摘要：外部性理論是生態(tài)補償扶貧的理論基礎(chǔ)?；谶@一理論，生態(tài)補償與精準(zhǔn)扶貧在目標(biāo)、對象、內(nèi)容和方法上具有高度一致性，推動生態(tài)補償扶貧工作具有現(xiàn)實必然性和可行性。目前常德市生態(tài)補償扶貧已經(jīng)取得了一定成效，需要進(jìn)一步深化認(rèn)識、拓寬來源、突出重點、創(chuàng)新機(jī)制，以實現(xiàn)生態(tài)補償扶貧科學(xué)化、擴(kuò)大化、精準(zhǔn)化和持久化。

關(guān)鍵詞：生態(tài)補償;扶貧;邏輯;成效;啟示

2015年，習(xí)近平總書記在減貧與發(fā)展高層論壇上首次提出“五個一批”脫貧措施，“生態(tài)補償脫貧一批”作為重要組成，隨后被列入精準(zhǔn)扶貧中心工作。外部性理論是生態(tài)補償政策實施的理論基礎(chǔ)?；谕獠啃岳碚?，生態(tài)補償和精準(zhǔn)扶貧在目標(biāo)、對象、內(nèi)容和方法等方面具有高度一致性，生態(tài)補償政策具有明顯的減貧脫貧效應(yīng)。實施生態(tài)補償扶貧，對于統(tǒng)籌推進(jìn)生態(tài)保護(hù)和脫貧攻堅，具有很強(qiáng)的現(xiàn)實意義。

1 生態(tài)補償扶貧的外部性理論邏輯

生態(tài)補償出發(fā)點是外部經(jīng)濟(jì)或不經(jīng)濟(jì)行為，重點解決“為什么補”“誰補誰”“補多少”“怎么補”等問題，和脫貧工作中“為什么扶”“誰扶誰”“扶多少”“怎么扶”存在高度的現(xiàn)實關(guān)聯(lián)性和對接性。

1.1 目標(biāo)耦合

生態(tài)補償提出的直接目的是為了矯正經(jīng)濟(jì)社會活動對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生的外部經(jīng)濟(jì)和不經(jīng)濟(jì)。現(xiàn)實中貧困地區(qū)不少都分布在生態(tài)脆弱、生態(tài)敏感的生態(tài)功能區(qū)，地理空間上的交疊性和一致性，使得這些地區(qū)很容易陷入“生態(tài)脆弱—誘發(fā)貧困—掠奪資源—生態(tài)惡化—貧困加劇”的“生態(tài)貧困陷阱”，因此生態(tài)補償兼具消除貧困和改善生態(tài)雙重責(zé)任，目標(biāo)具有高度一致性。

1.2 對象耦合

外部性有正外部性和負(fù)外部性之分，根據(jù)作用效果，生態(tài)補償不僅包含特定的生態(tài)受益者對生態(tài)利益提供者和保護(hù)者提供的補償，也包含環(huán)境資源開發(fā)利用者對特定生態(tài)利益受損者提供的補償。地理空間上的交織，意味著貧困地區(qū)在發(fā)展產(chǎn)業(yè)時會受到限制、在保護(hù)生態(tài)時要作出讓步，貧困人口和生態(tài)受償主體一定程度上存在重疊。

1.3 內(nèi)容耦合

外部性的產(chǎn)生源于私人成本與社會成本、私人收益和社會收益的不對等，在缺乏有效制度安排的情況下，當(dāng)私人成本小于社會成本，或私人收益小于社會收益時，就會產(chǎn)生外部性，具體表現(xiàn)為貧困地區(qū)或過度開發(fā)資源、或陷入保護(hù)貧困。理論上講，生態(tài)補償制定基準(zhǔn)是邊際成本之差與邊際收益之差，但實踐操作中核算難度大，常常出現(xiàn)生態(tài)價值被低估的現(xiàn)象。因此，迫切需要提高補償標(biāo)準(zhǔn)、明確補償方式，以提高生態(tài)補償對減貧脫貧的正向激勵作用。

1.4 方法耦合

外部性的解決途徑就是通過采取一定方式將社會成本和社會收益內(nèi)化。生態(tài)補償和脫貧攻堅目標(biāo)一致，方法也共同呈現(xiàn)出市場化、多元化發(fā)展方向，強(qiáng)調(diào)充分調(diào)動市場積極性，發(fā)揮政府、市場和農(nóng)民等多重主體的作用，如生態(tài)補償中的產(chǎn)業(yè)合作、技術(shù)援助、智力補償?shù)刃问?，不僅有利于生態(tài)資源保護(hù)性利用，而且能形成穩(wěn)定的收入來源，很好地實現(xiàn)了生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

2 常德市生態(tài)補償扶貧的主要成效

2.1 生態(tài)補償扶貧認(rèn)識有所提高

2.1.1 宣傳方式不斷創(chuàng)新 充分運用電視、廣播、電臺、網(wǎng)站、報紙、手機(jī)等媒體，宣傳生態(tài)保護(hù)常識、生態(tài)文明建設(shè)和精準(zhǔn)扶貧的相關(guān)政策法規(guī)，如石門縣是全國重點生態(tài)功能區(qū)和全省重點林區(qū)縣，林業(yè)生態(tài)補償長效機(jī)制已初步建立，該縣以“保護(hù)生態(tài)環(huán)境，治理農(nóng)村貧困，建設(shè)美麗石門”為題材，通過發(fā)放宣傳資料、普及相關(guān)知識、以活動促宣傳等方式，使生態(tài)補償助力脫貧攻堅逐步成為基層共識和行動自覺。

2.1.2 了解程度不斷加深 基層政府、扶貧工作人員、貧困人口對生態(tài)補償扶貧認(rèn)識和重視程度在加深，調(diào)研中，大部分參與人員對生態(tài)補償都有基本了解，部分地區(qū)也在開始思考后脫貧時代如何鞏固脫貧成果和建立防返貧的長效機(jī)制，強(qiáng)調(diào)要把生態(tài)補償政策和資金用好用活，起到改善生態(tài)和提高收入的雙重作用。

2.1.3 政府引導(dǎo)不斷增強(qiáng) 目前生態(tài)補償以政府轉(zhuǎn)移、財政補貼為主，因此在實現(xiàn)精準(zhǔn)幫扶方面，加強(qiáng)政府引導(dǎo)是關(guān)鍵，為此全市著眼于干部隊伍培訓(xùn)，選派各級干部參加省、市舉辦的各類生態(tài)扶貧培訓(xùn)班，全面掌握中央、省、市生態(tài)扶貧的部署要求，深入學(xué)習(xí)電商扶貧、產(chǎn)業(yè)扶貧和生態(tài)文明村建設(shè)的先進(jìn)經(jīng)驗。

2.2 生態(tài)補償扶貧范圍切實擴(kuò)大

2.2.1 生態(tài)補償扶貧項目逐漸增加 生態(tài)工程建設(shè)是生態(tài)補償扶貧的重要載體，目前全市生態(tài)補償扶貧覆蓋了重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)公益林、洞庭湖退耕還湖還濕、流域水質(zhì)改善、石漠化綜合治理等項目。如西洞庭湖自然保護(hù)區(qū)在歐美黑楊清理取締過程中，制定了退林還濕的補貼政策，利用西洞庭湖自然保護(hù)區(qū)建設(shè)和管護(hù)項目經(jīng)費，為退出種植的黑楊種植戶予以補償。

2.2.2 生態(tài)補償扶貧區(qū)域逐漸擴(kuò)大 石門縣、桃源縣為國家重點生態(tài)功能區(qū)，漢壽縣、澧縣、安鄉(xiāng)縣為省級重點生態(tài)功能區(qū)，近年來，國家、省級層面對重點生態(tài)功能區(qū)給予了一定的生態(tài)補償資金。如2018年石門縣在縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測與評價管理評分排名湖南省第一，獲得中央生態(tài)轉(zhuǎn)移支付資金1.2441億元以上，反過來又對該縣生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善起到了很好的激勵作用。

2.2.3 生態(tài)補償扶貧主體不再單一 2019年以來，常德市先后與澧水流域上游張家界市、沅水流域上游懷化市簽訂澧水、沅水流域橫向生態(tài)保護(hù)補償協(xié)議，攜手加強(qiáng)澧水、沅水流域水環(huán)境聯(lián)防共治，這就意味著市場化的橫向生態(tài)補償已經(jīng)提上日程，有望實現(xiàn)與精準(zhǔn)扶貧工作的有效銜接。

2.3 生態(tài)補償扶貧標(biāo)準(zhǔn)逐步明確

確定生態(tài)資源和生態(tài)服務(wù)的價值，進(jìn)行生態(tài)資本價值核算，是實施生態(tài)補償扶貧的關(guān)鍵環(huán)節(jié)?？傮w看，目前要付費已經(jīng)成為共識，付多少、如何付雖然還缺乏權(quán)威的、具有可操作性的計量方法，但也在橫向比較中不斷明確。

2.3.1 補貼標(biāo)準(zhǔn)有所提高 如西洞庭湖退林還濕具體補償時，是根據(jù)退出種植面積、林木蓄積時間長短予以補貼的，補貼費用在400～1450元/畝。

2.3.2 補償標(biāo)準(zhǔn)落實嚴(yán)格 如石門縣林業(yè)生態(tài)補償涉及生態(tài)護(hù)林員項目、生態(tài)公益林補償、森林資源禁伐減伐補償和天然商品林停伐補償，補助資金總額、打卡到戶金額非常明確，以生態(tài)公益林補償為例，每年補償總金額約為3878.9萬元，中央級補貼打卡到戶53074戶，省級補貼打卡到戶10791戶。

2.3.3 市場化補償標(biāo)準(zhǔn)明確 澧水流域橫向生態(tài)保護(hù)補償協(xié)議規(guī)定，每月以常德市與張家界市澧水交界斷面水質(zhì)作為考核依據(jù)，若當(dāng)月斷面水質(zhì)類別達(dá)到Ⅰ類標(biāo)準(zhǔn)，或較上年水質(zhì)類別有所提升時，常德市將補償張家界市80萬元;若當(dāng)月斷面水質(zhì)為Ⅱ類標(biāo)準(zhǔn)時，互不補償;若當(dāng)月斷面水質(zhì)為Ⅲ類標(biāo)準(zhǔn)時，張家界市將補償常德市80萬元。沅水流域橫向生態(tài)保護(hù)補償協(xié)議規(guī)定，以常德市桃源縣觀音寺省控地表水監(jiān)測斷面數(shù)據(jù)為依據(jù)，如果觀音寺斷面水質(zhì)較上年同期提升，常德市給予懷化市生態(tài)補償資金;觀音寺斷面水質(zhì)較上年同期下降，懷化市給予常德市生態(tài)補償資金。

2.4 生態(tài)補償扶貧方式不斷豐富

生態(tài)保護(hù)和精準(zhǔn)扶貧都需要廣泛動員社會各方面力量，也需要整合各種資源充分發(fā)揮市場的資源配置優(yōu)勢。從補償方式來看，全市積極創(chuàng)新生態(tài)補償扶貧的方式，除資金補償以外，產(chǎn)業(yè)合作、技術(shù)援助、智力補償?shù)纫查_始成為生態(tài)補償助力脫貧攻堅的重要手段，生態(tài)補償扶貧的“造血性”功能日漸增強(qiáng)。

2.4.1 實施產(chǎn)業(yè)項目帶動 充分依托生態(tài)優(yōu)勢和政策支持，以全市產(chǎn)業(yè)扶貧“六個一”，即“一村一產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、一村一扶貧產(chǎn)業(yè)基地、一村一新型經(jīng)營主體”“一戶一幫扶舉措、一戶一產(chǎn)業(yè)項目、一戶一增收門路”為載體，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)的就業(yè)帶動能力，如石門縣2017年就已經(jīng)出臺了《大力發(fā)展林業(yè)產(chǎn)業(yè)的實施意見》，縣財政每年安排50萬元專項資金，支持貧困山區(qū)發(fā)展林業(yè)產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興林、產(chǎn)業(yè)富民。

2.4.2 加大要素援助力度 每個貧困村都明確了1名產(chǎn)業(yè)發(fā)展指導(dǎo)員，開展政策宣講和技術(shù)指導(dǎo)，部分區(qū)縣積極與省林科院、中南林科大等科研院所簽訂了長期戰(zhàn)略合作協(xié)議，建立科技專家服務(wù)團(tuán)隊，深入田間地頭進(jìn)行現(xiàn)場技術(shù)指導(dǎo)，按照應(yīng)貸盡貸的要求，積極為有信貸需求的貧困戶申請小額信貸發(fā)展生產(chǎn)。

2.4.3 創(chuàng)新利益聯(lián)結(jié)模式 采取直接幫扶、訂單收購、社會化服務(wù)、基地務(wù)工、技術(shù)指導(dǎo)、要素入股等多種聯(lián)結(jié)方式，防止單一的固定利息式分紅方式，具有產(chǎn)業(yè)發(fā)展能力和意愿的7.2萬貧困戶都與新型經(jīng)營主體建立了緊密的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。開展“我為貧困戶農(nóng)產(chǎn)品代言”活動中，駐村工作隊、鄉(xiāng)村基層干部主動出擊，與各大超市、企事業(yè)單位聯(lián)系貧困村和貧困群眾的農(nóng)副產(chǎn)品銷路，并籌建常德消費扶貧電商運營中心。

3 常德市生態(tài)補償扶貧的經(jīng)驗啟示

3.1 深化認(rèn)識，實現(xiàn)生態(tài)補償扶貧科學(xué)化

3.1.1 堅持協(xié)調(diào)推進(jìn) 建立市場化、多元化生態(tài)保護(hù)補償機(jī)制是踐行“綠水青山就是金山銀山”的重大舉措，對于促進(jìn)生態(tài)保護(hù)的經(jīng)濟(jì)外部性內(nèi)部化，走出一條生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路具有重要意義。但是作為兩項政策依賴性都很高的工作，二者相結(jié)合后難度和風(fēng)險都會加大。因此必須統(tǒng)籌好發(fā)展和保護(hù)的關(guān)系，既要體現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品的市場價值，也要保護(hù)好生態(tài)資源。

3.1.2 注重激發(fā)活力 實施生態(tài)補償過程中，要充分借用市場的力量，搭建“政府+市場+農(nóng)戶”的生態(tài)扶貧主體參與機(jī)制，提高資金利用效率。同時，扶貧先扶智，貧困群眾是生態(tài)補償?shù)闹黧w構(gòu)成，要廣泛開展政策宣傳，幫助其了解生態(tài)補償扶貧的真正意義和參與方式，著重培養(yǎng)貧困人口參與生態(tài)補償相關(guān)項目的技能，切實提高貧困人口的參與率。

3.1.3 增強(qiáng)試點帶動 突出實施生態(tài)補償區(qū)域重點，分區(qū)分類開展不同類型的生態(tài)補償，以點帶面、難易結(jié)合、先分后合，穩(wěn)步形成科學(xué)合理的補償模式，以試點為中心拓寬補償范圍，形成點面互動的生態(tài)補償扶貧格局。

3.2 拓寬來源，促進(jìn)生態(tài)補償扶貧擴(kuò)大化

3.2.1 加大與上級部門對接力度 對接中央和省級自然保護(hù)地、重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償有關(guān)政策，力爭做到應(yīng)補盡補，建立財政投入穩(wěn)定增長機(jī)制，完善財稅金融和政府購買政策，通過給生態(tài)改善效果較好的地區(qū)安排資金獎勵等手段，提高資金使用效率。

3.2.2 積極引進(jìn)社會資金 生態(tài)補償資金需求量大，僅靠財政轉(zhuǎn)移支付和項目投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，須發(fā)揮財政資金對社會資本的撬動作用，研究出臺鼓勵社會資金參與的政策，探索多渠道多形式補償方式，拓寬生態(tài)補償市場化、社會化運作路子，鼓勵社會資金進(jìn)入環(huán)境治理領(lǐng)域，強(qiáng)化與扶貧工作聯(lián)動，取得效果后從生態(tài)補償資金中獲得獎勵或補助。

3.2.3 著力延伸補償范圍 如常德市生態(tài)功能突出，在全省乃至整個中西部地區(qū)的生態(tài)安全格局中都占據(jù)極為重要的地位。因此要進(jìn)一步提高生態(tài)補償覆蓋面，力爭所有區(qū)縣市都納入省級重點生態(tài)功能區(qū)，并積極爭取納入國家級重點生態(tài)功能區(qū)，在賦予相應(yīng)地區(qū)生態(tài)補償機(jī)會的同時著力提高對貧困人口的脫貧帶動能力。

3.3 突出重點，確保生態(tài)補償扶貧精準(zhǔn)化

3.3.1 強(qiáng)化項目帶動 如常德應(yīng)以石門、桃源等國家重點生態(tài)功能區(qū)，生態(tài)補償項目、生態(tài)公益林補償項目、洞庭湖退耕還湖還濕補償項目、流域橫向生態(tài)補償項目等為載體，建立合理的利益分享機(jī)制，重點加強(qiáng)對上岸漁民、生態(tài)護(hù)林人員、濕地保護(hù)區(qū)貧困人口的扶持力度，以重點項目帶動整體保護(hù)和全面脫貧。

3.3.2 建立科學(xué)的價值評估體系 生態(tài)補償資金額度的確定、資金使用效果的評估，都需要完善、科學(xué)的考核評價體系，既能調(diào)動積極性，又要有一定約束力，如水環(huán)境生態(tài)補償，在確定補償基準(zhǔn)時，以生態(tài)功能區(qū)定位為基數(shù)，還是以流域平均水質(zhì)狀況為基數(shù)，需要科學(xué)確定補償標(biāo)準(zhǔn)和機(jī)制。

3.3.3 強(qiáng)化政策保障 生態(tài)補償扶貧落腳點在扶貧、也在生態(tài)保護(hù)，要建立生態(tài)建設(shè)與貧困戶脫貧聯(lián)結(jié)機(jī)制，明確貧困戶覆蓋范圍、補償標(biāo)準(zhǔn)、優(yōu)先聘用權(quán)等內(nèi)容，保證建檔立卡貧困戶從生態(tài)建設(shè)中享有更多收益權(quán)，使貧困戶真正從生態(tài)建設(shè)中獲得實實在在的利益，同時加快建立返貧預(yù)警機(jī)制，監(jiān)測政策制定和實施效果，以便及時改進(jìn)。

3.4 創(chuàng)新機(jī)制，推動生態(tài)補償扶貧持久化

要實現(xiàn)穩(wěn)定脫貧、持久保護(hù)，光靠“輸血型”的生態(tài)補償和脫貧政策顯然不夠，必須加大“造血型”機(jī)制創(chuàng)新力度，變“要我富”為“我要富”、“要我?！睘椤拔乙！?，形成生態(tài)保護(hù)和脫貧致富良性互動。

3.4.1 創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)發(fā)展機(jī)制 結(jié)合不同地區(qū)的資源稟賦條件，因地制宜發(fā)展“生態(tài)+”“扶貧+”產(chǎn)業(yè)，以生態(tài)種植養(yǎng)殖業(yè)、林下經(jīng)濟(jì)、生態(tài)旅游等產(chǎn)業(yè)全面帶動貧困人口實現(xiàn)就業(yè)和穩(wěn)定增收，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)生態(tài)化、生態(tài)產(chǎn)業(yè)化。

3.4.2 創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)扶持機(jī)制 促進(jìn)生態(tài)產(chǎn)業(yè)與新技術(shù)、新業(yè)態(tài)有機(jī)融合，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)對貧困人口開展精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶，加大對貧困地區(qū)生態(tài)產(chǎn)品電子商務(wù)扶持和指導(dǎo)力度。

3.4.3 創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)合作機(jī)制 提高生態(tài)補償資金項目的組織化程度，借鑒“產(chǎn)業(yè)+基地+農(nóng)戶”的產(chǎn)業(yè)扶貧模式，鼓勵有條件的生態(tài)扶貧產(chǎn)業(yè)形成由貧困人口廣泛參與的組織和收益分配體系，切實保證貧困人口參與在生態(tài)補償項目中的知曉權(quán)、參與權(quán)和收益權(quán)。

作者簡介：馮秀萍（1987-），女，教研部副主任、副教授，福建師范大學(xué)人口、資源與環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)專業(yè)碩士研究生。研究方向：資源與環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)。