張海燕 袁慧敏

摘 要：從近年來被數(shù)次曝光的“釣魚執(zhí)法”行政行為可以看出，當(dāng)前不少行政執(zhí)法的過程中存在正當(dāng)程序問題。正當(dāng)法律程序是行政法的基本原則之一，有利于防止行政權(quán)力濫用，從而保障實(shí)體公正的實(shí)現(xiàn)。但目前我國還沒有一部統(tǒng)一的程序法，因此，未加規(guī)制的行政行為才會變成釣魚執(zhí)法。我國關(guān)于正當(dāng)法律程序的觀念來源于英美法系，釣魚執(zhí)法作為誘惑偵查的一種形式，同樣來源于英美國家且合理存在，有利于偵破特殊案件，加大對違法行為和犯罪的打擊。為了保障公民權(quán)利，英美國家規(guī)定了誘惑偵查的范圍和救濟(jì)途徑。本文以行政執(zhí)法中正當(dāng)法律程序?yàn)橹骶€，以釣魚執(zhí)法為研究對象，通過比較英美國家釣魚執(zhí)法的規(guī)制，提出完善我國行政執(zhí)法的方法與路徑，以促進(jìn)行政執(zhí)法效率的提高和行政機(jī)關(guān)對正當(dāng)程序的重視。

關(guān)鍵詞：程序正當(dāng);釣魚執(zhí)法;行政執(zhí)法;誘惑偵查

中圖分類號：D9 ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? ? ?doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2021.20.061

1 我國行政執(zhí)法中釣魚執(zhí)法的含義

當(dāng)今社會，違法手段越來越隱蔽，面對更加組織化、智能化、隱蔽化的行政違法案件，我國行政機(jī)關(guān)常規(guī)的檢查手段很難達(dá)到打擊行政違法行為、制裁違法者的目的了。于是，就有行政執(zhí)法部門借鑒和運(yùn)用刑事司法中的誘惑偵查手段，轉(zhuǎn)換應(yīng)用為打擊行政違法行為的新方法，該方法被稱為釣魚執(zhí)法。

釣魚執(zhí)法的主要特征如下：首先，從主體的角度上看，實(shí)施釣魚執(zhí)法的主體是特定的，必須是擁有行政調(diào)查權(quán)的行政主體，也就是行政機(jī)關(guān)和法律授權(quán)、委托的組織及公職人員。因此，釣魚執(zhí)法是由行政主體主導(dǎo)和控制的。其次，從主觀的角度來看，釣魚執(zhí)法是行政主體主觀認(rèn)為行為人有違法的可能性。在案件的調(diào)查過程中，被確定有違法可能性的相對人在整個活動中受到行政主體的嚴(yán)密監(jiān)督，行政主體還會為違法行為的實(shí)施提供便利條件，當(dāng)相對人實(shí)施違法行為或者在結(jié)果發(fā)生后，所有的調(diào)查和證據(jù)收集工作也同時在違法現(xiàn)場完成。再次，從客體的角度來看，釣魚執(zhí)法針對的是不特定的相對人。在釣魚執(zhí)法中，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)并沒有相應(yīng)的證據(jù)證明相對人最初是否有犯罪意圖，該相對人有可能有違法意圖或者有違法意圖但未表現(xiàn)出來或者根本是守法公民。最后，從客觀的角度來看，釣魚執(zhí)法的手段具有一定的誘惑性。行政主體在調(diào)查案件的過程中，會采用誘惑性的手段，使相對人覺得自己處于適合做出違法行為的安全環(huán)境，或者行政主體會使用秘密的手段促成相對人違法行為的發(fā)生，例如提供各種客觀便利條件以便于違法行為的實(shí)施，誘使相對人實(shí)施違法行為。

2 對我國釣魚執(zhí)法的法理評判

2.1 法理評判理論工具：正當(dāng)程序原則

行政法中的正當(dāng)程序原則內(nèi)容比法定程序更廣泛。顧名思義，所謂的法定程序是指法律明確規(guī)定的程序，即行政機(jī)關(guān)應(yīng)遵守的程序。正當(dāng)程序的原則非常廣泛，要表達(dá)的基本問題是限制國家權(quán)力，在任何部門法中，不僅要求實(shí)體正義，還要求程序正義。在法治國家，強(qiáng)調(diào)程序的正義性是其法律的核心。

中國的法律發(fā)展歷程決定我國的法律觀念是更加重視實(shí)體法律的，程序法并沒有受到同等的重視，主要是因?yàn)槲覀兊姆纱蠖嘟梃b英美法系國家，缺乏對自然法的法律和文化認(rèn)識，行政機(jī)關(guān)的程序意識相對落后，對正當(dāng)程序觀念的認(rèn)知不深刻。但這并不意味著法律沒有規(guī)定程序，行政主體就不需要去遵守。實(shí)踐中有很多案例，行政主體在執(zhí)法過程中沒有遵循未被法律規(guī)定，但得到學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界認(rèn)可的程序時，法院最終判決行政主體敗訴，判決的依據(jù)主要是正當(dāng)程序原則，同時行政主體要承擔(dān)由于未遵循正當(dāng)程序原則而導(dǎo)致的法律責(zé)任。由此可見，行政主體在執(zhí)法過程中不僅要遵守法定程序，還要注意正當(dāng)程序原則的遵守。

中國雖然沒有統(tǒng)一的行政程序法，但與程序相關(guān)的法律規(guī)定在單行法律、地方性法規(guī)、規(guī)章等法律文件中可以找到。2004年，我國國務(wù)院頒布了《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，該綱要明確提出程序正當(dāng)是行政機(jī)關(guān)依法行政、建設(shè)法治政府的要求，除了國家秘密和受法律保護(hù)的商業(yè)秘密和個人隱私外，該程序的具體要求被解釋為行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理應(yīng)當(dāng)公開，注意聽取公民、法人和其他組織的意見;行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中必須嚴(yán)格遵循法律規(guī)定的程序，依法確保行政相對人、利害關(guān)系人的知情權(quán)、參與權(quán)和救濟(jì)權(quán)的權(quán)利行使。該綱要的頒布解決了行政主體執(zhí)法過程中缺乏必須遵循的程序原則問題，將程序正當(dāng)作為依法行政的一般原則，為程序正當(dāng)原則在行政管理領(lǐng)域的廣泛應(yīng)用提供了依據(jù)。

2.2 釣魚執(zhí)法違背正當(dāng)程序原則

首先，釣魚執(zhí)法對正當(dāng)程序的法律要求有所違背。《中華人民共和國行政處罰法》第36條規(guī)定了行政機(jī)關(guān)做出行政處罰的行為時，必須全面、客觀、公正地調(diào)查、收集有關(guān)證據(jù)。根據(jù)法律規(guī)定，我國實(shí)行行政機(jī)關(guān)申請人民法院實(shí)施為主，行政機(jī)關(guān)實(shí)施為輔的制度，行政機(jī)關(guān)也有一定的權(quán)限依法獨(dú)立執(zhí)行。

其次，釣魚執(zhí)法沒有遵守正當(dāng)程序中要求的公開證據(jù)和執(zhí)法過程。在案件中，披露程序首先是披露證據(jù)。因?yàn)獒烎~執(zhí)法的證據(jù)收集過程中存在許多的模糊區(qū)域，所以行政主體和行為人之間的爭端的問題主要在與：一是證據(jù)是否充分;二是證據(jù)是否可以徹底公開?！吨腥A人民共和國政府信息公開條例》第一條規(guī)定了政府工作應(yīng)當(dāng)透明公開，保障公民依法獲得政府信息的權(quán)利，以發(fā)揮政府在人民、社會生活中的服務(wù)作用。

最后，釣魚執(zhí)法違背了正當(dāng)程序中利害關(guān)系人回避的要求。正當(dāng)程序規(guī)范的內(nèi)涵要求：第一，任何人都不應(yīng)成為自己案件的法官。如果行政行為和參與該行政執(zhí)法的人員有利害關(guān)系時，該行政機(jī)關(guān)的人員應(yīng)該回避所有行政行為，否則該行為無效。第二，在行政相對人受到處罰之前，執(zhí)法主體應(yīng)為行為人提供公平的聽證機(jī)會或其他聽取意見的機(jī)會。

3 對我國釣魚執(zhí)法的規(guī)制

雖然釣魚執(zhí)法在行政學(xué)術(shù)界受到了很大的質(zhì)疑，但我認(rèn)為一切都必須辯證地和理性地對待，既不能一味的肯定，也不能全部否定，而是應(yīng)該全面的思考問題?；谥皩︶烎~執(zhí)法基本概念特征的討論，以及國外對釣魚執(zhí)法的研究，我們不能迫于社會輿論的壓力而隨意判斷行政法領(lǐng)域的釣魚執(zhí)法現(xiàn)狀。而是必須從法律的角度來考慮這個問題，研究釣魚執(zhí)法在行政法領(lǐng)域的優(yōu)點(diǎn)和合理性。只有充分了解釣魚執(zhí)法的優(yōu)勢，我們才能更好地找到不利因素，分析積極和消極兩個方面，從而提出真正有助于法律研究進(jìn)步的建議。