黃丹雯

有些地方編制規(guī)劃時對資源環(huán)境承載力考慮不足，剛性約束不夠，為上項目頻繁調(diào)整規(guī)劃，嚴(yán)重影響規(guī)劃環(huán)評控規(guī)模、調(diào)結(jié)構(gòu)、優(yōu)布局作用的發(fā)揮;有些地方層層下放審批權(quán)限，基層審批部門接不住、管不好……受經(jīng)濟(jì)下行壓力等因素影響，部分地區(qū)在推進(jìn)綠色發(fā)展上出現(xiàn)了搖擺，高耗能、高排放項目（以下簡稱“兩高”項目）有抬頭之勢，地區(qū)耗能不降反升，影響了碳達(dá)峰目標(biāo)實現(xiàn)和區(qū)域環(huán)境質(zhì)量改善。

源頭防控是遏制“兩高”項目盲目發(fā)展的治本之策。日前，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)《關(guān)于加強高耗能、高排放建設(shè)項目生態(tài)環(huán)境源頭防控的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），聚焦環(huán)評管理中存在的重點、難點問題，明確環(huán)境管理要求，引導(dǎo)“兩高”項目低碳綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展。

出臺背景

“十四五”之初，部分地區(qū)上馬“兩高”項目抬頭，影響碳達(dá)峰目標(biāo)實現(xiàn)和區(qū)域環(huán)境質(zhì)量改善?！丁笆奈濉币?guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》提出，要堅決遏制“兩高”項目盲目發(fā)展，推動綠色轉(zhuǎn)型實現(xiàn)積極發(fā)展。習(xí)近平總書記在主持中共中央政治局第二十九次集體學(xué)習(xí)時強調(diào)，要把實現(xiàn)減污降碳協(xié)同增效作為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型的總抓手，加快推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、交通運輸結(jié)構(gòu)、用地結(jié)構(gòu)調(diào)整，不符合要求的高耗能、高排放項目要堅決拿下來。

通過強化環(huán)評和排污許可及監(jiān)管執(zhí)法，能夠有效實施對“兩高”項目的源頭嚴(yán)防、過程嚴(yán)管、后果嚴(yán)懲，推動綠色轉(zhuǎn)型和高質(zhì)量發(fā)展。為此，生態(tài)環(huán)境部組織起草了《指導(dǎo)意見》，指導(dǎo)各級生態(tài)環(huán)境部門加強“兩高”項目生態(tài)環(huán)境源頭防控。

編制思路

嚴(yán)格環(huán)境準(zhǔn)入。宏觀層面，要求各級生態(tài)環(huán)境部門加快推進(jìn)“三線一單”成果在“兩高”行業(yè)產(chǎn)業(yè)布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整、重大項目選址中的應(yīng)用。中觀層面，對涉“兩高”行業(yè)的綜合性規(guī)劃、工業(yè)和能源等專項規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃，提出了嚴(yán)格審查的具體要求。項目層面，從嚴(yán)格環(huán)評審批、推進(jìn)減污降碳協(xié)同控制等方面明確了有關(guān)要求。

強化監(jiān)管執(zhí)法。加強事中事后監(jiān)管是深化簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革的重要舉措，也是有效落實生態(tài)環(huán)境保護(hù)措施的重要保障。當(dāng)前，在固定污染源排污許可“全覆蓋”基礎(chǔ)上，生態(tài)環(huán)境部及地方生態(tài)環(huán)境部門通過強化排污許可管理和監(jiān)管執(zhí)法，逐步推進(jìn)以排污許可證為重點的環(huán)境監(jiān)管體系流程再造，推動形成公平規(guī)范的環(huán)境執(zhí)法守法秩序。《指導(dǎo)意見》提出了依照排污許可證強化“兩高”企業(yè)監(jiān)管執(zhí)法的具體要求。

主要內(nèi)容

《指導(dǎo)意見》明確“兩高”項目暫按煤電、石化、化工、鋼鐵、有色金屬冶煉、建材六個行業(yè)類別，立足區(qū)域環(huán)評、規(guī)劃環(huán)評、項目環(huán)評、排污許可、監(jiān)督執(zhí)法、督察問責(zé)“六位一體”全過程環(huán)境管理框架，共包括五個方面、具體十二個部分內(nèi)容。

環(huán)評是約束項目與規(guī)劃環(huán)境準(zhǔn)入的法制保障，是在發(fā)展中守住綠水青山的第一道防線，對于協(xié)同推進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)環(huán)境高水平保護(hù)發(fā)揮著重要作用。《指導(dǎo)意見》對強化“兩高”項目環(huán)評審批提出了三個要求。

嚴(yán)把建設(shè)項目環(huán)境準(zhǔn)入關(guān)。強調(diào)了新改擴(kuò)建“兩高”項目須符合生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)和相關(guān)法定規(guī)劃要求，滿足重點污染物排放總量控制、碳排放達(dá)峰目標(biāo)、生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單、相關(guān)規(guī)劃環(huán)評和相應(yīng)行業(yè)建設(shè)項目環(huán)境準(zhǔn)入條件、環(huán)評文件審批原則要求。

落實區(qū)域削減要求。區(qū)域削減是實現(xiàn)區(qū)域“增產(chǎn)不增污”和環(huán)境質(zhì)量改善的重要措施。新建“兩高”項目應(yīng)按照污染物區(qū)域削減有關(guān)規(guī)定，制定配套區(qū)域污染物削減方案，采取措施騰出足夠環(huán)境容量。

合理劃分地方環(huán)評審批事權(quán)。針對“放管服”背景下有些地方層層下放審批權(quán)限、基層接不住管不好的問題，要求省級生態(tài)環(huán)境部門加強對基層“兩高”項目環(huán)評審批的監(jiān)督與評估，對審批能力不適應(yīng)的依法調(diào)整上收。

當(dāng)前，我國正在加快建立健全以排污許可制度為核心的固定污染源監(jiān)管制度體系，推動構(gòu)建“企業(yè)自證守法、政府依證監(jiān)管、社會共同監(jiān)督”的生態(tài)環(huán)境治理體系?！吨笇?dǎo)意見》提出：

做好核發(fā)審查，要求對實行排污許可重點管理的“兩高”企業(yè)加強現(xiàn)場核查，對不符合條件的依法不予許可。

加強執(zhí)行情況檢查，督促企業(yè)做好臺賬記錄、執(zhí)行報告、自行監(jiān)測、信息公開等工作。

督促整改落實，對持排污限期整改通知書或排污許可證中存在整改事項的“兩高”企業(yè)，密切跟蹤整改落實情況。

健全監(jiān)管機制，要求各地生態(tài)環(huán)境部門將“兩高”企業(yè)納入“雙隨機、一公開”監(jiān)管，明確了重點核查內(nèi)容。

嚴(yán)查違法行為，要求嚴(yán)厲打擊“兩高”企業(yè)無證排污、不按證排污等各類違法行為，及時曝光典型案例。

降碳

二氧化碳等溫室氣體排放與大氣污染物排放具有同根、同源、同過程的特點。嚴(yán)控“兩高”項目建設(shè)與減污降碳密不可分。生態(tài)環(huán)境部今年年初印發(fā)的《關(guān)于統(tǒng)籌和加強應(yīng)對氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)工作的指導(dǎo)意見》已提出將碳排放納入環(huán)評體系的總體考慮。將碳排放納入環(huán)評體系，從產(chǎn)業(yè)源頭計算控制碳排放量，既是推進(jìn)倒逼經(jīng)濟(jì)綠色低碳轉(zhuǎn)型的主要抓手，也是早日實現(xiàn)碳達(dá)峰、? ? 碳中和目標(biāo)的有力舉措。

明確將碳排放影響評價納入環(huán)境影響評價體系。提出各級生態(tài)環(huán)境部門和行政審批部門應(yīng)積極推進(jìn)“兩高”項目環(huán)評開展試點工作，銜接落實有關(guān)區(qū)域和行業(yè)碳達(dá)峰行動方案、清潔能源替代、清潔運輸、煤炭消費總量控制等政策要求。統(tǒng)籌開展污染物和碳排放的源項識別、源強核算、減污降碳措施可行性論證及方案比選，提出協(xié)同控制最優(yōu)方案。鼓勵有條件的地區(qū)、企業(yè)探索實施減污降碳協(xié)同治理和碳捕集、封存、綜合利用工程試點、示范。

著力提升清潔生產(chǎn)和污染防治水平。新建、改建、擴(kuò)建“兩高”項目須符合生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)和相關(guān)法定規(guī)劃，滿足重點污染物排放總量控制、碳排放達(dá)峰目標(biāo)、生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單、相關(guān)規(guī)劃環(huán)評和相應(yīng)行業(yè)建設(shè)項目環(huán)境準(zhǔn)入條件、環(huán)評文件審批原則要求。鼓勵使用清潔燃料，重點區(qū)域建設(shè)項目原則上不新建燃煤自備鍋爐。鼓勵重點區(qū)域高爐-轉(zhuǎn)爐長流程鋼鐵企業(yè)轉(zhuǎn)型為電爐短流程企業(yè)。大宗物料優(yōu)先采用鐵路、管道或水路運輸，短途接駁優(yōu)先使用新能源車輛運輸。

保障措施

為保障政策落地見效，《指導(dǎo)意見》明確，將對自2021年起受理、審批環(huán)評文件以及有關(guān)部門列入計劃的“兩高”項目納入臺賬。對于2021年起受理、審批環(huán)評文件以及有關(guān)部門列入計劃的“兩高”項目，各地生態(tài)環(huán)境部門和行政審批部門應(yīng)建立臺賬并定期調(diào)度進(jìn)展情況。

同時，強調(diào)企業(yè)、審批及監(jiān)管部門和地方政府應(yīng)承擔(dān)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)有關(guān)責(zé)任。各地生態(tài)環(huán)境部門建立“兩高”項目環(huán)評與排污許可監(jiān)督檢查工作機制，對在建和已經(jīng)投產(chǎn)的“兩高”項目環(huán)評審批及落實情況進(jìn)行檢查，發(fā)現(xiàn)的問題要記入管理臺賬。并強調(diào)了企業(yè)、審批及監(jiān)管部門和地方政府應(yīng)承擔(dān)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)有關(guān)責(zé)任。

對審批及監(jiān)管部門工作人員不依法履職、把關(guān)不嚴(yán)的，依法給予處分，造成重大損失或影響的，依法追究相關(guān)責(zé)任人責(zé)任。地方政府落實“兩高”項目生態(tài)環(huán)境防控措施不力、問題突出的，依法實施區(qū)域限批，納入中央和省級生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察。