羅 星

提 要：建黨百年來，針對革命、建設(shè)和改革時期黨的建設(shè)面臨的形勢和任務(wù)，黨內(nèi)問責制經(jīng)歷了從建立到不斷完善發(fā)展的過程。在百年管黨治黨的實踐中，逐漸明確了黨內(nèi)問責制的內(nèi)涵、功能，以及責任追究在管黨治黨中的地位，形成了較為健全的黨內(nèi)問責法規(guī)制度體系，黨內(nèi)問責的范圍和內(nèi)容更加聚焦，黨內(nèi)問責的程序更加規(guī)范?；仡櫧h百年來黨內(nèi)問責的發(fā)展歷程，總結(jié)其經(jīng)驗，為新時代推動黨內(nèi)問責高質(zhì)量發(fā)展提供現(xiàn)實啟示。

黨內(nèi)問責作為管黨治黨的重要方式，自中國共產(chǎn)黨成立以來就在黨內(nèi)治理中扮演重要角色。在革命、建設(shè)、改革不同的時期，黨內(nèi)問責制根據(jù)形勢和任務(wù)不斷完善發(fā)展。歷史是最好的教科書，深入總結(jié)運用建黨百年黨內(nèi)問責工作的寶貴經(jīng)驗，可為推動新時代問責工作高質(zhì)量發(fā)展提供啟示。

一、建黨百年來黨內(nèi)問責制度演變的發(fā)展歷程

一種制度的創(chuàng)立，絕不是憑空確立的，它必有基礎(chǔ)與條件。雖然黨內(nèi)問責制始于改革開放，但關(guān)于對黨員和黨組織責任追究的理論與實踐從建黨之初就已有之，并伴隨著黨成長、壯大的歷程而不斷豐富和發(fā)展。

（一）萌芽與開創(chuàng)：新民主主義革命時期的黨內(nèi)問責制

黨的第一個綱領(lǐng)就明確了黨的中央組織有權(quán)對地方組織的活動進行監(jiān)督與管理。黨的二大通過的黨章確立了自上而下的問責體制，“下級機關(guān)須完全執(zhí)行上級機關(guān)之命令；不執(zhí)行時，上級機關(guān)得取消改組之”①中國共產(chǎn)黨中央紀律檢查委員會辦公廳：《中國共產(chǎn)黨黨風廉政建設(shè)文獻選編》（第一卷），北京：中國方正出版社，2001 年版，第429、655 頁。。這里明確了“改組”作為對下級黨組織問責的方式。1927 年黨的五大成立了第一個黨內(nèi)專門監(jiān)督機構(gòu)——中央監(jiān)察委員會，標志著在黨內(nèi)有了專門的工作機構(gòu)負責開展問責工作。1928 年，黨的六大通過的黨章明確規(guī)定：“黨支部執(zhí)行紀律的方法對于團體的是‘指責’，對于黨員個人的是各種形式的指責警告，公開的指責?！雹凇督h以來重要文獻選編（1921-1949）》，北京：中央文獻出版社，2011 年版，第480 頁。這里的“指責”實際上包含了對黨組織和黨員開展問責的含義。黨的六大黨章還規(guī)定了對團體“指責”的方式是解散組織和黨員重新登記，對黨員個人指責的方式是臨時取消其黨的重要工作、開除黨籍。黨的七大通過的黨章指出，對于在黨內(nèi)受到的處分不服從者，可以向上級申訴，各級黨委對于黨員的申訴不得扣押，從而在黨內(nèi)建立了問責的救濟機制?？傮w來看，新民主主義革命時期黨內(nèi)問責與黨內(nèi)監(jiān)督、黨紀處分工作交織在一起，沒有獨立成為一項專門的工作。

（二）發(fā)展與曲折：新中國成立到改革開放前的黨內(nèi)問責制

新中國成立后，伴隨著我們黨由革命走向全國執(zhí)政，少數(shù)黨員干部身上的官僚主義、形式主義逐漸滋生，為了及時對黨內(nèi)出現(xiàn)的違紀違法行為追究責任，1949 年建立了從中央到地方的各級紀律檢查機關(guān)。這一時期黨內(nèi)出現(xiàn)的違紀現(xiàn)象日益增多，違紀的行為也更加復(fù)雜多變，需要追究的責任各不相同。各地在紀律處分的過程中由于缺乏統(tǒng)一標準，執(zhí)紀尺度不一，造成不同的后果。為了解決這個問題，1954 年1 月1 日，黨中央制定了《關(guān)于處分黨組織及黨員的批準權(quán)限和手續(xù)的規(guī)定》，對紀律處分的程序、批準權(quán)限、取消處分等問題都進行了詳盡的規(guī)定，這也是黨的歷史上第一次作出的關(guān)于執(zhí)行紀律的程序性規(guī)定。黨的八大通過的黨章進一步明確了黨員的義務(wù)和紀律要求，明確了黨紀處分共有警告、嚴重警告、撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看、開除黨籍五種形式，這五種紀律處分形式一直沿用到今天。這一時期黨內(nèi)問責工作也經(jīng)歷過一些曲折。

（三）重塑與完善：改革開放到黨的十八大前的黨內(nèi)問責制

改革開放之初，針對一部分黨員干部身上出現(xiàn)的官僚主義現(xiàn)象，鄧小平指出要在管理制度上有意識地加強。1979 年發(fā)生“渤海二號”事故后，不僅處理了與事故直接相關(guān)的負責人，還追究了主管石油工作的國務(wù)院副總理、石油部部長等領(lǐng)導干部的責任。1982 年修訂的黨章首次對黨組織的問責作出專門規(guī)定：“堅決維護黨的紀律，是每個黨組織的重要責任，黨組織如果在維護黨的紀律方面的失職，必須受到追究?！雹壑袊伯a(chǎn)黨中央紀律檢查委員會辦公廳：《中國共產(chǎn)黨黨風廉政建設(shè)文獻選編》（第一卷），北京：中國方正出版社，2001 年版，第429、655 頁。1997 年制定了第一部紀律處分條例和廉潔從政若干準則，明確了責任追究的方式和內(nèi)容。1998 年，中共中央、國務(wù)院聯(lián)合制定了《關(guān)于實行黨風廉政建設(shè)責任制》的規(guī)定。21 世紀以來，國外與部分地區(qū)掀起的官員問責風暴，也對我們黨的問責制度產(chǎn)生了深刻影響。在“非典”疫情中，一批領(lǐng)導干部被追究相應(yīng)的責任。在那場突發(fā)的公共衛(wèi)生危機中，個別省部級官員因為履行職責不力被免除職務(wù)。不僅如此，這一時期不僅對犯錯誤的領(lǐng)導干部開展了“有錯問責”，而且對不作為的干部開展了“無為問責”。2005 年7 月，湖南省岳陽市制定了《領(lǐng)導干部和機關(guān)工作人員有錯與無為問責辦法》，把領(lǐng)導干部的不作為分為應(yīng)作為而不作為、有作為但不到位、作為了但效果不好等情形，針對每種情況規(guī)定了對應(yīng)的問責方式。2005 年至2008 年間，岳陽市共問責處理了1311 名黨員干部，其中遭到免職處理的達到了154 人。①參見韓志明：《中國問責：十年風雨路》，北京：新華出版社，2013 年版，第131-134 頁。

這一時期問責工作從黨的執(zhí)紀工作中逐漸分離出來而成為一項獨立的工作。但也應(yīng)該看到，從內(nèi)容上看，這一時期的問責主要局限于群體性事件、安全責任事故等領(lǐng)域，對黨的領(lǐng)導弱化、管黨治黨不力等方面的問責相對較少。

（四）強化與成熟：黨的十八大以來的黨內(nèi)問責制

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央不斷深化對長期執(zhí)政條件下黨的建設(shè)規(guī)律的認識，把權(quán)力與義務(wù)，責任與擔當統(tǒng)一起來，緊緊抓住主體責任這個“牛鼻子”，強化問責成為新時代管黨治黨、治國理政中的鮮明特色，問責工作在理論、實踐、制度上都邁上了新臺階。黨的十八大提出要落實黨的建設(shè)責任制，十八屆三中全會提出要完善和落實領(lǐng)導干部問責制，十八屆四中全會提出建立重大決策終身責任追究以及責任倒查制度。2016 年，黨中央制定了黨的歷史上首部問責條例，推動失責必問、問責必嚴逐漸成為常態(tài)。問責工作的實踐創(chuàng)新主要體現(xiàn)在以下方面：第一，問責力度不斷加大，各級黨組織和領(lǐng)導干部的責任意識在不斷增強，據(jù)不完全統(tǒng)計，2018 年黨內(nèi)問責的人數(shù)是2016 年的3.7 倍。2020 年，全國紀檢監(jiān)察機關(guān)共問責黨組織7292 個，問責黨員領(lǐng)導干部和監(jiān)察對象8.6萬人。第二，問責的政治性更加突出，先后對民政部黨組、派駐紀檢組履行全面從嚴治黨主體責任和監(jiān)督責任不力開展問責，追究祁連山國家自然環(huán)境保護遭到破壞背后的失職失責問題，充分保障了黨中央大政方針的貫徹落實。第三，問責工作逐漸規(guī)范化，形成了一批制度化成果。問責條例出臺后，各地結(jié)合自身實際情況出臺了一系列配套制度。第四，問責的效果不斷增強，黨員領(lǐng)導干部的責任意識不斷增強，問責工作逐漸實現(xiàn)了標本兼治。②參見白廣磊：《失責必問、問責必嚴成為常態(tài)——問責條例出臺以來各級黨組織開展問責情況調(diào)研報告》，《中國紀檢監(jiān)察》2019 年第14 期。

二、建黨百年來黨內(nèi)問責取得的主要成效

建黨百年來，黨內(nèi)問責制不斷發(fā)展、完善，黨內(nèi)問責工作在理論和實踐上取得了很大成效、產(chǎn)生了深遠的影響。主要體現(xiàn)在明確了責任追究在管黨治黨中的地位，形成了健全的黨內(nèi)問責法規(guī)體系，黨內(nèi)問責的內(nèi)容由寬泛變得更加聚焦，黨內(nèi)問責程序逐漸走向規(guī)范化、法治化。這些重要成果是經(jīng)歷長期艱辛的探索、經(jīng)歷了許多曲折才取得的，值得倍加珍惜、始終堅持、不斷發(fā)展。全面回顧和總結(jié)黨內(nèi)問責取得的成就，有利于提高新時代做好黨內(nèi)問責工作的思想自覺和實踐自覺。

（一）明確責任追究在管黨治黨中的地位

權(quán)責對等是現(xiàn)代政治的重要理念，西方問責理念很早已經(jīng)萌發(fā)，并被廣泛運用到政府治理和公司治理的過程中。強調(diào)責任追究也是無產(chǎn)階級政黨的優(yōu)良傳統(tǒng)。馬克思主義經(jīng)典作家認為，人民是權(quán)力的主體，但現(xiàn)代政治體系的復(fù)雜性決定了人民很難直接行使權(quán)力，必須將權(quán)力授予一部分人去行使，而這部分人同時也要肩負起相應(yīng)的責任，必須接受監(jiān)督和制約。中國共產(chǎn)黨作為一個具有高度責任感和使命意識的政黨，①使命型政黨是近年來許多學者用來分析研究中國共產(chǎn)黨的一個范式，代表性觀點認為，馬克思主義使命型政黨以實現(xiàn)民族、國家的解放和發(fā)展為自覺使命，以推進世界大同、實現(xiàn)共產(chǎn)主義和每個人的自由全面發(fā)展為最終使命，具有強烈的歷史主體意識和自覺擔當情懷的一種政黨。（參見李海青：《中國共產(chǎn)黨：馬克思主義使命型政黨》，《江西社會科學》，2018 年第2 期）從成立之初就注重在黨內(nèi)開展責任追究。1945 年，在黨的七大修改黨章的過程中，劉少奇提出了關(guān)于在黨內(nèi)開展問責的思想，他指出：“經(jīng)驗證明，許多下級黨組織和黨員干部在工作中所發(fā)生的錯誤和缺點，其責任并不能由下級組織及黨員和干部來擔負，而應(yīng)該由上級領(lǐng)導機關(guān)來擔負。因為這些錯誤和缺點的造成，許多是因為上級領(lǐng)導機關(guān)沒有及時的提出任務(wù)、指示政策，或者雖然提出了任務(wù)、指示政策，但沒有系統(tǒng)的解決問題，或者提出的任務(wù)、政策本身就有錯誤。②《劉少奇論黨的建設(shè)》，北京：中央文獻出版社，1991 年版，第464 頁。在這里，劉少奇提出了在追究直接責任的同時，還要進一步追究領(lǐng)導責任的觀點。改革開放之初，鄧小平提出要通過加強責任制，在各條戰(zhàn)線上形成你爭我趕、奮發(fā)向上的優(yōu)良風氣。江澤民同志在十五屆中央紀委五次全會上強調(diào)，對出現(xiàn)的重大腐敗問題，不僅要追究直接責任人的責任，還要追究不盡職盡責或領(lǐng)導不力的領(lǐng)導干部責任。2005 年1 月，胡錦濤同志在十六屆中央紀委五次全會上強調(diào)，要健全干部管理監(jiān)督的各項制度，不僅要健全領(lǐng)導干部個人事項報告、述職述廉、民主評議、談話誡勉等已有制度，也要依法實現(xiàn)質(zhì)詢制、問責制、罷免制，強調(diào)責任追究在管黨治黨過程中的地位要逐漸提升。

黨的十八大以來從嚴治黨的一個鮮明特色是黨風廉政建設(shè)“兩個責任”的破題，隨著實踐的深化上升為全面從嚴治黨的“兩個責任”。關(guān)于責任追究在管黨治黨中的地位，習近平總書記強調(diào)：“責任擔當是實現(xiàn)黨歷史使命的內(nèi)在要求，從嚴治黨，必須增強管黨治黨責任意識、落實管黨治黨責任……不落實責任，不追究責任，從嚴治黨是做不到的?！雹邸妒舜笠詠碇匾墨I選編》（中），北京：中央文獻出版社，2016 年版，第93-94 頁。黨的十九屆四中全會更是對新時代權(quán)責關(guān)系進行了深刻總結(jié)，即堅持權(quán)責法定、權(quán)責透明、權(quán)責一致的原則。關(guān)于如何落實管黨治黨責任，習近平總書記指出：“要完善和規(guī)范責任追究工作，建立健全責任追究典型問題通報制度，把問責同其他監(jiān)督方式結(jié)合起來，以問責常態(tài)化促進履職到位，促進黨的紀律執(zhí)行到位?！雹堋读暯疥P(guān)于全面從嚴治黨論述摘編》，北京：中央文獻出版社，2016 年版，第233 頁。問責已經(jīng)成為了新時代黨內(nèi)治理的重要手段和法寶，并逐漸由“有錯問責”向“無為問責”轉(zhuǎn)變。

（二）形成健全的黨內(nèi)問責法規(guī)制度體系

建黨百年來，黨內(nèi)問責制度不斷發(fā)展的過程，也是黨內(nèi)法規(guī)制度體系不斷健全、完善的過程。黨內(nèi)問責工作中形成了一系列黨內(nèi)法規(guī)，是對建黨百年以來黨內(nèi)問責實踐取得成就的經(jīng)驗總結(jié)。黨章是黨內(nèi)的根本大法，歷次黨的全國代表大會通過的黨章或多或少有涉及黨內(nèi)問責的內(nèi)容，黨的七大通過的黨章賦予黨的全國代表會議撤換個別不能履行自己責任的中央委員及候補委員，黨的十二大通過的黨章第一次明確了責任追究的概念。

除了黨章之外，還制定了許多專門規(guī)范問責的黨內(nèi)法規(guī)。1998 年，黨中央頒布了《關(guān)于實行黨風廉政建設(shè)責任制的規(guī)定》，把責任追究的理念融入反腐敗斗爭中，專門設(shè)置了“責任追究”的章節(jié)，規(guī)定了進行責任追究的7 種情形。為了加強對黨員領(lǐng)導干部的管理和監(jiān)督，更好激發(fā)其擔當精神，2009 年中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于實行領(lǐng)導干部問責的暫行規(guī)定》，對問責的總則、情形、方式、程序等作出規(guī)范，這是在黨內(nèi)法規(guī)中首次提出問責的概念，也標志著問責工作的重心開始由行政問責轉(zhuǎn)向黨內(nèi)問責。2010 年，《黨政領(lǐng)導干部選拔任用工作責任追究辦法》正式頒布，從此在干部選拔任用領(lǐng)域有了專門規(guī)范問責的法規(guī)。2020 年，中央紀委還印發(fā)了《關(guān)于開展特別重大生產(chǎn)安全責任事故追責問責審查調(diào)查規(guī)定（試行）》等相關(guān)法規(guī)，目的就是通過制定法規(guī)提升對重大安全事務(wù)追責問責調(diào)查工作的法治化、規(guī)范化水平，實現(xiàn)精準有效問責。根據(jù)不完全統(tǒng)計，在問責條例出臺之前，現(xiàn)有黨內(nèi)法規(guī)中有119 部涉及問責，其中專門規(guī)定的有12 部，包含問責內(nèi)容的有107 部。①參見姜潔：《黨內(nèi)首部問責法規(guī)出臺，劍指何處》，人民網(wǎng)，2016 年7 月17 日。但龐大法規(guī)體系的存在也暴露出了短板，比如：制定規(guī)定碎片化、問責主體不明確、有些事項互相沖突等，迫切需要有一部專門的法規(guī)對此加以規(guī)范。

黨的十八大以來，在黨的歷史上首次制定了黨內(nèi)問責條例，作為第一部規(guī)范黨內(nèi)問責工作的基礎(chǔ)性法規(guī)，突出了相應(yīng)的法規(guī)特色，實現(xiàn)了紀法分開。2016 年通過的《關(guān)于加強黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的意見》明確提出要構(gòu)建“1+4”的黨內(nèi)法規(guī)體系，即在黨章下要構(gòu)建黨的組織法規(guī)、領(lǐng)導法規(guī)、自身建設(shè)法規(guī)、監(jiān)督保障法規(guī)在內(nèi)的法規(guī)體系。其中，問責類法規(guī)作為黨的監(jiān)督保障法規(guī)體系的重要組成部分，通過完善責任追究等相關(guān)情形，保障黨的一切活動順利進行。針對問責條例中存在的問題，黨中央決定在2019 年重修問責條例。新修訂的問責條例，明確了問責原則、細化了問責情形、健全了問責程序、強化了問責執(zhí)行，進一步提高了問責工作的政治性、精準性、實效性。

健全的問責工作法規(guī)體系，既體現(xiàn)在涉及問責工作的法規(guī)制度數(shù)量越來越多、覆蓋的領(lǐng)域越來越寬廣，也體現(xiàn)在黨內(nèi)法規(guī)中“責任追究”條款的增加。對黨的十八大以來中央制定和修訂的黨內(nèi)法規(guī)初步統(tǒng)計的基礎(chǔ)上可以發(fā)現(xiàn)，黨內(nèi)法規(guī)設(shè)置責任條款的比例逐漸提高，對責任主體、構(gòu)成要件、啟動要件、責任種類等不同方面，以及如何落實好黨內(nèi)法規(guī)責任制作出了規(guī)定。②參見伍華軍、趙晨陽：《論黨內(nèi)法規(guī)責任條款及其規(guī)范設(shè)置》，《河南社會科學》，2020 年第8 期。2019 年，中共中央辦公廳印發(fā)了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責任制規(guī)定（試行）》，明確了黨委、黨組、黨的工作機關(guān)、黨的基層組織、黨的紀律檢查機關(guān)等各級黨組織在貫徹執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)過程中的責任，并對監(jiān)督考核和責任追究提出了明確要求。

（三）黨內(nèi)問責的內(nèi)容和范圍由寬泛變得更加聚焦

黨內(nèi)問責的內(nèi)容和范圍解決的是“對什么進行問責”的問題。就黨內(nèi)問責的內(nèi)容和范圍來看，也經(jīng)歷了一個由模糊、寬泛到清晰、聚焦的演進過程。在相當長的一個時期，問責和黨紀處分的邊界不明晰，二者內(nèi)容和范圍幾乎可以等同。新中國成立后，對黨員責任追究主要是圍繞著黨紀處分來展開的，1951 年，時任中央紀委書記的朱德在《為加強黨的紀律性而斗爭》的報告中指出：“任何一個黨員如果違反了黨章、黨紀和黨的決議，違反了國家法律、法令及政策，損害了革命事業(yè)和廣大人民的利益，黨的組織就必須及時地予以過問。”③《朱德年譜》，北京：人民出版社，1986 年版，第354 頁。改革開放初期，黨的十二大黨章提出黨員干部如果在維護黨的紀律方面出現(xiàn)失職，就要受到追究。但黨的紀律涉及方方面面，又沒有具體的黨內(nèi)問責法規(guī)予以規(guī)定，導致黨內(nèi)問責工作的邊界難以把握。1997 年，首部黨的紀律條例的制定，使得黨紀處分的內(nèi)容和范圍逐漸加以明確，但很長一段時期內(nèi)問責的范圍，也僅限于黨風廉政建設(shè)領(lǐng)域。2009 年，《關(guān)于領(lǐng)導干部問責的暫行規(guī)定》中將黨內(nèi)問責的范圍規(guī)定為決策嚴重失誤、工作失職、政府部門管理監(jiān)督不力、對群體性事件處理不當、違反干部選拔任用等，并規(guī)定了要追究黨員干部的紀律責任和法律責任。在實踐中，黨內(nèi)問責和行政問責雙軌并存的狀態(tài)長期存在，導致管黨治黨不力的問責少、問責規(guī)定零散、內(nèi)容不聚焦。黨的十八大之前，雖然有數(shù)百部黨內(nèi)法規(guī)都對問責事項作出規(guī)定，但從內(nèi)容上看對具體事故、事件問責的比較多，對黨的領(lǐng)導弱化、落實黨中央決策部署和大政方針不力等方面問責的比較少。黨的十八大以來，黨中央緊密圍繞黨的領(lǐng)導弱化、黨的建設(shè)缺失等問題開展問責，問責的內(nèi)容更加聚焦。針對干部選拔和使用中經(jīng)常暴露問題的現(xiàn)狀。2016 年制定的首部《黨內(nèi)問責條例》將問責情形明確為黨的領(lǐng)導弱化、黨的建設(shè)缺失、全面從嚴治黨責任不力等方面，并且區(qū)分主要領(lǐng)導責任、重要領(lǐng)導責任、直接領(lǐng)導責任三種不同的責任形式。2019 年修訂的《黨內(nèi)問責條例》對問責內(nèi)容再一次進行了聚焦，把原來的6 大類問責情形細化為11 類，圍繞新時代黨的建設(shè)總體布局設(shè)置問責情形，把群眾路線貫徹到問責工作中去，覆蓋了黨的領(lǐng)導、黨的建設(shè)以及黨的事業(yè)方方面面，內(nèi)容更加全面，重點更加突出。

（四）黨內(nèi)問責程序逐漸實現(xiàn)規(guī)范化、法治化

程序是事務(wù)運作的次序、流程，具有抑制性和導向性，既可以通過設(shè)置規(guī)定的動作來克服和防止行為的隨意性，同時又可以指引行為按照一定的標準進行。嚴格規(guī)范的問責程序，是構(gòu)建精準有效問責機制的重要保障。

雖然我們黨從成立以來就注重開展黨內(nèi)問責，但在相當長的一段時期實體性規(guī)定多、程序性規(guī)定供給嚴重不足，導致問責的質(zhì)量和效果大打折扣。一些地方和部門在問責中程序不規(guī)范、隨意性大，有的先決定后調(diào)查，有的為平息輿論搞問責不過夜，導致問責泛化。黨的十八大以來，黨中央著力構(gòu)建結(jié)構(gòu)完備、體系嚴密、運轉(zhuǎn)有效、權(quán)責明晰的問責機制。2016 年第一部黨內(nèi)問責條例的制定，對黨內(nèi)問責對象、主體、程序、方式作出了細致的規(guī)定，增強了問責工作的可操作性。2019 年黨中央再次修訂問責條例，一個突出亮點就是豐富完善問責程序，在新修訂的條例中，關(guān)于問責程序的條文最多，修訂的幅度也最大，對問責啟動、問責調(diào)查、問責決定等不同階段流程作出明確要求，問責程序逐漸走向規(guī)范化、法治化。

三、建黨百年來黨內(nèi)問責制發(fā)展的現(xiàn)實啟示

回顧建黨百年來黨內(nèi)問責制的發(fā)展歷程，不是為了從過去制度的成功中尋求慰藉，更不是躺在功勞簿上為回避當前問責工作中面臨的問題去尋找借口，而是為了深入總結(jié)黨內(nèi)問責發(fā)展演變的歷史規(guī)律與經(jīng)驗，為新時代推動黨內(nèi)問責工作高質(zhì)量發(fā)展提供經(jīng)驗借鑒。

（一）以政治建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)，著力提高黨內(nèi)問責的政治性

建黨百年來黨內(nèi)問責的經(jīng)驗啟示我們，必須堅持以政治建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)來進一步開展黨內(nèi)問責工作，構(gòu)建各類問責主體齊抓共管的良好局面。與行政問責不同，黨內(nèi)問責追究的是政治責任而不是一般的業(yè)務(wù)工作責任；與紀律處分不同，黨內(nèi)問責追究的是領(lǐng)導責任而不是直接責任。黨中央在印發(fā)首部黨內(nèi)問責條例時特別強調(diào)，要讓各級黨組織和全體黨員深刻領(lǐng)會黨中央強化問責工作的“深刻意圖”，即以責任擔當激勵廣大黨員干部知責于心、擔責于身、履責于行。問責工作要緊緊聚焦黨中央重大決策部署，做到黨中央決策部署到哪里，黨內(nèi)問責就及時跟進到哪里。2021 年是實施“十四五規(guī)劃”、全面開啟社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的開局之年，各級黨委（黨組）、紀檢監(jiān)察機關(guān)、以及其他黨的機關(guān)要聚焦維護黨的政治紀律和政治規(guī)矩失責，貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局、統(tǒng)籌疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展、保障改善民生等重大決策部署推進不力等問題嚴肅問責，把問責融入“十四五”開局之中。第一，各級黨委（黨組）要落實好主體責任，既擔負起屬于自身問責工作責任，又領(lǐng)導好本地區(qū)、本領(lǐng)域、本系統(tǒng)問責工作的責任。各級黨委要健全對各級黨的工作機關(guān)履行自身職責監(jiān)督檢查和責任追究制度，形成責任分解、監(jiān)督檢查、責任追究的完整鏈條，切實改變各級紀檢監(jiān)察機關(guān)唱“獨角戲”的局面。①參見呂永祥：《新中國成立70 年來黨內(nèi)問責制的歷史沿革、現(xiàn)實困境與破解之道》，《河南社會科學》，2019 年第7 期。第二，各級紀檢監(jiān)察機關(guān)在黨內(nèi)問責過程中既要承擔監(jiān)督責任，同時又要肩負起協(xié)助責任，協(xié)調(diào)解決問責過程中遇到的疑難問題。紀檢監(jiān)察機關(guān)要健全問責工作統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，采取定期召開聯(lián)席會議、統(tǒng)一管理問題線索等形式，為黨委（黨組）落實主體責任提供抓手和載體，并對工作中出現(xiàn)的偏差及時加以糾正。第三，針對黨的工作機關(guān)問責工作不積極、不主動的現(xiàn)象，健全對黨的工作機關(guān)責任分解，建立起監(jiān)督檢查和責任追究的完整鏈條，組織部門要重點擔負起對貫徹執(zhí)行新時代組織路線不力、違規(guī)選拔任用干部、不積極參加組織生活等問題的問責，把問責貫穿到干部選育管用全過程，在分析研判動議、民主推薦、考察、交流和回避全過程中都強化監(jiān)督、檢查；宣傳部門要重點加強對政治理論學習不積極不主動、意識形態(tài)工作責任制落實不力等問題的問責，按照《宣傳工作條例》中對宣傳部門提出的要求開展問責，在貫徹黨對宣傳工作的責任部署、統(tǒng)籌分析研判社會輿論、理論學習和研究等各個方面都強化責任追究。第四，建立各類問責主體之間的協(xié)調(diào)機制，有效整合各不同問責主體之間的力量，發(fā)揮1+1>2 的效能。

（二）完善黨內(nèi)問責程序機制，著力提高黨內(nèi)問責的精準性

建黨百年來黨內(nèi)問責的經(jīng)驗啟示我們，必須完善黨內(nèi)問責程序機制，著力提高黨內(nèi)問責的精準性。如果把問責比作管黨治黨的一把“利劍”，利劍之利不僅在于劍之鋒利，更在揮劍之精準。問責是一項嚴肅的政治工作，是否精準不僅關(guān)系到問責本身的權(quán)威，更關(guān)乎黨員干部的各項權(quán)利。一段時期以來，問責工作出現(xiàn)了泛化、簡單化傾向，一些地方出現(xiàn)“陪同式問責”、“輪流式”問責、“背鍋式”問責，一些地方問責對象泛化，以問責一般干部代替領(lǐng)導干部，以問責下級黨組織代替上級黨組織。這些現(xiàn)象的存在，背離了黨中央設(shè)計問責制度的初衷。如果問責不聚焦、太寬泛，自上而下實現(xiàn)責任層層轉(zhuǎn)移，甚至簡單把問責矮化為推動工作的工具，將責任轉(zhuǎn)移到基層，那么處于權(quán)力格局底層的單位和部門往往處于“責任超載”狀態(tài)，便會滋生出新的形式主義，讓政策執(zhí)行者選擇用不作為的方式逃避責任。黨的十九屆四中全會提出，堅持權(quán)責統(tǒng)一，盯緊權(quán)力運行各個環(huán)節(jié)，完善發(fā)現(xiàn)問題、糾正偏差、精準問責有效機制。十九屆中央紀委三次全會提出“精準追責問責，四次全會公報“精準有力問責”，五次全會提出“精準規(guī)范用好問責利器”，精準已經(jīng)成為新時代保持問責生命力的關(guān)鍵所在。黨內(nèi)問責工作直接關(guān)系到相關(guān)黨員和黨組織的政治權(quán)利，必須通過周密的制度設(shè)計、嚴格的程序?qū)徟鸵?guī)范的問責流程，保證問責權(quán)在正確軌道上運行。②參見羅星、胡楠：《嚴字當頭精準規(guī)范開展問責》，《中國紀檢監(jiān)察報》2020 年8 月27 日。要規(guī)范問責工作的各項程序。在啟動問責工作前，注意聽取當事人陳述，區(qū)分故意和過失；聽取干部所在單位黨組織和群眾的意見，了解干部的一貫表現(xiàn)。結(jié)合工作的實際狀況，進一步規(guī)范和完善問責調(diào)查核實、審批報備、決定執(zhí)行、整改落實等程序。明確問責啟動必須履行報告和審批程序，問責中要允許被問責對象的申辯，調(diào)查報告應(yīng)該由集體決定。

（三）把問責和其他監(jiān)督方式結(jié)合起來，著力提高黨內(nèi)問責的協(xié)同性

建黨百年來黨內(nèi)問責的經(jīng)驗啟示我們，必須把問責同其他管黨治黨的手段結(jié)合起來，著力提高黨內(nèi)問責的協(xié)同性。黨的建設(shè)是一項系統(tǒng)工程，各個領(lǐng)域、各項工作都不是孤立的，而是互相聯(lián)動集成、密切互動，牽一發(fā)而動全身，任何一個方面，任何一個領(lǐng)域舉措的缺失，最終可能大大降低黨的建設(shè)的質(zhì)量。因此，全面從嚴治黨不能靠零敲碎打、而是需要各不同主體同向發(fā)力，協(xié)同推進。①參見柳寶軍：《新時代增強全面從嚴治黨系統(tǒng)性的理論思考》，《治理研究》，2019 年第6 期。問責作為管黨治黨的重要形式之一，必須與其他監(jiān)督方式有效結(jié)合起來，才能發(fā)揮系統(tǒng)集成、協(xié)同高效的作用。第一，處理好黨內(nèi)問責與黨紀處分的關(guān)系。黨內(nèi)問責和黨紀處分都是黨內(nèi)監(jiān)督的重要方式，二者互為補充，但不能相互替代。黨內(nèi)問責的對象是黨組織和黨的領(lǐng)導干部，黨紀處分對象是黨組織和全體黨員，紀律處分既可以針對直接責任，也可以針對領(lǐng)導責任，在問責中發(fā)現(xiàn)有違反黨紀行為，要及時給予黨紀處分。第二，處理好黨內(nèi)問責和監(jiān)察問責的關(guān)系。與黨內(nèi)問責不同，監(jiān)察問責的側(cè)重點在于追究在行使公權(quán)力過程中領(lǐng)導人員的履行職責不力、失職失責問題，主要由各級監(jiān)察機關(guān)作出。新體制下紀檢監(jiān)察機關(guān)合一，有利于實現(xiàn)黨內(nèi)問責與監(jiān)察問責有機統(tǒng)一，實現(xiàn)問責工作對象的全覆蓋。第三，處理好黨內(nèi)問責與日常監(jiān)督的關(guān)系。一方面，以問責以契機，對過去管黨治黨暴露出的問題進行梳理歸納，找到問題背后的成因，為今后開展日常監(jiān)督提供抓手；另一方面，關(guān)注日常監(jiān)督中暴露的不擔當、不作為問題，推動問責工作由事后走向事前，有助于更好發(fā)揮問責在管黨治黨中的作用。

（四）做好黨內(nèi)問責的后半篇文章，著力提高黨內(nèi)問責的實效性

問責的目的不僅是為了發(fā)現(xiàn)問題，更是為了解決問題；問責不僅僅為了懲治“關(guān)鍵少數(shù)”，而是為了喚起“絕大多數(shù)”的責任意識和擔當精神，讓他們自覺投身到社會主義現(xiàn)代化國家建設(shè)新征程中；問責不僅僅是處理幾個失職失責的黨員干部，而是為了形成發(fā)現(xiàn)問題、及時糾偏的有效機制。在實踐中，有的地方對問責執(zhí)行不重視，問責工作出現(xiàn)“高舉輕放”的現(xiàn)象；有的地方對整改不重視，只管問責不抓整改，甚至以問責代替整改；有的地方對問責后的救濟不重視，往往戴著“有色眼鏡”去看待被問責干部，沒有及時建立相應(yīng)被問責干部的處理機制。問責制要想發(fā)揮好利器的效果，還要做好“后半篇文章”。一是實現(xiàn)標本兼治，以問責督促整改。二是建立容錯糾錯機制，避免問責出現(xiàn)“誤傷”現(xiàn)象。問責制和容錯糾錯機制都是黨內(nèi)治理的重要手段，一個是從懲治的角度，通過對黨員干部的不當行為進行問責，激發(fā)大家的責任意識和擔當精神；一個是從激勵的角度，通過為敢于改革、敢于擔當?shù)母刹繐窝膭?。要結(jié)合實際情況，特別在問責條例中“不予問責”和“減輕問責”的規(guī)定的基礎(chǔ)上，細化容錯糾錯的申請、確定、公開、評估等程序，進一步提升容錯糾錯工作的科學性和公信力。三是正確對待被問責干部。從制度上保護問責對象的救濟權(quán)利，讓他們能夠通過相應(yīng)的渠道去反映真實情況、表達自己的觀點，對問責不當?shù)男袨榧皶r予以糾正。同時，做好被問責干部的心理關(guān)懷和疏導。對問責期已滿、又在現(xiàn)實工作中表現(xiàn)不錯的干部，應(yīng)根據(jù)實際情況大膽使用，讓問責工作既有“力度”又充滿“溫度”。