霍明 陳夢瑤

【摘 ? ?要】形式主義是世界各國教育管理中所面對的共同難題。本文從形式主義的定義、來源、分類及危害入手，研究了我國中小學(xué)校運行的外部控制因素，分類描述了中小學(xué)校形式主義問題的表現(xiàn)形式。依據(jù)公共管理學(xué)的理論，筆者對形式主義發(fā)生的機制進行了說明，在此基礎(chǔ)上提出了破解我國中小學(xué)校內(nèi)的形式主義頑疾的若干建議。

【關(guān)鍵詞】形式主義 ? ?紅帶子 ? ?外部控制 ? ?官僚主義

一、研究背景

形式主義是世界各國教育管理中所面對的共同難題。大量研究顯示，世界多國公共教育系統(tǒng)的校長和教師被大量的繁文縟節(jié)、文書工作以及過重的行政負擔(dān)所困擾。這一系列負擔(dān)不但極大地分散了教育工作者對其核心任務(wù)“給予學(xué)生足夠支持”的精力和注意力，也降低了學(xué)校管理的工作效率，給學(xué)校的健康有序發(fā)展制造了藩籬，降低一線教師對學(xué)校的歸屬感，不利于學(xué)校長遠發(fā)展。習(xí)近平總書記針對形式主義之弊做出過“要通過清晰的制度導(dǎo)向，把干部干事創(chuàng)業(yè)的手腳從形式主義、官僚主義的桎梏、‘套路中解脫出來，形成求真務(wù)實、清正廉潔的新風(fēng)正氣”“要聚焦形式主義、官僚主義問題開展全面檢視、靶向治療，切實為基層減負，讓干部有更多時間和精力抓落實”等重要指示，為基礎(chǔ)教育領(lǐng)域破除形式主義，讓教師把更多的時間和精力回歸到教學(xué)與輔導(dǎo)的“初心”上指明了方向。本文將對當(dāng)前我國基礎(chǔ)教育學(xué)校管理中存在的形式主義問題進行闡述，并結(jié)合國際上的有效經(jīng)驗提出具有我國特色的形式主義的治理之路。

二、形式主義的定義、來源、分類與影響

（一）什么是形式主義

根據(jù)公共管理學(xué)理論，公共組織的運轉(zhuǎn)通常受到外部組織（如中央政府、地方政府、相關(guān)行政管理部門等）所制定的規(guī)章制度和程序的限制。[1]通常情況下，這些限制有利于提升公共組織的服務(wù)表現(xiàn)。這些限制也被稱為“綠帶子”（green tape）。[2]以學(xué)校為例，各級政府及行政管理部門制定的法律法規(guī)在保障校園安全、減少教師職業(yè)倦怠、維護處境不利兒童的合法權(quán)益、提高學(xué)校的運行效率等方面發(fā)揮著重要作用。

有些外部限制也可能是繁瑣且不必要的，甚至成為公共組織健康運行和發(fā)展的羈絆。這些有著負面影響的限制被稱為“紅帶子”（red tape）。[3]廣義范圍上，“紅帶子”被定義為“仍然有效的規(guī)則、條例和程序給組織帶來了遵守的負擔(dān)，但沒有促進規(guī)則所要達到的合法目的”;[4]狹義范圍上，“紅帶子”特指“以繁瑣的規(guī)則和條例為形式的正規(guī)化，并對組織產(chǎn)生危害”。[5]人們通常會把“紅帶子”現(xiàn)象稱為“形式主義”，把其對組織產(chǎn)生的危害稱為“形式主義危害”。

（二）形式主義的來源與分類

從世界范圍來看，形式主義一直被視為行政組織的羈絆。關(guān)于它的起源有兩種觀點：第一種觀點認為形式主義的發(fā)生是由于管理失靈而導(dǎo)致規(guī)則變壞;[6]以Bozeman為首的學(xué)者則認為形式主義是維持公共組織運作的外部環(huán)境的產(chǎn)物。[7]很多實證研究也驗證了這種觀點。Bozeman還根據(jù)形式主義的來源（內(nèi)部與外部）與影響（內(nèi)部與外部）將形式主義劃分為四個類型。第一，源于組織內(nèi)部并對其他組織產(chǎn)生外部影響的形式主義被定義為“普通形式主義”（ordinary red tape）;第二，源于組織內(nèi)部并僅對該組織內(nèi)部的人員產(chǎn)生影響的形式主義被稱為“組織內(nèi)形式主義”（intra-organizational red tape）;第三，源于組織外部但對組織內(nèi)部有影響的形式主義被稱為“外部控制形式主義”（external control red tape），例如，上級教育主管部門對下屬學(xué)?；蚪M織頒布的各項規(guī)定;第四，由外部組織產(chǎn)生并影響到組織外部人員的形式主義被稱為“直通式形式主義”（passthrough red tape）。[8]

外部控制是如何對公共組織形成影響的？如上文所說，外部控制形式主義源于外部實體的過度控制。這也意味著隨著外部實體數(shù)量的增加，外部控制形式主義的數(shù)量也將隨之增加。Van Den Bekerom指出，有三種機制推動了這種關(guān)系。[9]第一，定義規(guī)則的外部組織數(shù)量越多，規(guī)則應(yīng)用的自由裁量權(quán)的機會就越大。這種自由裁量權(quán)會增加錯誤使用規(guī)則的可能性，從而導(dǎo)致員工對形式主義的感知。第二，定義規(guī)則的外部組織數(shù)量越多，規(guī)則制定者和規(guī)則執(zhí)行者之間的溝通環(huán)路（loop）就越大，也越不融洽。溝通回路的規(guī)模和不和諧進一步造成了規(guī)則制定者和規(guī)則執(zhí)行者之間的溝通不暢。第三，隨著定義規(guī)則的外部組織數(shù)量的增加，重點組織（規(guī)則的主要定義者）對規(guī)則的控制力就會下降。組織對規(guī)則的控制力下降，這反過來又降低了規(guī)則執(zhí)行者對規(guī)則所有權(quán)的感知。規(guī)則的誤用、溝通不暢和規(guī)則所有權(quán)的缺失，將導(dǎo)致規(guī)則被視為是不必要的合規(guī)負擔(dān)。Brew等人通過針對英國地方公務(wù)員進行的實證分析證明了上面的觀點。[10]

（三）形式主義對公共組織的影響

實證研究表明，形式主義會對行政部門的正常運轉(zhuǎn)帶來一系列負面影響。例如，DeHart-Davis和Pandey發(fā)現(xiàn)形式主義與員工的工作滿意度呈負相關(guān)，即越高的形式主義帶來越低的工作滿意度;[11]Scott和Pandey通過針對全美國公共服務(wù)部門主管的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，具有較高水平工作動機的主管對形式主義的感知程度更低;[12]Giauque等人發(fā)現(xiàn)形式主義是瑞士公務(wù)員是否辭職的最重要預(yù)測變量。[13]在教育領(lǐng)域，Van Den Bekerom等人針對荷蘭小學(xué)校長及所在學(xué)校學(xué)業(yè)表現(xiàn)的調(diào)查表明，校長個人對形式主義的感知與學(xué)校學(xué)業(yè)表現(xiàn)呈負相關(guān)，

也就是說校長個人對形式主義的感知程度越低，所在學(xué)校學(xué)業(yè)表現(xiàn)就越好。[14]

三、我國中小學(xué)校運行的外部控制來源解析

當(dāng)前我國中小學(xué)校的運行受到的外部控制影響有三個層次：第一層次來自于國家政府組織，第二個層次來自于地方政府組織，第三個層次來自于學(xué)校所在地方的相關(guān)管理組織。

首先，我國中小學(xué)校的運行受到國家相關(guān)部門制定的各種法律與規(guī)定的限制。國家相關(guān)部委對學(xué)校運行的很多方面制訂了各種標(biāo)準(zhǔn)，如確定義務(wù)教育的教學(xué)制度、課程設(shè)置、課程標(biāo)準(zhǔn)，審定教科書等。其次，我國實行“在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由地方政府負責(zé)、分級管理、以縣為主”的管理體制，其中縣級政府對本地義務(wù)教育負有主要責(zé)任。地方政府通過決定教育的預(yù)算分配、校長和教師的管理、改善辦校條件以及維護學(xué)校的治安和安全等手段，形塑了當(dāng)?shù)氐慕逃龡l件。最后，我國中小學(xué)校的運行還要接受當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)行政部門的管理。例如，學(xué)校在運行過程中也需要接受例如公安、消防、衛(wèi)生等部門的監(jiān)督和檢查，以及文明辦、共青團、工會、婦聯(lián)、街道辦公室等各級各類單位的行政指令與工作安排。

四、我國中小學(xué)形式主義的表現(xiàn)形式

我國中小學(xué)運行中的形式主義主要表現(xiàn)為兩種類型，即“組織內(nèi)形式主義”和“外部控制形式主義”。結(jié)合學(xué)校的實際情況，可分為“教學(xué)活動形式主義”和“非教學(xué)活動形式主義”。

教師工作中出現(xiàn)的形式主義。由于學(xué)校工作安排的不科學(xué)、不合理而發(fā)生的“校長一張嘴，一線教師跑斷腿”等現(xiàn)象在中小學(xué)中并不少見。教師普遍反映，本來教學(xué)任務(wù)就很繁重，一些非教育教學(xué)工作又占用寶貴的時間，耗費了大量精力，增加了教師負擔(dān)。工作之外的活動有：因?qū)W校教師配備不足，除承擔(dān)自己教學(xué)工作，還要兼任學(xué)校其他行政工作，使得教師群體身心俱疲，埋怨不斷。附加行政工作的隨意和強制性給一線教師增添了額外工作任務(wù)，教師職業(yè)倦怠嚴(yán)重，工作情緒壓力積攢較多，也影響工作效率。

教師考核中出現(xiàn)的形式主義。對一線教師的考核是教師管理的重要環(huán)節(jié)，其目的是通過考核促進教師業(yè)務(wù)水平和教學(xué)能力的提升?？己艘环矫媸墙處煏x升的重要依據(jù)，另一方面借助考核的形式可以激發(fā)教師的工作熱情，幫助教師更清晰地認識自身的教學(xué)工作。但現(xiàn)實情況是，在一些學(xué)校隨著教師考核工作的逐步推進，各式各樣的總結(jié)匯報讓考核逐漸變味了。例如，很多中小學(xué)校存在需要大量材料證明“真干了”的“留痕”考核的情況。這種考核只關(guān)注留痕記錄，根本不看重實際效果。教師需要完成大量的工作總結(jié)以及填寫大量的表格，最終使考核走向了形式主義。

教師培訓(xùn)中出現(xiàn)的形式主義。教師培訓(xùn)本是助力教師成長的好事，但很多教育培訓(xùn)內(nèi)容設(shè)計無視教師成長需要，針對教師的培訓(xùn)并無細化，沒有注意到硬性規(guī)定與教師個人需要之間的關(guān)系。教師需要參加各級各類的線上、線下培訓(xùn)會，會后還需提交學(xué)習(xí)筆記，且如果有要求還要進行課堂實錄、上交培訓(xùn)反思。以檢查教師學(xué)習(xí)筆記、規(guī)定在線學(xué)習(xí)時長等方式的強制性教師培訓(xùn)，加重了教師負擔(dān)，導(dǎo)致部分教師參加培訓(xùn)只是簽到走個過場，或者一邊播放培訓(xùn)視頻，一邊進行批改作業(yè)、編寫教案等工作，并沒有真正參與培訓(xùn)學(xué)習(xí)。

非教學(xué)任務(wù)的形式主義。如上文所述，我國中小學(xué)的運行還受到當(dāng)?shù)仄渌鎴F體的限制。這些利益團體對中小學(xué)校的限制主要體現(xiàn)在設(shè)置各種評比檢查及其他非教學(xué)任務(wù)。例如，一些行政部門本該由自己承擔(dān)的普及、宣傳等工作強行推給基層學(xué)校。一位西北地區(qū)的校長向筆者講述每年學(xué)校都需要承擔(dān)諸如無煙日、禁毒日、節(jié)水宣傳周等各種進校園活動。他坦言，這些活動本身都很有意義，但過于繁重的工作量讓教師們感到疲憊不堪，也加重了學(xué)生們的課外負擔(dān)。

五、我國中小學(xué)形式主義的破解之路

根據(jù)馬克思主義哲學(xué)，內(nèi)容與形式是一對哲學(xué)基本范疇。內(nèi)容和形式的關(guān)系是辯證的統(tǒng)一。任何事物既包含其內(nèi)容，也有其表現(xiàn)形式，沒有沒有內(nèi)容的形式，也沒有沒有形式的內(nèi)容，內(nèi)容決定形式，形式是內(nèi)容的外在表現(xiàn)，并隨內(nèi)容的發(fā)展變化而變化。同時形式對內(nèi)容具有反作用，當(dāng)形式適合內(nèi)容時，會促進內(nèi)容的發(fā)展;當(dāng)形式不適合內(nèi)容時，將阻礙內(nèi)容的發(fā)展。形式主義本質(zhì)上是對上述哲學(xué)關(guān)系的反動，它是讓人們只關(guān)心它的外表而忽視事物的本質(zhì)。在校教師的本職工作是教書育人，校長的中心工作是搞好學(xué)校的教學(xué)管理，學(xué)校是一個教學(xué)單位，而不是某些官員或行政部門手下“聽話的小媳婦”或成為他們實現(xiàn)政績的工具?，F(xiàn)實生活中，我們發(fā)現(xiàn)形式主義往往與官僚主義伴生，官員們的政績工程和“懶政”是產(chǎn)生形式主義的根源。因此完善中小學(xué)學(xué)校的制度建設(shè)，理清政府、學(xué)校、社會之間的關(guān)系，政府把職能從簡單指揮變?yōu)榉?wù)基層，不要把本該自己完成的工作一股腦推給基層，是消除形式主義的有效途徑。相關(guān)研究也發(fā)現(xiàn)，如果能對下級組織給予一定的自主權(quán)及決策權(quán)力，組織內(nèi)員工的工作動力、自我效能感及工作表現(xiàn)都將產(chǎn)生很大的提升。因此，對中小學(xué)校進行適當(dāng)?shù)臋?quán)力下放將有助于學(xué)校內(nèi)部民主管理氛圍的形成，提升學(xué)校辦學(xué)的自主性，增加教師參與學(xué)校各項決策的機會，進而提高教師的工作表現(xiàn)，為消除形式主義產(chǎn)生的土壤創(chuàng)造有利條件。例如，針對教師培訓(xùn)過程中的形式主義，可以將以往“由上至下”的培訓(xùn)體系轉(zhuǎn)換為“由下至上”的培訓(xùn)體系。以往的國培、省培項目多為?。ㄊ校┙逃鞴懿块T由上而下的直接下達。這種“由上而下”的統(tǒng)籌安排往往忽略了培訓(xùn)對象教師的真實需求，導(dǎo)致培訓(xùn)失去了教育行政部分所期待的效果。主要問題是課程內(nèi)容過于寬泛，沒有考慮到教師的實際訴求，更不用說實現(xiàn)針對每一位教師精準(zhǔn)培訓(xùn)。建議可以將培訓(xùn)申報權(quán)下放到區(qū)（縣），由區(qū)（縣）教育部門綜合基層教師的需求后向省（市）教育主管部門提出培訓(xùn)需求，由國培或省培計劃給予支持。

如前文所述，我國中小學(xué)的正常運行可能會受到多個非教育行政部門的干擾，這要求在對形式主義的治理過程中，需要相關(guān)部門協(xié)同配合，實現(xiàn)綜合治理和系統(tǒng)治理。對此，教育及其他行政主管部門需要進一步明確中小學(xué)校職責(zé)與義務(wù)，出臺相應(yīng)的法律法規(guī)，規(guī)范中小學(xué)校的職責(zé)邊界，確保學(xué)校辦學(xué)回歸立德樹人的根本任務(wù)，回歸學(xué)校教育為國育才的初心。

在進行形式主義治理過程中，我們需要對中小學(xué)相關(guān)的諸如評比、普及宣傳等行政負擔(dān)進行類型劃分及準(zhǔn)確的測量，并在此基礎(chǔ)上建立針對形式主義的預(yù)警機制。我們可以參考國際上對形式主義的測量工具，對中小學(xué)校承擔(dān)的各項行政負擔(dān)實施精準(zhǔn)測量，建立跟蹤數(shù)據(jù)庫對可能影響學(xué)校正常教學(xué)活動的事項進行及時預(yù)警，從而實現(xiàn)對形式主義的實時監(jiān)控與動態(tài)治理。

令人欣喜的是，近期國家和地方陸續(xù)出臺了相關(guān)文件力戒形式主義，為基層學(xué)校減負。隨著文件的落實，可以期待困擾著中小學(xué)校長、教師的形式主義頑疾必將成為歷史。學(xué)?；貧w成寧靜的教育空間，校長安心辦學(xué)，教師靜心教書的場景將指日可待。

（作者單位：東北師范大學(xué) ? ?河南省鄭州市二七區(qū)長江路中學(xué)）

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