耿德炎

摘 要：建設(shè)項目檔案驗收是工程建設(shè)項目驗收中的一個重要環(huán)節(jié)。本研究以工程審批制度改革背景下檔案驗收方式的轉(zhuǎn)變?yōu)榍腥朦c，通過對傳統(tǒng)檔案驗收方式與聯(lián)合驗收的對比，分析實行聯(lián)合驗收的優(yōu)勢，探討聯(lián)合驗收在檔案驗收工作中起到的完善檔案驗收工作機制、保障驗收成果質(zhì)量、精簡驗收環(huán)節(jié)、提高驗收效率等重要作用。同時，從制度保障欠缺、聯(lián)合驗收完成時限難以保證、聯(lián)合驗收責(zé)任主體界定不清晰等問題出發(fā)，提出同步和健全相關(guān)法律法規(guī)、明確聯(lián)合驗收工作的職責(zé)劃分、遵循事前監(jiān)管和同步追蹤原則、加強對相關(guān)驗收部門的指導(dǎo)等對策。

關(guān)鍵詞：建設(shè)項目檔案;工程審批制度改革;聯(lián)合驗收

目前，工程建設(shè)項目文件存在種類多、數(shù)量大、專業(yè)性強等特點，傳統(tǒng)的檔案驗收方法已經(jīng)不能滿足現(xiàn)實的需要。針對相關(guān)問題，筆者以中國知網(wǎng)數(shù)據(jù)庫為檢索資源，以主題為檢索項，以“建設(shè)項目”和“檔案驗收”為主題詞進行檢索，找到389篇相關(guān)文獻;以“檔案”和“聯(lián)合驗收”為主題詞進行檢索，找到13篇文獻（發(fā)表時間集中在2019年之后）;以“建設(shè)項目檔案”和“聯(lián)合驗收”為主題詞進行檢索，找到2篇相關(guān)文獻。從已發(fā)表的文獻內(nèi)容看，大部分的研究方向是關(guān)于建設(shè)項目檔案驗收中出現(xiàn)的問題及對策。劉潔貞以工程審批制度改革為背景，分析了改革背景下工程檔案驗收納入聯(lián)合驗收之后會引發(fā)一些新問題。羅文武、黃玉燕認(rèn)為取消建設(shè)工程檔案預(yù)驗收，實行聯(lián)合驗收對建設(shè)工程檔案的完整性、真實性會產(chǎn)生一定的影響。其他相關(guān)研究對聯(lián)合驗收只是提出概念性、理論性的觀點，缺乏深刻而具體的研究。聯(lián)合驗收作為近年提出的檔案驗收方式，在實踐過程中不斷得到應(yīng)用。本研究結(jié)合有關(guān)建設(shè)項目檔案研究文獻，對實行聯(lián)合驗收后可能出現(xiàn)的新問題及解決對策進行進一步的探討。

一、工程審批制度改革下的檔案驗收

（一）改革前的建設(shè)項目檔案驗收制度

改革前的建設(shè)項目檔案驗收必須是城建檔案管理部門組織進行預(yù)驗收和竣工檔案專項驗收，建設(shè)單位在得到城建檔案管理部門出具的認(rèn)可文件之前，不能組織驗收工作。檔案預(yù)驗收的基本流程為：申報—受理—核驗（檔案審核復(fù)核）—限時整改—出具預(yù)驗收意見書（工程檔案認(rèn)可文件）。檔案預(yù)驗收制度要求建設(shè)單位必須具備工程檔案認(rèn)可文件方可進行驗收工作，這樣雖然有利于保證建設(shè)項目檔案的真實完整，規(guī)范建設(shè)項目文件歸檔驗收行為，卻增加了檔案驗收的環(huán)節(jié)和相關(guān)部門的工作量。

（二）聯(lián)合驗收的本質(zhì)

隨著工程審批制度的改革，建設(shè)項目檔案驗收方式產(chǎn)生了新的變化和要求，即實行與規(guī)劃、土地、消防、人防等事項相同的限時聯(lián)合驗收，實行統(tǒng)一驗收建設(shè)項目檔案、統(tǒng)一驗收標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一出具驗收意見。在國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于全面開展工程建設(shè)項目審批制度改革實施意見》（國辦發(fā)[2019]11號）中，明確指出城建檔案管理機構(gòu)參與工程建設(shè)項目的聯(lián)合驗收，接入聯(lián)合驗收的平臺，從而確保城建檔案接收的齊全、完整。所謂聯(lián)合驗收就是在工程建設(shè)項目審批流程中進行檔案驗收時，檔案部門與建設(shè)項目檔案的形成部門共同參與到檔案驗收工作中，使得檔案形成部門和歸檔部門的工作人員都回歸到本職工作中。

（三）實行建設(shè)項目檔案聯(lián)合驗收的必要性

改革前的檔案驗收制度難以滿足發(fā)展現(xiàn)狀。改革前的檔案驗收制度要求建設(shè)項目單位在取得檔案相關(guān)認(rèn)可文件之后，才能組織進行建設(shè)項目檔案的驗收，并由城建檔案管理部門進行預(yù)驗收。在預(yù)驗收的過程中，由城建檔案管理部門主導(dǎo)，并且必須在預(yù)驗收合格之后才能進行建設(shè)項目檔案的竣工驗收，多個審批環(huán)節(jié)在一定程度上增加了檔案部門和建設(shè)部門的工作量，也極有可能造成資源浪費。

聯(lián)合驗收具備以下優(yōu)點：聯(lián)合驗收順應(yīng)了改革發(fā)展的趨勢，在一定程度上可以彌補以往建設(shè)項目檔案驗收制度的缺陷，滿足當(dāng)前建設(shè)項目檔案管理的要求。建設(shè)單位不必再等到取得認(rèn)可文件之后進行檔案驗收，這樣可以精簡驗收環(huán)節(jié)，減少審核程序，提高工作效率。同時，建設(shè)單位參與到驗收工作中，進一步確保了檔案驗收成果的質(zhì)量。

二、實行聯(lián)合驗收存在的問題

（一）制度保障欠缺

目前，相關(guān)的檔案法律法規(guī)及制度文件尚未完全適應(yīng)聯(lián)合驗收的發(fā)展要求。改革前的預(yù)驗收制度有檔案認(rèn)可文件制度和國家檔案局要求的三方會審制度的保障，而實行聯(lián)合驗收后，保障聯(lián)合驗收順利進行的制度還不完善。同時，檔案部門的行業(yè)規(guī)范與建設(shè)單位所制定的規(guī)范尚不統(tǒng)一，多個部門在驗收工作中相互協(xié)助配合、聯(lián)合驗收的機制尚不健全。

（二）聯(lián)合驗收完成時限難以保證

改革前的檔案驗收工作雖然處于建設(shè)項目竣工驗收的最后階段，但在進行預(yù)驗收后建設(shè)項目檔案一般能在規(guī)定時間內(nèi)完成驗收;而改革后的檔案驗收工作，則要求建設(shè)工程項目檔案驗收與其他專項驗收一同納入限時聯(lián)合驗收。聯(lián)合驗收雖然能夠更有效地保證驗收成果的質(zhì)量，但需要各個部門極高的配合度才能確保驗收效率，否則將影響檔案按時移交進館。城建檔案管理部門在最后階段才介入到建設(shè)項目檔案工作中，由于建設(shè)單位檔案工作缺少規(guī)范性，可能會導(dǎo)致文件材料不符合歸檔要求，影響驗收效率。在其他專項驗收完成之前，竣工驗收檔案不能移交進館。在這個過程中，建設(shè)單位需要不斷向城建管理機構(gòu)提交檔案并接受審核。因此，檔案聯(lián)合驗收完成的時限受到其他項目驗收進度等的影響，難以保證完成時限。

（三）聯(lián)合驗收責(zé)任主體界定不清晰

《河南省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)〈河南省簡化和規(guī)范投資項目審批流程實施方案〉的通知》中明確規(guī)定將“竣工驗收階段”包括建設(shè)項目檔案驗收等16項驗收整合為聯(lián)合驗收，由項目行業(yè)主管部門聯(lián)合相關(guān)部門組織實施建設(shè)項目檔案聯(lián)合驗收。從理論上來看，建設(shè)單位在聯(lián)合驗收中居于主體地位，而組織相關(guān)部門進行聯(lián)合驗收，城建檔案管理機構(gòu)也必須接入聯(lián)合驗收平臺中。因此，二者的主體責(zé)任難以界定。

（四）難以確保檔案的真實性和完整性

建設(shè)項目檔案的形成涵蓋建設(shè)工程審批、勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理和竣工驗收的各個部分，檔案驗收在所有工作完成之后進行。城建檔案管理機構(gòu)在最后階段才介入建設(shè)項目檔案工作中，只能根據(jù)歸檔驗收規(guī)范對檔案進行整理鑒定，缺少事前對建設(shè)單位管理機構(gòu)的監(jiān)督和跟蹤指導(dǎo)，難以確保文件材料內(nèi)容的真實性和完整性。

三、實行聯(lián)合驗收的建議

第一，同步和健全相關(guān)法律法規(guī)。在目前的檔案法律法規(guī)體系中，對建設(shè)單位的歸檔主體責(zé)任不夠明確，應(yīng)根據(jù)改革發(fā)展的形勢，將建設(shè)項目檔案驗收責(zé)任制納入檔案法律法規(guī)體系建設(shè)之中。明確各個部門的責(zé)任和權(quán)限，在制度層面上完善建設(shè)項目檔案管理體制和驗收規(guī)范，保證各個部門協(xié)作運行，共同做好檔案驗收工作。

第二，明確聯(lián)合驗收工作的職責(zé)劃分。建設(shè)單位在驗收工作中由“主動”轉(zhuǎn)變?yōu)椤氨粍印保∠A(yù)驗收后不必再向檔案管理機構(gòu)提交申請，在和檔案部門的聯(lián)合驗收中扮演著服務(wù)對象的角色。作為建設(shè)項目檔案的形成者，建設(shè)單位與其參建單位應(yīng)在檔案形成過程中對檔案的真實完整和質(zhì)量負責(zé)。城建檔案管理機構(gòu)由“被動”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸鲃印?，扮演著提供服?wù)的角色，為建設(shè)單位提供業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督。在驗收中，檔案部門的檔案管理人員負責(zé)檢查檔案是否符合歸檔要求，建設(shè)單位的專業(yè)技術(shù)人員主要負責(zé)鑒定檔案內(nèi)容的準(zhǔn)確性和完整性，二者各盡其責(zé)、相互配合，共同完成檔案驗收工作。

第三，遵循事前監(jiān)管和同步追蹤原則。在建設(shè)項目檔案管理工作中，城建檔案管理機構(gòu)可以在建設(shè)項目文件形成之前對其進行前端控制，在項目早期，指導(dǎo)建設(shè)項目管理部門做好檔案工作。在建設(shè)項目文件形成的過程中，檔案部門應(yīng)與相關(guān)部門隨時溝通，實現(xiàn)對建設(shè)項目檔案的同步追蹤監(jiān)管，從源頭上確保歸檔文件的真實性和完整性。

第四，加強對相關(guān)驗收部門的指導(dǎo)。聯(lián)合驗收中的檔案形成部門對檔案的收集整理工作缺少專業(yè)知識，容易導(dǎo)致檔案收集不完整，不符合整理要求。因此，檔案管理部門應(yīng)該對建設(shè)部門加強指導(dǎo)，可以通過定期培訓(xùn)的方法對建設(shè)單位的管理人員、技術(shù)人員和檔案管理人員開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)，增強他們的歸檔意識，使他們充分理解建設(shè)項目檔案管理的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，提高檔案管理水平和檔案驗收通過率。

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責(zé)編：初 心