楊吉琦 王自力 廖 鑫

①四川安信科創(chuàng)科技有限公司②四川省安全科學(xué)技術(shù)研究院

我國(guó)中心城市一方面具有規(guī)模龐大、企業(yè)數(shù)量眾多、風(fēng)險(xiǎn)類型復(fù)雜的特點(diǎn)，另一方面呈現(xiàn)出基層政府監(jiān)管任務(wù)重、力量弱、水平低等問題。因此，針對(duì)當(dāng)前城市發(fā)展過(guò)程中必須解決的“最后一公里”問題，在網(wǎng)格化監(jiān)管模式下，建立基于K指標(biāo)的城市安全雙重預(yù)防機(jī)制，對(duì)于提升城市安全保障水平現(xiàn)實(shí)意義重大。

1 引言

隨著我國(guó)城市化進(jìn)程明顯加快，城市人口、功能和規(guī)模不斷擴(kuò)大，城市運(yùn)行系統(tǒng)日益復(fù)雜，安全風(fēng)險(xiǎn)不斷增大[1]，因突發(fā)事件所遭受的損失往往十分巨大。我國(guó)提出建設(shè)“安全發(fā)展城市”，構(gòu)建“雙重預(yù)防體系”，要求開展城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)管理體系建設(shè)[2]。本文從實(shí)踐出發(fā)，總結(jié)開展城市安全與應(yīng)急體系創(chuàng)建的基層探索結(jié)晶，并針對(duì)當(dāng)前基層政府在城市安全發(fā)展監(jiān)管中存在的共性問題，創(chuàng)新性的提出城市安全雙重預(yù)防機(jī)制建設(shè)新方法，對(duì)進(jìn)一步研究和完善城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理具有一定的啟發(fā)性。

2 城市安全雙重預(yù)防機(jī)制建設(shè)現(xiàn)狀與問題

《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》、《國(guó)務(wù)院安委會(huì)辦公室關(guān)于印發(fā)標(biāo)本兼治遏制重特大事故工作指南的通知》（安委辦〔2016〕3號(hào)）、《國(guó)務(wù)院安委會(huì)關(guān)于實(shí)施遏制重特大事故工作指南構(gòu)建雙重預(yù)防機(jī)制的意見》（安委辦〔2016〕11號(hào)）等在2016年已對(duì)風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控和隱患排查治理提出了要求，目的是把風(fēng)險(xiǎn)控制在隱患形成之前、把隱患消滅在事故前面[3]。2018年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)城市安全發(fā)展的意見》，是我國(guó)城市安全發(fā)展的綱領(lǐng)性文件，對(duì)推動(dòng)我國(guó)構(gòu)建現(xiàn)代城市安全發(fā)展長(zhǎng)效機(jī)制具有重要的指導(dǎo)意義。雖然目前各地政府均在積極探索安全發(fā)展示范城市創(chuàng)建道路，但在全國(guó)范圍內(nèi)尚無(wú)成功案例可遵循?？傮w來(lái)說(shuō)，我國(guó)的城市安全發(fā)展研究尚處在起步階段，任重而道遠(yuǎn)。特別是在城市安全雙重預(yù)防機(jī)制建設(shè)方面還有一些不足，主要表現(xiàn)在以下方面。

2.1 城市安全風(fēng)險(xiǎn)管控基層力量薄弱

城市安全風(fēng)險(xiǎn)管控基層力量是解決好“最后一公里”問題的主力軍；是實(shí)現(xiàn)上下銜接，將城市安全的各項(xiàng)舉措真正落實(shí)到基層，筑牢城市安全基層防線的關(guān)鍵。然而，當(dāng)前基層監(jiān)管工作多、范圍廣、任務(wù)重，又受人員編制限制，政府安全監(jiān)管力量相對(duì)不足。同時(shí)，監(jiān)管方式方法的滯后，加劇了城市安全監(jiān)管需求與現(xiàn)實(shí)基層力量之間的矛盾。

2.2 城市安全風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控專業(yè)水平不高

部分基層監(jiān)管工作的風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)范圍過(guò)于狹窄，評(píng)估指標(biāo)過(guò)于簡(jiǎn)單，沒有覆蓋城市發(fā)展的全區(qū)域、全業(yè)態(tài)，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)不夠科學(xué)合理。同時(shí)，一些監(jiān)管對(duì)象制定的風(fēng)險(xiǎn)管控措施，只是簡(jiǎn)單的摘抄標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的條文，管控措施不具體、針對(duì)性較低，也沒有明確責(zé)任機(jī)構(gòu)與人員，使得風(fēng)險(xiǎn)管控與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估分離開來(lái)，管控不同等級(jí)風(fēng)險(xiǎn)采取類似的措施，最終導(dǎo)致管控措施流于形式。

2.3 城市安全隱患排查治理智能化不足

一是基層政府安全監(jiān)管往往存在重管理、輕技術(shù)的短板，開展隱患排查治理工作時(shí)，往往以規(guī)章制度、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范為依據(jù)，并較大程度依賴排查人員的主觀經(jīng)驗(yàn)與能力。二是由于標(biāo)準(zhǔn)化與信息化工作流程的缺乏，排查工作的全面性和系統(tǒng)性得不到保證，導(dǎo)致監(jiān)管對(duì)象的實(shí)際風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)與隱患排查的重點(diǎn)存在偏差，甚至出現(xiàn)排查盲點(diǎn)。三是隱患排查未有效結(jié)合統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，導(dǎo)致固有風(fēng)險(xiǎn)高的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)未得到重點(diǎn)排查管控，增加了事故發(fā)生概率。

3 城市安全風(fēng)險(xiǎn)防控雙重預(yù)防機(jī)制建立方法

為打破當(dāng)前城市安全風(fēng)險(xiǎn)防控工作的瓶頸，本文基于實(shí)際工作的探索，在由策劃與準(zhǔn)備、風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控、隱患排查治理等主要環(huán)節(jié)構(gòu)成的雙重預(yù)防機(jī)制建設(shè)基本程序框架之下[4]，總結(jié)城市安全風(fēng)險(xiǎn)防控雙重預(yù)防機(jī)制建立新方法（如圖1所示）。主要?jiǎng)?chuàng)新點(diǎn)如下：

圖1 雙重預(yù)防機(jī)制建立基本思路

第一，采取科學(xué)方法制定城市安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)“K指標(biāo)”，建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)“K指標(biāo)庫(kù)”，研究制定針對(duì)企業(yè)“點(diǎn)”、行業(yè)“線”、區(qū)域“面”、城市“體”的紅、橙、黃、藍(lán)四色風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)判定標(biāo)準(zhǔn)，綜合構(gòu)建城市安全風(fēng)險(xiǎn)研判模型，系統(tǒng)評(píng)估轄區(qū)內(nèi)安全監(jiān)管對(duì)象及區(qū)域安全風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)。根據(jù)不同風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別，確定政府各層級(jí)采取的風(fēng)險(xiǎn)管控措施，實(shí)現(xiàn)安全風(fēng)險(xiǎn)差異化動(dòng)態(tài)監(jiān)管。

第二，建立“普查、詳查、核查”為一體的隱患排查工作機(jī)制，以及安全生產(chǎn)隱患治理聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制，明確隱患信息的流轉(zhuǎn)及閉環(huán)監(jiān)管程序。

第三，以“專業(yè)化+信息化”的頂層設(shè)計(jì)理念，建立城市安全風(fēng)險(xiǎn)網(wǎng)格化工作信息系統(tǒng)，發(fā)動(dòng)基層安全員、網(wǎng)格員準(zhǔn)確開展普查應(yīng)用、常規(guī)檢查應(yīng)用、專項(xiàng)檢查應(yīng)用、隱患整改應(yīng)用等工作。依托信息化手段實(shí)現(xiàn)工作過(guò)程措施落實(shí)監(jiān)督控制、工作職責(zé)履行提醒、聯(lián)合工作信息流轉(zhuǎn)運(yùn)用。

3.1 風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控機(jī)制建立方法

（1）基于K指標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別。為科學(xué)指導(dǎo)基層政府安全監(jiān)管人員系統(tǒng)開展安全檢查工作，使其重點(diǎn)突出、專業(yè)有效、針對(duì)性強(qiáng)，同時(shí)考量安全監(jiān)管人員業(yè)務(wù)技能，又降低工作難度、減輕工作壓力，在系統(tǒng)分析各業(yè)態(tài)安全風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)及遏制事故關(guān)鍵環(huán)節(jié)的基礎(chǔ)上，結(jié)合事故統(tǒng)計(jì)分析及安全生產(chǎn)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，編制重點(diǎn)類別關(guān)鍵安全檢查“K指標(biāo)庫(kù)”。

（2）定量化風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與分級(jí)。采用百分制評(píng)分法，將城市安全監(jiān)管對(duì)象的風(fēng)險(xiǎn)管控水平分為四個(gè)等級(jí)，從高到低依次為重大風(fēng)險(xiǎn)（紅色，總得分＜60）、較大風(fēng)險(xiǎn)（橙色，60≤總得分＜75）、一般風(fēng)險(xiǎn)（黃色，75≤總得分＜90）、低風(fēng)險(xiǎn)（藍(lán)色，總得分≥90）。

設(shè)監(jiān)管對(duì)象安全風(fēng)險(xiǎn)管控水平為M 企。

此外，將監(jiān)管對(duì)象風(fēng)險(xiǎn)評(píng)分分級(jí)為基礎(chǔ)，通過(guò)算法研究，可擴(kuò)展評(píng)估出區(qū)域安全風(fēng)險(xiǎn)及行業(yè)領(lǐng)域安全風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，以便進(jìn)一步系統(tǒng)地開展城市安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與分級(jí)。

（3）精準(zhǔn)化風(fēng)險(xiǎn)管控。按照不同風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別，制定不同監(jiān)管層級(jí)的風(fēng)險(xiǎn)管控措施，實(shí)施安全風(fēng)險(xiǎn)差異化管控。具體管控措施見表1。

表1 不同風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別管控措施表

3.2 隱患排查治理機(jī)制建立方法

（1）網(wǎng)格化監(jiān)管。深化網(wǎng)格化機(jī)制，實(shí)施基層安全生產(chǎn)網(wǎng)格化監(jiān)管，明確網(wǎng)格化監(jiān)管的功能定位、職責(zé)任務(wù)，編制網(wǎng)格員安全工作手冊(cè)，形成工作清單。通過(guò)集中培訓(xùn)及現(xiàn)場(chǎng)跟蹤指導(dǎo)等多種方式提升網(wǎng)格員業(yè)務(wù)技能水平，充分發(fā)揮網(wǎng)格員實(shí)施普查、初步發(fā)現(xiàn)問題、前端處理問題、反饋上報(bào)問題的作用，使其成為隱患排查的“一線”力量，緩解基層安全生產(chǎn)監(jiān)管任務(wù)和監(jiān)管力量之間的突出矛盾，協(xié)助打通安全生產(chǎn)監(jiān)管“最后一公里”，使安全生產(chǎn)監(jiān)管體系延伸到最基層，實(shí)現(xiàn)城市安全管理的關(guān)口前移、重心下移，真正使城市安全各項(xiàng)保障措施落地生根，筑牢城市安全基層防線。

（2）“普查-詳查-核查”三查工作機(jī)制。首先，通過(guò)普查掌握轄區(qū)安全監(jiān)管對(duì)象及風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)底數(shù)，對(duì)普查數(shù)據(jù)科學(xué)分析實(shí)現(xiàn)初步篩選重點(diǎn)監(jiān)管區(qū)域、重點(diǎn)監(jiān)管行業(yè)、重要監(jiān)管對(duì)象、重要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)位。其次，通過(guò)詳查，找出重大隱患，分析研判企業(yè)主體責(zé)任管控能力水平，并通過(guò)科技手段對(duì)重大風(fēng)險(xiǎn)成因進(jìn)行詳查，建立城市安全風(fēng)險(xiǎn)綜合評(píng)估模型，通過(guò)詳查數(shù)據(jù)，動(dòng)態(tài)生成城市安全隱患空間分布圖，為實(shí)現(xiàn)城市安全隱患分級(jí)治理打下基礎(chǔ)。最后，對(duì)重大隱患的整治情況進(jìn)行依法核查，對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)位企業(yè)的違法行為進(jìn)行依法處罰，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)、隱患的閉環(huán)監(jiān)管。另外，引入第三方服務(wù)，建立專業(yè)“三查”工作機(jī)制，針對(duì)專業(yè)性較強(qiáng)的重點(diǎn)點(diǎn)位、重大隱患，依托專家定期開展詳查、核查，彌補(bǔ)政府專業(yè)力量的不足。

（3）信息流轉(zhuǎn)及閉環(huán)監(jiān)管。運(yùn)用信息技術(shù)手段支撐基層政府城市安全監(jiān)管“三查”和城市安全風(fēng)險(xiǎn)網(wǎng)格化工作機(jī)制有效運(yùn)轉(zhuǎn)，建立隱患排查移動(dòng)終端，通過(guò)“企業(yè)整改-動(dòng)態(tài)安全管控”等全過(guò)程閉環(huán)監(jiān)管，強(qiáng)化基于信息流轉(zhuǎn)的執(zhí)法監(jiān)督工作。同時(shí)，提升安全監(jiān)管大數(shù)據(jù)深度挖掘、智能解析能力，準(zhǔn)確研判城市安全基本形勢(shì)，為有效防范、化解、管控各類安全風(fēng)險(xiǎn)提供決策支撐。

4 結(jié)語(yǔ)

本文通過(guò)實(shí)踐探索發(fā)現(xiàn)，城市安全風(fēng)險(xiǎn)管控的中堅(jiān)力量在于基層政府，為解決基層力量薄弱、技術(shù)水平不高以及智能化不足的問題，建立基于K指標(biāo)的城市安全風(fēng)險(xiǎn)防控雙重預(yù)防機(jī)制，能夠提高監(jiān)管工作的效率和科技水平，從而提升城市安全風(fēng)險(xiǎn)防范能力、遏制重特大事故發(fā)生，主要結(jié)論如下：

（1）建立重點(diǎn)類別關(guān)鍵安全檢查“K指標(biāo)庫(kù)”，科學(xué)分析監(jiān)管對(duì)象的風(fēng)險(xiǎn)管控水平，制定差異化風(fēng)險(xiǎn)管控措施，可實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)化與定量化的城市安全風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、評(píng)估、分級(jí)與管控。

（2）創(chuàng)建“普查-詳查-核查”三查工作機(jī)制，對(duì)城市安全隱患進(jìn)行科學(xué)排查，開展綜合城市安全監(jiān)管對(duì)象的全方位安全管控，可實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)、動(dòng)態(tài)掌握各安全監(jiān)管對(duì)象風(fēng)險(xiǎn)狀況及管控水平。

（3）運(yùn)用網(wǎng)格化監(jiān)管模式，可充分發(fā)揮網(wǎng)格員的一線力量，同時(shí)依托信息化技術(shù)，明確隱患信息的流轉(zhuǎn)及閉環(huán)監(jiān)管程序，有利于增強(qiáng)隱患排查治理等工作的標(biāo)準(zhǔn)化、系統(tǒng)化、以及智能化。