李銀濤

1921年以來，中國共產(chǎn)黨帶領(lǐng)農(nóng)民，進行了偉大的革命和波瀾壯闊的建設(shè)。在這個歷程里，農(nóng)民從土地的主人成功轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)村市場經(jīng)濟的主體，在改革開放的浪潮里成長為世界市場的積極開拓者和有力競爭者，不斷創(chuàng)造出新的奇跡和偉大成就。而中國共產(chǎn)黨主動通過每次變革農(nóng)村土地政策調(diào)動起農(nóng)民的勞動熱情，在中國革命和建設(shè)中發(fā)揮自身的智慧和才能?；仡欬h的100年土地政策發(fā)展歷程，無疑會為我們在實踐中解決“三農(nóng)”問題提供借鑒和經(jīng)驗。

一、黨的農(nóng)村土地政策的百年發(fā)展歷程

土地政策是指政黨和國家等政治實體為了實現(xiàn)一定歷史時期的土地管理任務(wù)和土地利用目標，圍繞著特定的經(jīng)濟社會利益而規(guī)定的用以調(diào)整人地關(guān)系的一系列準則、方向與指南。黨在每個歷史階段的農(nóng)村土地政策都有所差異，這些土地政策發(fā)揮著不同的歷史作用。

（一）“農(nóng)民所有，自愿合作”政策階段（1921～1952年）

1.新中國成立前的農(nóng)村土地政策（1921～1949年）

黨成立初期，由于西方列強的入侵和地主階級的剝削，我國農(nóng)村土地私有呈現(xiàn)嚴重失衡。占農(nóng)村人口不到 10%的地主和富農(nóng)占有 70%～80%的土地，而占農(nóng)村人口 90%的中農(nóng)、貧農(nóng)、雇農(nóng)僅占 20%～30%的土地。

黨對農(nóng)民有著特殊的感情，成立之初就開始思考農(nóng)民問題。1921年，中共中央號召組織工農(nóng)進行革命活動，建立工人階級政權(quán)。1923年，中共中央提出“有結(jié)合小農(nóng)、佃戶及雇工以反抗牽制中國的帝國主義者，打倒軍閥及貪官污吏，反抗地痞劣紳，以保護農(nóng)民之利益而促進國民革命運動之必要”。

毛澤東關(guān)注農(nóng)民問題和土地政策比較早。他在1925年12月《中國社會各階級的分析》中指出“中國無產(chǎn)階級最廣大和最忠實的同盟軍是農(nóng)民”，在1926年9月《國民革命與農(nóng)民運動》中認為“農(nóng)民問題乃是國民革命的中心問題”。

農(nóng)村革命根據(jù)地的土地政策。1928年12月的井岡山革命根據(jù)地，實行政府占有土地、不準買賣土地的政策。1929 年 4 月的興國縣土地政策規(guī)定政府占有土地，分地給農(nóng)民。農(nóng)民不但占有土地，而且可以出租自己的土地。農(nóng)村革命根據(jù)地依據(jù)當時農(nóng)民的迫切需要，及時制定科學合理的土地政策，使廣大貧雇農(nóng)分到土地。而分到土地的農(nóng)民為了擁有自己的土地，積極開展武裝斗爭。

抗日根據(jù)地的土地政策。中國共產(chǎn)黨政治上采取聯(lián)蔣抗日，也推行農(nóng)業(yè)新政策來適應政局新變化。一方面，地主減少了農(nóng)民的租金和利息;另一方面，農(nóng)民向地主少支付了租金和利息，減輕了經(jīng)濟負擔。在整個抗戰(zhàn)期間，黨大力貫徹實施這一政策，爭取了最廣泛的民眾參加抗戰(zhàn)，為抗日戰(zhàn)爭提供了政策保障和群眾基礎(chǔ)。

解放區(qū)的土地政策。1946年，內(nèi)戰(zhàn)全面爆發(fā)。為進一步調(diào)動解放區(qū)群眾的革命熱情，中共中央1946年5月4日發(fā)出指示，積極帶領(lǐng)解放區(qū)的勞苦大眾奪取、沒收地主的土地，分地給農(nóng)民。1947年9月《中國土地法大綱》要求在解放區(qū)積極沒收土地分給農(nóng)民耕種。解放區(qū)的農(nóng)民分到土地后，紛紛起來拿起武器，大力支持人民解放軍，保衛(wèi)自己的勝利果實，加速了解放戰(zhàn)爭的勝利。

1949年9月，新政協(xié)提出組織生產(chǎn)條件落后的農(nóng)戶勞動時要互幫互助，生產(chǎn)時積極合作，開啟新中國“三農(nóng)”問題的探索。

2.新中國成立初期的農(nóng)村土地政策（1949～1952年）

1950年6月，黨實行農(nóng)民占有土地，保留富農(nóng)多余的土地財產(chǎn)的土地政策。此后，新解放區(qū)的土改運動得以展開。到1952年年底，土改的艱巨任務(wù)圓滿完成。

解放初期土改任務(wù)的順利完成，為新中國國民經(jīng)濟的恢復創(chuàng)造了必備條件，為新政權(quán)進一步鞏固準備了堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)。同時，黨在農(nóng)民群眾中的威信更大了。

（二）“集體所有，統(tǒng)一經(jīng)營”政策階段（1953～1978年）

土地改革后，重新分配的土地沒有得到有效利用，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率沒有提高，生產(chǎn)經(jīng)營的形式本質(zhì)仍然是自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟。

1.農(nóng)業(yè)合作社的土地政策

1951年12月，中共中央試行《關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作的決議》（ 草案 ）。1953 年春，采取農(nóng)民土地入股、合作社統(tǒng)一運作的初級農(nóng)業(yè)合作社建成。

1953年6月，中共中央提出在10年到15年內(nèi)完成“一化三改造”。1953年12月，中共中央《關(guān)于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作的決議》要求建立農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，集體使用土地。1956 年 3 月，全國人大通過《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》，標志著初級合作化在全國的基本實現(xiàn)。合作社把農(nóng)民土地所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)進行分離，由合作社統(tǒng)一管理集體土地等財產(chǎn)。

1956年1月，全國范圍開始了大力興辦高級社的運動。截至 12 月底，高級社數(shù)量超過54萬個。

2.人民公社的土地政策

1958年7月，廣大農(nóng)村為配合“大躍進”，出現(xiàn)了小社并大社。同年 8 月，河南農(nóng)村率先把小農(nóng)業(yè)合作社合并成大農(nóng)業(yè)合作社。毛主席肯定并贊揚這一現(xiàn)象。 8月29日，中央政治局擴大會議《關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社問題的決議》要求在全國建立人民公社新體制，自留地等變?yōu)槿嗣窆缢?。一個多月時間，全國公社化就基本上實現(xiàn)，這也意味著農(nóng)民私有制的歷史完結(jié)。

面對國家出現(xiàn)的經(jīng)濟困難，1960年10月中央出臺新土地政策，準許社員經(jīng)營自留地，發(fā)展家庭副業(yè)?！拔幕蟾锩遍_始后，再次取消社員的自留地，取締個體經(jīng)濟發(fā)展。

（三）“集體所有，承包經(jīng)營”政策階段（1978～2012年）

1.小崗村推動家庭承包責任制的確立

1978年年底，18個農(nóng)民共同承擔風險，在安徽省鳳陽縣小崗村偷偷簽下契約，首先在全國實行大包干生產(chǎn)。農(nóng)戶家庭在1979年《關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定》通過后，重新恢復了自己擁有自留地的權(quán)利。

1982年中央一號文件正式認定“雙包到戶”為社會主義集體經(jīng)濟，所謂的“雙包”制在全國廣泛推行。1983 年中央一號文件確立了聯(lián)產(chǎn)承包責任制在農(nóng)村土地政策改革中的戰(zhàn)略方位。

2.家庭承包責任制的豐富與發(fā)展：家庭承包，雙層經(jīng)營

1984年12月，中共中央在全國農(nóng)村工作會議上為了活躍經(jīng)濟發(fā)展，制定了10項農(nóng)村經(jīng)濟政策?！案母镛r(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購派購制度”排在10項農(nóng)村經(jīng)濟政策之首。至此，實行了30余年的農(nóng)村糧食統(tǒng)購制度被終止。

1984年中央一號文件決定：“土地承包期一般應在 15 年以上。生產(chǎn)周期長的和開發(fā)性的項目，承包期應該更長一些?！敝链耍彝ヂ?lián)產(chǎn)承包責任制最終成為一項基本農(nóng)村經(jīng)濟制度被長期執(zhí)行，實行“家庭經(jīng)營、統(tǒng)分結(jié)合”，為改革開放時期“三農(nóng)”的全面發(fā)展提供了條件。

1986年，全國人大通過《土地管理法》和《民法總則》，依法保護農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)。

中共中央、國務(wù)院1990年《關(guān)于一九九一年農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的通知》、1991年《中共中央關(guān)于進一步加強農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的決定》這兩個文件，再次保證了土地承包制的長期性。

3.家庭承包責任制的穩(wěn)定與長久

1993 年 4 月，八屆全國人大一次會議將“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制”這項國家基本經(jīng)濟制度明確寫入我國憲法。1993年 11 月，中共中央《關(guān)于當前農(nóng)業(yè)與農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的若干政策措施》提出，承包期到期的耕地重新延長30年，而且土地使用權(quán)可以依法實行有償轉(zhuǎn)讓。1994 年，農(nóng)業(yè)部《關(guān)于穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系的意見》提出閑置荒地承包期內(nèi)，實行“增人不增地、減人不減地”的原則。1999年，“雙層經(jīng)營體制”寫進九屆人大二次會議的《中華人民共和國憲法修正案》。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實行家庭承包經(jīng)營和統(tǒng)分結(jié)合的方式方法。? 2002年8月，全國人大常委會頒布的《農(nóng)村土地承包法》，從法律上確保了農(nóng)民長期承包農(nóng)村土地的經(jīng)營權(quán)。2013年 11 月，中共中央《全面深化改革若干重大問題的決定》，保障農(nóng)民享有承包地的占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、流轉(zhuǎn)權(quán)等權(quán)利。 2016年1月，中央一號文件提出，用五大發(fā)展理念探索新時代的“三農(nóng)”發(fā)展的新路徑。2018年 10 月，為了維護土地承包關(guān)系的穩(wěn)定持久，中共中央、國務(wù)院出臺《關(guān)于保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變的意見》，規(guī)定第二輪土地承包合同到期可以延期30年。

二、主要經(jīng)驗

（一）制定科學的土地政策要堅持黨的領(lǐng)導

黨的領(lǐng)導是中國近代歷史的最大特征，是中國人民的必然抉擇。其根本原因在于，黨代表著全體中國人民的現(xiàn)實利益，代表著中華民族的方向、夢想。堅持其主心骨和精神支柱的地位，就要滿足農(nóng)民階級對土地的要求，踐行和實現(xiàn)農(nóng)民階級的利益訴求。這樣，農(nóng)民階級才能信任、信賴和依賴黨的領(lǐng)導。堅持黨對制定土地政策的領(lǐng)導，要確保土地政策的科學性，調(diào)動農(nóng)民群眾積極性，結(jié)合自身實際，自發(fā)去發(fā)展自我，完善自我，成就自我，用農(nóng)民自身的內(nèi)動力來帶動農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展，從而推動整個社會經(jīng)濟的全面發(fā)展。改革開放以來黨和人民積累的寶貴經(jīng)驗，首先是堅持黨對一切工作的領(lǐng)導。

（二）制定土地政策必須以正確認識國情為前提

國情是政策制定的客觀依據(jù)， 農(nóng)村土地政策的制定也要從基本國情出發(fā)。人民公社時期，土地政策與農(nóng)村現(xiàn)實落后的生產(chǎn)力相脫節(jié)，過分強調(diào)公有化在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的比重，不利于發(fā)揮農(nóng)民生產(chǎn)的熱情，同時影響了農(nóng)民對農(nóng)業(yè)的投入和土地產(chǎn)出。改革開放后，黨再次結(jié)合農(nóng)民的強烈意愿的情況差異，全面落實家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制。這兩次變革因為對當時國情和農(nóng)民意愿有著不同程度的正確認知，對農(nóng)業(yè)發(fā)展有著很大的差異。因此，土地政策是否科學，首要是看其是否能對國情有科學判斷。而土地政策的實際效果，如生產(chǎn)的發(fā)展狀況、農(nóng)民的收益等，才會如實反映出黨制定土地政策的科學性、必要性和人民性。

（三）土地政策要切實實現(xiàn)和維護農(nóng)民利益

黨的每一個土地政策，都要立足農(nóng)村現(xiàn)實，按照農(nóng)民的意愿，反映農(nóng)民的要求，促進農(nóng)業(yè)發(fā)展，實現(xiàn)和維護好農(nóng)民利益。農(nóng)民滿意、高興是黨制定土地政策的出發(fā)點和根本點。要不斷完善法律，用法律來保障和尊重農(nóng)民的選擇權(quán)。認同和支持黨的土地政策的農(nóng)民，將積極投資承包地，采用新技術(shù)，追求自己承包地的最大產(chǎn)出，以充分發(fā)揮社會主義制度的優(yōu)越性。黨的“耕者有其田”土地制度使廣大勞動人民從長期的封建土地制度下獲得自由，成為土地真正的主人，成為中國革命和建設(shè)的主力軍。

黨的十一屆三中全會前，面對公社化運動所造成的經(jīng)濟困難、農(nóng)民貧困，黨重新反思和探索了土地改革的新路徑。黨的十一屆三中全會經(jīng)驗總結(jié)：只有堅持把解決好農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民問題作為全黨工作的重中之重，只有堅持農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位不動搖，只有堅持維護和保障農(nóng)民的土地權(quán)利和物質(zhì)利益，才能推動農(nóng)村社會生產(chǎn)力的不斷向前，才能促進整個社會的全面發(fā)展。

立足新時代，緊密結(jié)合中國“三農(nóng)”問題實際狀況和真實需求，堅持走鄉(xiāng)村振興道路，是全面建設(shè)現(xiàn)代化中國的必由之路。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是黨推進農(nóng)村改革發(fā)展的戰(zhàn)略部署，是黨在新時代做好“三農(nóng)”工作的中心工作。走鄉(xiāng)村振興道路，首要就是堅持社會主義的方向，結(jié)合好“中國特色”這個國情，齊頭并進，快速全面升級現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)，抓好“產(chǎn)業(yè)興旺”，科學完善“三農(nóng)”制度，建設(shè)美麗新農(nóng)村。

新時代黨的農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略，抓住“鄉(xiāng)村振興”這個主題，符合中國農(nóng)村發(fā)展的客觀需求。其清晰描繪了鄉(xiāng)村振興的美好前景，已成為我們實現(xiàn)中華民族偉大復興的重要抓手，也將帶領(lǐng)全國農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民“強起來”，創(chuàng)造“強農(nóng)——美農(nóng)——富農(nóng)”的偉大夢想和人間奇跡。

（作者系中共河南省委黨校黨史教研部講師）