雷 尚

(嶺南生態(tài)文旅股份有限公司，廣東 東莞 523000)

PPP模式是一種相對新穎的項目運作模式，是一種公私合作參與項目建設(shè)的模式，通過加強政府公共部門與私營部門的協(xié)作，提高單一主體行為模式下的建設(shè)成果。水利項目作為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，具備PPP模式的應(yīng)用基礎(chǔ)，也是近年來PPP模式的重點適用領(lǐng)域之一。但是PPP模式在水利項目中的應(yīng)用時間相對較短，一些細(xì)節(jié)尚未完善，對于客觀存在的風(fēng)險的防范能力較差，以至于在PPP模式整體風(fēng)險發(fā)生幾率增高，如何分散風(fēng)險，采取有效手段防范風(fēng)險成為當(dāng)前必須探討和研究的問題。

1 水利項目PPP模式下的風(fēng)險特點

1.1 PPP模式的特點

PPP模式是指一種用于公共領(lǐng)域、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的合作模式，主要是政府與社會資本在項目中的一種協(xié)作模式?；驹頌樯鐣Y本負(fù)責(zé)完成設(shè)計、建設(shè)、維護(hù)、運營、管理等大部分的工作，而投資回報則主要通過經(jīng)營收入和政府支付等形式實現(xiàn)，政府在項目中主要負(fù)責(zé)質(zhì)量監(jiān)督、服務(wù)監(jiān)督、價格監(jiān)督等。根據(jù)規(guī)定，PPP模式僅限于政府部門與社會資本的合作，其中社會資本包括了國企、民企、私企、外企、合資企業(yè)等所有符合我國企業(yè)制度的主體，所以在根本上PPP模式屬于一種政府管理模式的一種創(chuàng)新。PPP模式追求的是參與主體的多贏結(jié)局，有效解決公共建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施項目的成本壓力，并且增強項目建設(shè)的效益性，提高公共服務(wù)的水平。對于社會資本方而言則增強了投資與收益的保障性，提升盈利能力[1]。因此PPP模式的特點為：實現(xiàn)政府與社會資本方的利益求同，實現(xiàn)了項目參與主體間的平等協(xié)作，降低項目運行難度；更好地完成項目建設(shè)，提升了區(qū)域公共服務(wù)的水平，保障了公眾利益；參與主體在項目中有各自的任務(wù)，同時需要共同協(xié)作完成項目任務(wù)，可以實現(xiàn)風(fēng)險分?jǐn)?，從而降低單一主體的風(fēng)險。

1.2 水利項目PPP模式下的風(fēng)險特點

根據(jù)實踐經(jīng)驗分析可知，水利項目PPP模式的風(fēng)險特點為：可預(yù)見性，適用PPP模式的水利項目，在項目運營流程方面與其他同類項目具有高度相似性，需要經(jīng)過招投標(biāo)、采購、建設(shè)、維護(hù)、運營等環(huán)節(jié)，因此同樣會產(chǎn)生財務(wù)、管理、技術(shù)等個房間的風(fēng)險，而這類風(fēng)險可以被提前預(yù)見并制定風(fēng)險清單；可量化性，無論是水利項目的傳統(tǒng)風(fēng)險還是因PPP項目而產(chǎn)生的新風(fēng)險，都可以通過計量手段進(jìn)行量化，并通過權(quán)重評價風(fēng)險的級別；分散性，雖然風(fēng)險是基于項目而產(chǎn)生的，但是風(fēng)險的影響因素和最終作用目標(biāo)則相對分散，例如技術(shù)類風(fēng)險與政策類風(fēng)險規(guī)律是完全不同的，因此需要不同主體承擔(dān)不同的主要風(fēng)險防范任務(wù)，即風(fēng)險的分擔(dān)；復(fù)雜性，現(xiàn)代水利項目工程量大、工程復(fù)雜，風(fēng)險具有高度多樣性，并且部分風(fēng)險是隨機偶然發(fā)生的，風(fēng)險因素之間的關(guān)聯(lián)性又相對較強，因此并不能完全防范，只能通過提高風(fēng)險管理水平來應(yīng)對。

2 水利項目PPP模式風(fēng)險類型與評價

2.1 水利項目PPP模式的運作方式

PPP模式下有不同的運作方式，不同方式的特點具有一定的差異性，因此其風(fēng)險的側(cè)重點也有所不同，具體分類主要有服務(wù)外包、特許經(jīng)營、項目私有3大類型，基本情況如表1所示：

表1 PPP模式下不同運作方式概要

在上述3大類運作方式中，服務(wù)外包的主要風(fēng)險由政府承擔(dān)，而社會資本方的風(fēng)險相對較??；特許經(jīng)營的風(fēng)險理論上由政府與社會資本方共同承擔(dān)，項目移交后大部分風(fēng)險暫時轉(zhuǎn)讓給政府部門；項目私有的風(fēng)險主要由社會資本方承擔(dān)，但政府仍然需要承擔(dān)針對社會資本方的監(jiān)督和管理等風(fēng)險。因此，PPP模式下，參與主體實則需要全程承擔(dān)風(fēng)險管理的任務(wù)，只不過不同的運作方式下不同主體承擔(dān)的主要風(fēng)險類型和責(zé)任有一定的差異，風(fēng)險的產(chǎn)生和發(fā)展，既受到項目本身屬性的影響，又受到參與主體屬性和訴求的影響[2]。

2.2 水利項目PPP模式的風(fēng)險類型

在PPP模式下，水利項目主要分為可控性風(fēng)險和不可控性風(fēng)險。其中可控性風(fēng)險分為：信用風(fēng)險、完工風(fēng)險、建設(shè)運營風(fēng)險、環(huán)境風(fēng)險等；不可控風(fēng)險分為：政治風(fēng)險、金融風(fēng)險、法律風(fēng)險、市場風(fēng)險等。即凡是基于客觀環(huán)境下的風(fēng)險項，為主體難以預(yù)見并無法更改的風(fēng)險內(nèi)容，則為不可控風(fēng)險；基于主體能夠通過主觀行為進(jìn)行優(yōu)化、規(guī)避的風(fēng)險則視為可控風(fēng)險。風(fēng)險的承擔(dān)主體主要為政府部門和社會資本方，此外考慮合理的風(fēng)險規(guī)避策略，增加第三方金融機構(gòu)(保險機構(gòu))為風(fēng)險共同承擔(dān)人。其中政府部門在PPP模式中作為公共部門的唯一代表，需要參與行政管理、項目監(jiān)督、協(xié)議制定、項目驗收等工作，可看做是水利項目的主導(dǎo)方；社會資本方作為水利項目投資的主體，與政府協(xié)商一致后進(jìn)行項目建設(shè)，整個過程中需要經(jīng)過投標(biāo)、采購、承建、維護(hù)、經(jīng)營、管理等多個環(huán)節(jié)，為了追求項目預(yù)期效益，必須妥善應(yīng)對包含項目成本、安全、項目質(zhì)量等方面的風(fēng)險，所承擔(dān)的風(fēng)險項目與政府部門基本相當(dāng)，甚至在部分環(huán)節(jié)中所需要承擔(dān)的風(fēng)險比政府部門更多；金融機構(gòu)(保險機構(gòu))以風(fēng)險被轉(zhuǎn)移人的身份參與水利項目，主要承擔(dān)的相對長期的資金類風(fēng)險，如表2所示。

表2 水利項目PPP模式下3大主體承擔(dān)部分風(fēng)險情況

2.3 水利項目PPP模式風(fēng)險的評價

3 水利項目PPP模式下的風(fēng)險管控措施

3.1 做好對接和配合工作

必須建立起合理的風(fēng)險分擔(dān)機制，不同的合作主體應(yīng)當(dāng)根據(jù)自身的優(yōu)勢進(jìn)行風(fēng)險預(yù)判，提出風(fēng)險防治措施。在水利項目中，政府部門應(yīng)及時告知社會資本方關(guān)于政治方面的風(fēng)險表象和未來發(fā)展趨勢，如短期內(nèi)可能出現(xiàn)的政策變動、法律法規(guī)調(diào)整等，提前做好應(yīng)對安排。社會資本方在投資項目后的一系列行為中，應(yīng)做好市場和環(huán)境調(diào)查，從技術(shù)、人員、資金、設(shè)備等方面做好準(zhǔn)備工作，通過合同形式合法地將風(fēng)險轉(zhuǎn)移給第三方，并且對于項目中出現(xiàn)的各類問題，應(yīng)當(dāng)及時上報。

3.2 加強財務(wù)管理

對水利項目存在的各項風(fēng)險進(jìn)行全方位，全過程的監(jiān)控。 特別是在水利項目的投資方面，應(yīng)對水利項目的投資風(fēng)險進(jìn)行全過程的風(fēng)險監(jiān)控，以此來對水利項目投資風(fēng)險進(jìn)行科學(xué)分析，為相關(guān)單位建立水利項目投資風(fēng)險防范機制提供有效的參考數(shù)據(jù)，同時精簡不必要的水利項目投資項目風(fēng)險評估的程序， 優(yōu)化水利項目投資風(fēng)險評估流程， 強化水利項目相關(guān)投資項目的有效性， 為水利工程建設(shè)企業(yè)謀求更高的利益，降低企業(yè)的水利項目財務(wù)風(fēng)險[3]。

3.3 優(yōu)化運行模式

基于PPP模式的水利工程建設(shè)特點，需要采用以下途徑來規(guī)避項目的風(fēng)險： 轉(zhuǎn)變政府職能，加強政府對PPP 項目的宏觀引導(dǎo)作用和市場監(jiān)督作用，確保項目規(guī)范運行；實行投資主體多元化，實現(xiàn)風(fēng)險共擔(dān)，降低個體風(fēng)險；進(jìn)一步完善PPP模式水利項目建設(shè)體系和法律法規(guī)制度，以嚴(yán)格的約束力規(guī)避項目實施過程中的風(fēng)險[4]；完善對項目建設(shè)團隊的激勵體制和考核體制，從而讓項目建設(shè)人員充分認(rèn)識到風(fēng)險管理與控制的重要性，從各個角度考慮水利項目可能存在的風(fēng)險，并加以有效控制，降低整個項目的損失。

4 總 結(jié)

PPP模式作為水利項目的運作模式，不僅涉及到了項目的管理和運轉(zhuǎn)形式，同時也涉及到了融資模式和制度建設(shè)，其風(fēng)險源較多，因此風(fēng)險管控工作應(yīng)當(dāng)受到足夠的重視才能保障各方主體的利益。在此過程中，相關(guān)單位和人員應(yīng)當(dāng)通力協(xié)作，根據(jù)風(fēng)險產(chǎn)生和發(fā)展的客觀規(guī)律設(shè)定科學(xué)的管理與規(guī)避措施。