翟大偉

全域旅游是引導(dǎo)消費(fèi)升級，促進(jìn)旅游業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，拉動經(jīng)濟(jì)增長的新引擎，是加快形成以國內(nèi)大循環(huán)為主體，國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)新發(fā)展格局的重要抓手。2020年初突發(fā)的新冠疫情對國內(nèi)旅游業(yè)造成較大沖擊，但隨著國內(nèi)疫情得到基本控制，各行業(yè)全面復(fù)工復(fù)產(chǎn)，各地旅游管理部門為聚集人氣提升客源，紛紛降低各景區(qū)門票價格，并想出各種招數(shù)吸引游客，在一定程度上助推全域旅游發(fā)展。但景區(qū)及旅游業(yè)如何能夠走向健康可持續(xù)發(fā)展之路，還應(yīng)以此為契機(jī)，積極尋求長久之策。

一、各地紛紛出臺景區(qū)門票降價或免費(fèi)政策，助力旅游業(yè)復(fù)蘇向好

黨中央、國務(wù)院高度重視全域旅游工作。2016年7月，習(xí)近平總書記在寧夏考察時指出，“發(fā)展全域旅游，路子是對的，要堅(jiān)持走下去”。自2017年起，全域旅游連續(xù)3年被寫入政府工作報告。2018年3月，李克強(qiáng)總理在政府工作報告中明確提出“降低重點(diǎn)國有景區(qū)門票價格”。同月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)全域旅游發(fā)展的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2018〕15號），《指導(dǎo)意見》的出臺，就加快推動旅游業(yè)轉(zhuǎn)型升級、提質(zhì)增效，全面優(yōu)化旅游發(fā)展環(huán)境，走全域旅游發(fā)展的新路子作出部署，聚焦八個方面重點(diǎn)任務(wù)。

為貫徹落實(shí)中央經(jīng)濟(jì)工作會議和《政府工作報告》精神，降低重點(diǎn)國有景區(qū)偏高的門票價格，進(jìn)一步釋放旅游消費(fèi)需求，促進(jìn)旅游業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，2018年6月，國家發(fā)展改革委出臺《關(guān)于完善國有景區(qū)門票價格形成機(jī)制降低重點(diǎn)國有景區(qū)門票價格的指導(dǎo)意見》（發(fā)改價格〔2018〕951號），從七個方面提出了完善國有景區(qū)門票價格形成機(jī)制的具體措施。有力推動各地國有景區(qū)門票價格下降，為推動加快發(fā)展全域旅游奠定基礎(chǔ)。指導(dǎo)意見明確到2020年，基本健全以景區(qū)正常運(yùn)營成本為基礎(chǔ)，科學(xué)、規(guī)范、透明的景區(qū)門票價格形成機(jī)制。為落實(shí)好上述指導(dǎo)意見，2019年、2020年國家發(fā)展改革委辦公廳印發(fā)《關(guān)于持續(xù)深入推進(jìn)降低重點(diǎn)國有景區(qū)門票價格工作的通知》（發(fā)改辦價格〔2019〕333號）和國家發(fā)展改革委辦公廳印發(fā)《關(guān)于持續(xù)推進(jìn)完善國有景區(qū)門票價格形成機(jī)制的通知》（發(fā)改辦價格〔2020〕568號），不斷推進(jìn)景區(qū)門票更大范圍、更大力度降價，旨在推動各地?cái)[脫對“門票經(jīng)濟(jì)”的過度依賴，促進(jìn)旅游業(yè)轉(zhuǎn)型升級，加快發(fā)展全域旅游，從而釋放旅游消費(fèi)需求，增強(qiáng)人民群眾獲得感、幸福感，并推動景區(qū)及旅游業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

2020年初突如其來的新冠疫情對旅游業(yè)造成較大沖擊，隨著國內(nèi)疫情得到基本控制，各地為應(yīng)對新冠疫情影響，加快促進(jìn)旅游業(yè)復(fù)蘇，推動居民旅游消費(fèi)，各地紛紛推出門票優(yōu)惠政策。以山東省為例，2020年7月，山東省發(fā)展改革委、文化和旅游廳聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于降低全省國有景區(qū)門票價格的通知》（魯發(fā)改成本〔2020〕937號），通知指出，自8月1日起至2020年年底，對全省9家5A級景區(qū)，除法定節(jié)假日外，在原政府定價的門票價格基礎(chǔ)上，全部執(zhí)行不低于5折的票價優(yōu)惠。對其余72家國有景區(qū)，在原政府定價的門票價格基礎(chǔ)上，工作日執(zhí)行2折票價，周末及法定節(jié)假日執(zhí)行5折票價。按照相關(guān)要求，2020年7月29日，曲阜市發(fā)布《關(guān)于降低曲阜國有景區(qū)門票價格的通告》，2020年8月1日起至2020年12月31日，三孔（孔府、孔廟、孔林）景區(qū)聯(lián)票價格由140元/人次調(diào)整為70元/人次（一票七日內(nèi)有效），顏廟、周公廟、壽丘少昊陵、孟母林等文物景區(qū)全年免費(fèi)對公眾開放。

景區(qū)門票降價直接有力推動了旅游市場有序恢復(fù)，大家出游意愿和需求強(qiáng)烈，拉動餐飲住宿等相關(guān)行業(yè)消費(fèi)需求，短期內(nèi)有助于聚集人氣，振興旅游市場，增強(qiáng)行業(yè)信心。2020中秋國慶假期期間，根據(jù)曲阜市文化和旅游局統(tǒng)計(jì)，全市共接待國內(nèi)游客42萬人次（2019年同期64萬人次），“三孔”景區(qū)共接待游客30萬人次，得益于景區(qū)門票優(yōu)惠政策和游客需求的釋放，全市旅游市場較上半年加速回暖。通過實(shí)地調(diào)研，“三孔”景區(qū)中秋國慶假期期間受疫情影響與往年相比外省游客相對較少，以本省游客為主。門票下降后，游客普遍表示門票消費(fèi)支出減少明顯，比如過去五口之家僅門票花費(fèi)近千元，現(xiàn)在只需三百多元。門票價格降低大大提升了景區(qū)性價比，有效刺激游客游覽其他景區(qū)和餐飲購物娛樂消費(fèi)的意愿。

二、擺脫“門票經(jīng)濟(jì)”是大勢所趨：山東省曲阜市發(fā)展全域旅游的經(jīng)驗(yàn)和做法

新冠肺炎疫情雖然對旅游業(yè)造成較大影響，但也讓原本對降價比較猶豫的景區(qū)經(jīng)營者加入降價促銷的行列，在一定程度上推動了擺脫“門票經(jīng)濟(jì)”的進(jìn)程。但短期的促銷行為是否能夠長期化，還有待進(jìn)一步觀察。不過本輪降價是一個嘗試或契機(jī)，能夠讓景區(qū)經(jīng)營者更加看清全域旅游的發(fā)展趨勢，倒逼景區(qū)轉(zhuǎn)型升級，尋求新的發(fā)展路徑。山東省曲阜市在這方面進(jìn)行了積極探索，值得各地學(xué)習(xí)借鑒。

曲阜市是孔子故里，旅游資源十分豐富，目前國家3A級以上景區(qū)有13處。其中，5A級景區(qū)有“三孔（含孔府、孔廟、孔林）”，4A級景區(qū)有孔子六藝城、尼山孔廟及書院等4個，3A級景區(qū)有顏廟、周公廟、壽丘少昊陵、孔子研究院等8個。曲阜市于2019年入圍國家首批全域旅游示范區(qū)名單，成為山東省三家示范區(qū)之一。2019年，全市接待游客800.5萬人次，同比增長29.9%，其中“三孔”景區(qū)接待游客558萬人次、同比增長12.7%。全域旅游使曲阜市旅游業(yè)走向高質(zhì)量發(fā)展之路，呈現(xiàn)蓬勃發(fā)展的態(tài)勢。其主要做法是：

一是做好全域旅游發(fā)展頂層設(shè)計(jì)。曲阜市將文化旅游業(yè)確立為戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)，“文旅強(qiáng)市”戰(zhàn)略寫入“十三五”規(guī)劃，編制了全域旅游發(fā)展總體規(guī)劃。近年來，從體制機(jī)制、政策保障、公共服務(wù)等方面，全面推進(jìn)旅游業(yè)態(tài)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)融合，逐步探索全域旅游發(fā)展格局。

二是“文旅融合”讓景區(qū)活起來?！叭住本皡^(qū)是曲阜市的核心文化旅游資源，雖然是傳統(tǒng)景區(qū)，但景區(qū)管理部門創(chuàng)新發(fā)展思路，圍繞“文旅融合”讓文物景區(qū)活起來，推出了明故城晨鐘開城儀式、暮鼓關(guān)城儀式、孔府大戲臺等文化演藝活動，“孔府過大年”系列宣傳促銷活動，以及各類研學(xué)游，并創(chuàng)新推出孔廟祈福、孔府造物等三孔禮物系列文創(chuàng)商品，讓游客的旅游體驗(yàn)更加生動豐富。

三是著力延長旅游產(chǎn)業(yè)鏈。近年來曲阜持續(xù)打造以孔子研究院、孔子博物館、尼山圣境為代表的“新三孔”，旨在弘揚(yáng)儒家文化，讓游客不但祭拜孔子，而且能夠更好的“親近”“對話”孔子，讓更多的人去真正了解、走進(jìn)孔子的生活和儒家思想?！靶氯住弊鳛椤芭f三孔”的外圍配套景區(qū)，起到有效彌補(bǔ)旅游產(chǎn)業(yè)鏈的作用。調(diào)研了解，參觀“三孔”景區(qū)約一半的游客會去尼山圣境“打卡”，周邊地區(qū)已多次去過“三孔”景區(qū)的游客則會直奔尼山圣境等“新三孔”景區(qū)。

四是打造復(fù)合型文旅產(chǎn)業(yè)綜合體。尼山圣境是曲阜市引入社會資本開發(fā)的景區(qū)，是集文化體驗(yàn)、休閑旅游、生態(tài)旅游、休閑度假于一體的復(fù)合型文化度假產(chǎn)業(yè)綜合體，景區(qū)推出的《金聲玉振》禮樂盛典、夜間光影水幕秀等節(jié)目，給游客高質(zhì)量的感官體驗(yàn)，受到游客較高的評價?？鬃硬┪镳^為PPP項(xiàng)目，對全部游客免費(fèi)開放，基本陳列《大哉孔子》榮獲全國博物館十大陳列展覽精品推介優(yōu)勝獎。據(jù)曲阜市發(fā)布數(shù)據(jù)顯示，游客滯留曲阜的時間從過去的0.9天增長到現(xiàn)在的1.5天，實(shí)現(xiàn)讓游客能夠過夜消費(fèi)，“新三孔”起到了良好的助推作用。在相關(guān)配套設(shè)施上，近年來曲阜建成有香格里拉大酒店、尼山書院酒店、萬豪酒店等特色酒店，滿足了游客消費(fèi)升級的需求。

曲阜市依托“三孔”景區(qū)，積極主動拓展整合旅游資源，呈現(xiàn)新舊融合、相得益彰的發(fā)展局面，推動景區(qū)擺脫“門票經(jīng)濟(jì)”，全域旅游發(fā)展效果顯現(xiàn)。

三、推動全域旅游高質(zhì)量發(fā)展存在的主要問題

根據(jù)相關(guān)情況調(diào)研，目前在推動全域旅游高質(zhì)量發(fā)展方面還存在以下問題。

一是日常文物保護(hù)、安全設(shè)施維護(hù)等經(jīng)費(fèi)保障不足，不利于文化遺產(chǎn)保護(hù)，且制約景區(qū)門票進(jìn)一步降價。比如古建筑修繕、古樹加固維護(hù)需要大量資金，因經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，部分工作處于延后甚至停滯狀態(tài)。景區(qū)內(nèi)火災(zāi)報警系統(tǒng)、古建避雷設(shè)施等均存在老化和超期服役現(xiàn)象。相關(guān)資金缺口如不能得到保障，將制約門票進(jìn)一步降價。

二是有的地方政府在旅游產(chǎn)業(yè)規(guī)劃布局中存在盲目性，未能充分發(fā)揮市場作用。隨著人民生活水平提高和美好生活需要，旅游產(chǎn)業(yè)是引導(dǎo)消費(fèi)升級，拉動地方經(jīng)濟(jì)的重要引擎，但是有的景區(qū)經(jīng)營者在政府主導(dǎo)下大手筆、非理性開發(fā)投入，景區(qū)運(yùn)營后因位置偏遠(yuǎn)、配套不足或吸引力不夠等原因，客流量較低，出現(xiàn)收支失衡。有些地區(qū)利用國有資本盲目大規(guī)模建設(shè)的景區(qū)，因經(jīng)營不善陷入停業(yè)狀態(tài)，甚至對政府財(cái)政造成一定困難。

三是部分景區(qū)經(jīng)營項(xiàng)目單一，依然嚴(yán)重依賴“門票經(jīng)濟(jì)”。有的景區(qū)缺少綜合性服務(wù)與“二次消費(fèi)”項(xiàng)目，旅游產(chǎn)品結(jié)構(gòu)單一、產(chǎn)品升級緩慢，仍實(shí)行“門票經(jīng)濟(jì)”而不是“旅游經(jīng)濟(jì)”，存在依賴門票生存的慣性。有的景區(qū)還存在門票價格與成本倒掛的現(xiàn)象，不僅降價存在較大阻力，甚至還有抬高門票價格的沖動。

四是有的地方對全域旅游缺乏發(fā)展的魄力和氛圍，存在認(rèn)識不足、研究不深、措施不夠、辦法不多等問題。在旅游產(chǎn)業(yè)鏈完善、市場培育扶持、創(chuàng)新業(yè)態(tài)模式、資源融合發(fā)展、市場宣傳促銷等方面投入不足，突出地方特色的文創(chuàng)旅游產(chǎn)品開發(fā)和市場核心競爭力亟待加強(qiáng)。

五是景區(qū)門票成本審核方法及價格形成機(jī)制有待進(jìn)一步研究完善。各地在開展景區(qū)門票成本監(jiān)審調(diào)查時，往往存在無據(jù)可依、政策把握不準(zhǔn)、缺乏審核經(jīng)驗(yàn)、人員力量薄弱等問題，不利于落實(shí)完善門票價格形成機(jī)制和旅游業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。在成本范圍、成本核定標(biāo)準(zhǔn)、單位成本核算方法，以及不同級別不同類型景區(qū)價格管理方式等方面，有待進(jìn)一步規(guī)范、細(xì)化相關(guān)政策，減少自由裁量權(quán)。

四、以景區(qū)門票降價為契機(jī)，促進(jìn)全域旅游高質(zhì)量發(fā)展的幾點(diǎn)建議

一是理順政府在全域旅游發(fā)展中的角色和作用。首先，做好自然資源、文化遺產(chǎn)的保護(hù)工作，回歸其公共屬性，更大發(fā)揮其社會效益。可研究設(shè)立專項(xiàng)文化旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，用于文保相關(guān)支出，減輕景區(qū)經(jīng)營者自身壓力。其次，合理引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，注重提升營商環(huán)境，政策制定應(yīng)符合當(dāng)?shù)貙?shí)際發(fā)展情況，抑制過度投資沖動。第三，繼續(xù)提高認(rèn)識，發(fā)展全域旅游應(yīng)依托而不是依靠核心資源，轉(zhuǎn)變“靠山吃山、靠水吃水”的傳統(tǒng)思想，增強(qiáng)轉(zhuǎn)型升級的決心，大膽創(chuàng)新發(fā)展思路。

二是更好發(fā)揮市場作用，推動全域旅游高質(zhì)量發(fā)展。適當(dāng)引入市場競爭和激勵機(jī)制，應(yīng)積極引入社會資本參與全域旅游開發(fā)，及時把握旅游消費(fèi)需求的新變化和新形勢，充分挖掘本地特色旅游資源潛在價值，著力打造復(fù)合型文旅產(chǎn)業(yè)綜合體，培育發(fā)展“網(wǎng)紅經(jīng)濟(jì)”。在保護(hù)傳承非物質(zhì)文化遺產(chǎn)基礎(chǔ)上，開發(fā)能夠增加游客體驗(yàn)度和參與度的旅游服務(wù)和產(chǎn)品，由景點(diǎn)觀光游向綜合性旅游消費(fèi)轉(zhuǎn)型升級，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和社會效益的雙贏。

三是廣開門路、整合資源，提升核心競爭力。景區(qū)作為旅游的核心資源，應(yīng)融入全域旅游整體布局，加強(qiáng)要素間的集聚聯(lián)動。圍繞吃住行游購?qiáng)?，整合周邊景點(diǎn)、餐飲、酒店、民宿、特色鄉(xiāng)村和演藝等各類資源，開發(fā)具有文化底蘊(yùn)又兼具時尚元素的文創(chuàng)產(chǎn)品，大力推廣夜間經(jīng)濟(jì)、主播帶貨等新型消費(fèi)模式，通過新媒體宣傳等方式加強(qiáng)宣傳推介，從而提升旅游核心競爭力，帶動產(chǎn)業(yè)整體發(fā)展。

四是完善相關(guān)法規(guī)，建立成本調(diào)查制度，為全域旅游高質(zhì)量發(fā)展提供政策保障。首先，建議對景區(qū)門票成本審核和定價原則方法進(jìn)行深入研究，出臺相關(guān)政策法規(guī)，指導(dǎo)地方實(shí)踐，使景區(qū)門票價格成本管理有法可依、有章可循。其次，為完善價格形成機(jī)制，建立成本調(diào)查制度，完整準(zhǔn)確記錄經(jīng)營收支數(shù)據(jù)并建立數(shù)據(jù)庫，開展成本監(jiān)測分析，按照不同地區(qū)、等級和類型等多種維度綜合研究景區(qū)成本構(gòu)成及影響因素、定價原則及合理比價關(guān)系等方面內(nèi)容。第三，搭建交流平臺，加強(qiáng)地方成本系統(tǒng)工作人員的培訓(xùn)和交流，為各地推進(jìn)景區(qū)門票成本監(jiān)審調(diào)查工作的科學(xué)性和規(guī)范性提供有效支撐。

（作者為國家發(fā)展改革委價格成本調(diào)查中心主任科員）