。制度幼兒園的等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)是為了反映幼兒園的辦園水平，促進(jìn)幼兒園提高辦學(xué)水準(zhǔn)，未發(fā)現(xiàn)幼兒園招生與幼兒園等級(jí)有關(guān)。

從教育部歷年的教育統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表述來看，1997—2002年的標(biāo)題表述為“各級(jí)普通學(xué)校”，2003—2018年的標(biāo)題表述為“各級(jí)各類普通學(xué)校” 〔29 〕。在分類上標(biāo)準(zhǔn)上，2002年以前的標(biāo)準(zhǔn)大類為：研究生、普通高等學(xué)校本?？?、普通中學(xué)、小學(xué)、特殊教育學(xué)校、幼兒園。2003年統(tǒng)計(jì)的標(biāo)準(zhǔn)大類為高等教育、中等教育、初等教育、工讀學(xué)校、特殊教育、學(xué)前教育。從這種分類上來看，民辦學(xué)校享有同級(jí)同類公辦學(xué)校的招生權(quán)的“同級(jí)”是從學(xué)生的學(xué)習(xí)年級(jí)來分類，即從幼兒教育直到研究生教育對(duì)應(yīng)著不同級(jí)別的學(xué)校 〔30 〕;而“同類”是在不同級(jí)別種類下，有不同類型的學(xué)校。例如，初等教育的學(xué)校類別分為普通小學(xué)和成人小學(xué)，而普通小學(xué)又分為小學(xué)、九年一貫制學(xué)校、十二年一貫制學(xué)校。再結(jié)合《中小學(xué)校設(shè)計(jì)規(guī)范》（GB50099-2011）中的中小學(xué)校泛指對(duì)青、少年實(shí)施初等教育和中等教育的學(xué)校，包括完全小學(xué)、非完全小學(xué)、初級(jí)中學(xué)、高級(jí)中學(xué)、完全中學(xué)、九年制學(xué)校等各種學(xué)校。

根據(jù)上述內(nèi)容，義務(wù)教育階段民辦學(xué)校享有與同級(jí)同類公辦學(xué)校同等的招生權(quán)中的“同級(jí)”是指中等教育學(xué)校和初等教育學(xué)校，“同類”中的學(xué)校包括完全小學(xué)、非完全小學(xué)、初級(jí)中學(xué)、完全中學(xué)、九年一貫制學(xué)校、十二年一貫制學(xué)校。

2.同等招生權(quán)

同等從字面上而言是“一樣”的意思。也就是說，民辦學(xué)校和公辦學(xué)校享有一樣的招生權(quán)。正如前文所述，公辦學(xué)校的招生時(shí)間、招生范圍、招生人數(shù)等都有教育行政部門統(tǒng)一規(guī)定，公辦學(xué)校在招生方面沒有權(quán)利，除非有學(xué)校獲得特別許可。公辦學(xué)校也無法拒絕招錄符合義務(wù)教育規(guī)定的適齡兒童。此處的“同等”并不是完全一致的意思，實(shí)際上是一種宣示，表明民辦學(xué)校享有招生的權(quán)利。在《實(shí)施條例（2004）》中，除了在招生的條款中采用了“同等”一詞之外，還在教師權(quán)利、學(xué)生權(quán)利的部分使用了“同等”一詞。此處的“同等”應(yīng)是“平等”的意思。在21世紀(jì)初期，民辦學(xué)校的發(fā)展還處于起步階段，為了吸引社會(huì)力量來舉辦民辦學(xué)校、更多的教師加入民辦學(xué)校、更多的學(xué)生報(bào)名民辦學(xué)校，在立法上宣示民辦學(xué)校、民辦學(xué)校的教師和學(xué)生享有與公辦學(xué)校平等的權(quán)利，不受歧視。這一點(diǎn)從當(dāng)年《實(shí)施條例（2004）》新聞發(fā)布會(huì)上教育部官員的解釋中可以看出?！?1 〕因此，民辦學(xué)校享有與公辦學(xué)校同等招生權(quán)取意于民辦學(xué)校與公辦學(xué)校一樣享有平等權(quán)，是合法的辦學(xué)主體，與公辦學(xué)校一樣行使招生權(quán)。

（二）招生自主權(quán)的限制內(nèi)容

從目前各地的招生政策來看，義務(wù)教育階段民辦學(xué)校的招生自主權(quán)從招生范圍、招生計(jì)劃、招生方式到招生時(shí)間等都作了明確規(guī)定。招生方式的限定從一定程度上體現(xiàn)出政府對(duì)招生過程的關(guān)注，要求招生過程更加公平。而招生時(shí)間方面要求與公辦學(xué)校同時(shí)招生，從而避免民辦提前招生，防止“掐尖”現(xiàn)象的出現(xiàn)，緩和家長追逐民校的焦急心態(tài)，也保障公辦學(xué)校的生源趨于相對(duì)穩(wěn)定化。招生范圍和招生計(jì)劃都是需要經(jīng)過教育行政部門審批，即獲得許可后才能在確定的許可范圍內(nèi)進(jìn)行招生，以防止民辦學(xué)校在招生過程中出現(xiàn)過度宣傳和過度招生，造成民辦學(xué)校和公辦學(xué)校之間不正當(dāng)競爭。

1.招生范圍

《教育部關(guān)于明確義務(wù)教育階段民辦學(xué)校招生有關(guān)問題的意見》（教政法函〔2013〕15號(hào)）明確表示，民辦學(xué)校不適用就近入學(xué)原則，民辦學(xué)校可以根據(jù)辦學(xué)特色和需要自主、合理設(shè)置招生范圍。因此，招生范圍屬于民辦學(xué)校招生自主權(quán)的范圍，由學(xué)校自行決定。但是，有部分地區(qū)的招生政策對(duì)跨地區(qū)招生設(shè)置一些前置性條件，如《上海市教育委員會(huì)關(guān)于2020年本市義務(wù)教育階段學(xué)校招生入學(xué)工作的實(shí)施意見》規(guī)定：“經(jīng)區(qū)教育行政部門審定，有寄宿條件的民辦學(xué)?？蛇m當(dāng)擴(kuò)大招生范圍?！睂?shí)際上再經(jīng)過審批之后，2020年上海市依然有46所民辦學(xué)校面向全上海市招生，即跨區(qū)招生，跨區(qū)招生的要求是學(xué)校有寄宿條件?！?2 〕再如《陜西省關(guān)于做好2020年普通中小學(xué)招生入學(xué)工作的通知》規(guī)定：“民辦義務(wù)教育學(xué)校招生納入審批地統(tǒng)一管理，提前申報(bào)招生計(jì)劃，由審批地主管教育行政部門審批并在審批地招生，審批地招生學(xué)位有余額的，可以適當(dāng)擴(kuò)大招生范圍，但不得跨市域招生。”陜西省的招生地區(qū)限制在不得跨越設(shè)區(qū)的市的行政區(qū)劃范圍。也就是說，在招生計(jì)劃富余的情況下，民辦學(xué)?？梢钥缈h級(jí)行政區(qū)劃進(jìn)行招生。從各地跨區(qū)招生政策中的限制條件——“有寄宿條件”——來看，政府的考量在于就讀學(xué)生家庭住址和學(xué)校地址之間的距離，這種距離上的考慮或許是基于“就近入學(xué)”理念的影響。限制跨區(qū)域招生的另一個(gè)可能的理由是首先保證教育資源（特別是優(yōu)質(zhì)的教育資源）在縣級(jí)行政區(qū)劃內(nèi)進(jìn)行分配。這種考量的主要原因在于目前的學(xué)籍管理制度是基于縣級(jí)行政區(qū)劃而進(jìn)行設(shè)置的，并且政府是基于戶籍（戶口）或者居住證設(shè)置學(xué)校、確定公辦學(xué)校的招生計(jì)劃或者學(xué)位。因此，政府限制跨區(qū)招生的制度設(shè)計(jì)是基于教育資源分布均衡的考量。但是這種政策設(shè)計(jì)的考量實(shí)際上是限制了民辦學(xué)校的招生自主權(quán)，存在對(duì)民辦學(xué)校權(quán)利造成侵害的可能性。

2.招生計(jì)劃

民辦學(xué)校的招生計(jì)劃需要經(jīng)過教育行政部門的核準(zhǔn)或批準(zhǔn)，在核準(zhǔn)或批準(zhǔn)的范圍招生。核準(zhǔn)或批準(zhǔn)的需要根據(jù)學(xué)校的辦學(xué)條件、師資力量等進(jìn)行確定。實(shí)際上，民辦學(xué)校如果擴(kuò)大招生計(jì)劃，在師資隊(duì)伍無法滿足在校生的前提下，教學(xué)質(zhì)量無法確保，此時(shí)家長亦不會(huì)盲目選擇此學(xué)校。而實(shí)際上小班額由于教師管理的學(xué)生少，學(xué)生得到教師關(guān)心的程度更高，學(xué)生學(xué)習(xí)效果相對(duì)較好，更能吸引家長?！?3 〕因此，從良性競爭的角度來看，民辦學(xué)校會(huì)自行控制自己的招生人數(shù)。當(dāng)然，社會(huì)上也會(huì)有在無法滿足基本師資隊(duì)伍的情況下為了利益而擴(kuò)大招生的學(xué)校，此時(shí)政府要做的是為學(xué)校的成立設(shè)置基本的教學(xué)條件，而不必每年重新核定人數(shù)。

3.招生方式

根據(jù)《全面提高義務(wù)教育質(zhì)量的意見》規(guī)定，義務(wù)教育階段的招生實(shí)行免試就學(xué)的方式，對(duì)報(bào)名人數(shù)超過招生計(jì)劃的，實(shí)行電腦隨機(jī)錄取。從上海、江蘇、四川等地2020年義務(wù)教育階段招生意見來看，都已經(jīng)全面落實(shí)此項(xiàng)政策。這種招生方式徹底改變了民辦學(xué)校自主選擇學(xué)生的權(quán)利?？荚?、面試的形式必然會(huì)促使家長提前學(xué)習(xí)，過早對(duì)孩子開展非適齡的教育內(nèi)容，電腦隨機(jī)錄取也能夠避免民辦學(xué)校提前錄取資質(zhì)較好的學(xué)生，這是政府限制招生方式考慮的主要因素。民辦學(xué)校與公辦學(xué)校有差別，其享有選擇學(xué)生的權(quán)利是毋庸置疑的。但是其選擇學(xué)生方式或者標(biāo)準(zhǔn)是否合適則需要慎重考量，這種考量的前提是民辦學(xué)校的招生方式或者標(biāo)準(zhǔn)是否有利于義務(wù)教育法所確定的教育標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)現(xiàn)。

4.招生時(shí)間

民辦學(xué)校的招生經(jīng)歷了從不得提前招生 〔34 〕、到允許提前招生、不得提前招生三個(gè)發(fā)展階段?！督逃哭k公廳關(guān)于做好2019年普通中小學(xué)招生入學(xué)工作的通知》規(guī)定，民辦學(xué)校和公辦學(xué)校同步招生，招生時(shí)間一致。在招生時(shí)間一致的情況下，家長只能在公辦學(xué)校和民辦學(xué)校中選擇其一，無法同時(shí)選擇兩種類型的學(xué)校。當(dāng)適齡兒童未被民辦學(xué)校錄取時(shí)，適齡兒童可以再次進(jìn)入公辦學(xué)校報(bào)名系統(tǒng)，進(jìn)行第二次報(bào)名，由教育行政部門進(jìn)行第二次分配學(xué)位，以保證適齡兒童能夠就學(xué)。

（三）招生自主權(quán)限制的最佳選擇

《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利國際公約》第13條第3款規(guī)定，本公約締約各國承擔(dān)，尊重父母和（如適用時(shí)）法定監(jiān)護(hù)人的下列自由：為他們的孩子選擇非公立的但系符合于國家所可能規(guī)定或批準(zhǔn)的最低教育標(biāo)準(zhǔn)的學(xué)校，并保證他們的孩子能按照他們自己的信仰接受宗教和道德教育。2014年的《中國執(zhí)行〈經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利國際公約〉第二次履約報(bào)告》指出，中國政府十分重視社會(huì)上各種資源共同舉辦教育機(jī)構(gòu)，父母和監(jiān)護(hù)人有選擇民辦學(xué)校教育的權(quán)利。因此，國家有義務(wù)放開對(duì)民辦學(xué)校設(shè)置的要求，在教育市場上，要有足夠的民辦學(xué)校讓家長具有選擇權(quán)，而且家長也享有這種選擇權(quán)?！?5 〕

當(dāng)然，民辦學(xué)校必須符合國家規(guī)定的一些最低標(biāo)準(zhǔn)，如民辦學(xué)校的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)必須和同級(jí)同類公辦學(xué)校相同;監(jiān)管機(jī)關(guān)對(duì)民辦學(xué)校的教育質(zhì)量進(jìn)行督查等。民辦學(xué)校招生過程是一種市場行為，家長選擇其認(rèn)為教學(xué)質(zhì)量高的民辦學(xué)校。民辦學(xué)校的招生是一種雙向選擇，家長選擇學(xué)校，學(xué)校選擇學(xué)生。學(xué)校所在社區(qū)的組成決定了學(xué)生的學(xué)術(shù)能力是混合的，不論什么樣的社區(qū)都會(huì)有學(xué)習(xí)能力相差較大的學(xué)生。公辦學(xué)校無法對(duì)學(xué)生的學(xué)習(xí)能力進(jìn)行篩選，但是民辦學(xué)校有競爭壓力和生存壓力，它們更多地傾向于學(xué)術(shù)同質(zhì)化和生源來源的多樣化，民辦學(xué)校可以根據(jù)學(xué)生的特殊需求，根據(jù)師生比，為那些有天賦的學(xué)生提供更多個(gè)性化的項(xiàng)目。因此，民辦學(xué)校要想在教育市場不被淘汰，必須以提高其教學(xué)質(zhì)量、改革教學(xué)等方式提高吸引力。

民辦學(xué)校是公益性事業(yè)的機(jī)構(gòu)，其權(quán)利屬性與非公益機(jī)構(gòu)有著顯著的差異，特別是義務(wù)教育階段民辦學(xué)校的招生權(quán)與一般的民事權(quán)利有著明顯差別，該權(quán)利的行使會(huì)影響到正常的教育秩序、社會(huì)公平等，也會(huì)影響民辦學(xué)校如何實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育的基本方針。因此，義務(wù)教育階段民辦學(xué)校在不影響義務(wù)教育目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的前提下，國家不應(yīng)過多地限制民辦學(xué)校的權(quán)利。就招生自主權(quán)而言，在確保民辦學(xué)校招生的公平性和家長能夠獲取民辦學(xué)校足夠信息的基礎(chǔ)上，政府不宜過多地限制民辦學(xué)校行使招生自主權(quán)。因此，政府監(jiān)管部門應(yīng)該從消除信息不對(duì)稱的視角對(duì)招生自主權(quán)進(jìn)行限制，而不是從源頭上限制招生自主權(quán)的行使。因?yàn)椋谡猩^程中，民辦學(xué)校掌握了大量的信息，但是家長和就讀的學(xué)生無法獲取招生過程中的信息，所以通過信息公開可以確保民辦學(xué)校公平公正地行使其招生自主權(quán)。

具體而言，對(duì)招生自主權(quán)的限制，一方面根據(jù)信息公開方面要求，義務(wù)教育階段民辦學(xué)校招生全過程毫無保留地公開，以保障招生的公正。例如《民促實(shí)施條例（2021）》第31條第4款確定了招生的公開原則。另一方面，對(duì)招生自主權(quán)的行使進(jìn)行嚴(yán)格地監(jiān)督，實(shí)施條例也規(guī)定了教育部門需要健全對(duì)民辦學(xué)生的日常監(jiān)督管理，日常監(jiān)督管理職責(zé)理所應(yīng)當(dāng)包括了對(duì)招生權(quán)的監(jiān)督。此外，義務(wù)教育階段的學(xué)校承擔(dān)著培養(yǎng)學(xué)生的責(zé)任，民辦學(xué)校亦承擔(dān)著部分國家義務(wù)教育責(zé)任，政府除了監(jiān)督民辦學(xué)校公平公開地行使招生自主權(quán)，亦可以在教學(xué)的內(nèi)容上進(jìn)行監(jiān)督和管理。

根據(jù)2019年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)，民辦普通小學(xué)有6228所，數(shù)量并不多。民辦學(xué)校如果要在教育中占有一席之地，必須有較強(qiáng)的競爭力，這種競爭力必須能夠吸引學(xué)生和家長。因此，民辦學(xué)?？赡軆A向于選擇那些學(xué)習(xí)能力較強(qiáng)的學(xué)生，以快速提升學(xué)生的能力，解決其初期發(fā)展的瓶頸問題，這也是一種市場競爭的必然選擇。因此，民辦學(xué)校要想獲得立足之地，就必須要滿足學(xué)生、特別是滿足家長的需求和偏好，其中最為重要的就是要有優(yōu)質(zhì)的教學(xué)質(zhì)量。而國家必須創(chuàng)造條件為了讓家長有更多地選擇。義務(wù)教育階段民辦學(xué)校的招生自主權(quán)，政府不應(yīng)設(shè)置過多的條件，這也是依法落實(shí)民辦學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的具體體現(xiàn)。通過落實(shí)辦學(xué)自主權(quán)，從而激發(fā)民辦學(xué)校的辦學(xué)水平，反向激勵(lì)公辦教育提高教育質(zhì)量，這是國家鼓勵(lì)辦民辦教育的出發(fā)點(diǎn)之一。

結(jié)? 語

義務(wù)教育階段民辦學(xué)校在近些年獲得了長足發(fā)展，在部分地區(qū)獲得了家長的認(rèn)可，但這些認(rèn)可大多是在政府的政策支持下獲得的。隨著民辦教育促進(jìn)法對(duì)義務(wù)教育階段民辦學(xué)校的重新定位，地方政府在民辦學(xué)校的招生政策上進(jìn)行了適度調(diào)整，試圖將民辦學(xué)校拉入發(fā)展的正軌，但是這種糾偏機(jī)制亦不能用力過猛，擠占民辦學(xué)校的生存空間。義務(wù)教育階段的民辦學(xué)校招生過熱現(xiàn)象僅出現(xiàn)在一些較大的城市，其他地方民辦學(xué)校的發(fā)展還是相對(duì)薄弱，甚至有些地方的民辦學(xué)校有很大的生存壓力。因此，政府對(duì)民辦教育的招生自主權(quán)進(jìn)行規(guī)范的同時(shí)，也需要保障民辦學(xué)校生存所必備的權(quán)利。與此同時(shí)，民辦學(xué)校的存在也是保障兒童享受多元化受教育權(quán)的重要條件。當(dāng)然，義務(wù)教育階段的教育目標(biāo)需要政府通過多種措施實(shí)現(xiàn)教育資源的公平分配，從而為兒童平等地實(shí)現(xiàn)受教育權(quán)提供最為堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

經(jīng)濟(jì)學(xué)家成思危先生曾說：“中國的教育就像一只鳥，它的雙腿是公辦教育與民辦教育，雙腿都健壯才跑得快?！币粋€(gè)區(qū)域內(nèi)的合理教育結(jié)構(gòu)，應(yīng)該是在政府主導(dǎo)下，公辦教育以提供公平的公共服務(wù)為主，民辦教育以提供選擇性教育為主。當(dāng)公辦學(xué)校質(zhì)量提升、均衡發(fā)展，民辦學(xué)校特色多樣、豐富多彩時(shí)，教育才會(huì)滿足人民多元化的需求，就近入學(xué)才會(huì)真正得以實(shí)現(xiàn)?！?6 〕

Abstract： Private schools in the compulsory education stage enjoy the autonomy right of running schools of which the autonomy right of enrollment is? a very important sub-right. In different periods of development， the autonomy right of enrollment of private schools has been affected by policies， and it has changed from being unregulated to being standardized， then to making specific regulations on the content of its rights. When private schools exercise autonomy right in enrollment， there is an administrative legal relationship between government and private school; when they exercise their autonomy right in enrollment， there is a civil legal relationship between the enrolled students or their parents and private schools. On the premise of ensuring that private schools can achieve the basic goals of compulsory education， laws or regulations shall be adopted to make clear provisions on the autonomy right of enrollment. At the same time， to ensure the fair and just exercise of the autonomy right of enrollment of private schools， the admission information shall be transparent and the enrollment process shall be supervised for private schools during the compulsory education stage to exercise autonomy right of enrollment; the main goal of government supervision should be that independent enrollment does not violate fairness and openness to ensure the stability of the enrollment market and that private schools exercise autonomy right of enrollment reasonably and legally.

Key words： compulsory education; private education; independable right of running university; enrollment autonomy; equality; running schools by non-governmental sectors