薛博文

雄安新區(qū)基本公共服務(wù)問(wèn)題研究——以基礎(chǔ)教育為例

薛博文

（南開大學(xué) 周恩來(lái)政府管理學(xué)院，天津 300350）

基礎(chǔ)教育作為基本公共服務(wù)的重要內(nèi)容，是雄安新區(qū)在規(guī)劃建設(shè)初期有效發(fā)揮公共服務(wù)效能，保障和改善民生的必須著力點(diǎn)。面對(duì)起步晚、基礎(chǔ)差的發(fā)展背景，雄安新區(qū)采取了以對(duì)口幫扶為主的多項(xiàng)措施提升基礎(chǔ)教育公共服務(wù)質(zhì)量，取得了初步成效。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展來(lái)看，也潛藏著幫扶援助不長(zhǎng)效、理念導(dǎo)向不清晰等危機(jī)。雄安新區(qū)基礎(chǔ)教育公共服務(wù)的發(fā)展應(yīng)該實(shí)現(xiàn)供給主體的多元化并且建立完善的監(jiān)督和評(píng)價(jià)機(jī)制，此外“集團(tuán)化辦學(xué)”是新區(qū)發(fā)展基礎(chǔ)教育公共服務(wù)的有效路徑。

雄安新區(qū)；公共服務(wù)；基礎(chǔ)教育；對(duì)口幫扶；供給側(cè)改革

公共服務(wù)按照供給水平可以劃分為基本公共服務(wù)和非基本公共服務(wù)兩個(gè)類型。其中，基本公共教育服務(wù)是由公共部門為保障公民基本教育權(quán)而提供的基本公共服務(wù)。2017年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》明確將基本公共教育列為國(guó)家基本公共服務(wù)制度供給側(cè)的主要內(nèi)容。黨的十九大進(jìn)一步提出“優(yōu)先發(fā)展教育事業(yè)，建設(shè)教育強(qiáng)國(guó)是中華民族偉大復(fù)興的基礎(chǔ)工程”[1]。發(fā)展基礎(chǔ)教育作為基本公共教育服務(wù)的主要內(nèi)容，是政府有效發(fā)揮公共服務(wù)效能，保障和改善民生的必須著力點(diǎn)。

2017年4月1日，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于設(shè)立河北雄安新區(qū)的通知》，雄安新區(qū)正式成立。作為蘊(yùn)含強(qiáng)大國(guó)家意志的新區(qū)，雄安新區(qū)以打造北京非首都功能疏解集中承載地、服務(wù)京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略大局為主要功能。而基礎(chǔ)教育公共服務(wù)的完善和發(fā)展對(duì)于改善區(qū)域環(huán)境，促進(jìn)協(xié)同發(fā)展，有效疏解北京非首都功能有著重要作用。《雄安新區(qū)規(guī)劃綱要》明確指出，“要堅(jiān)持以人民為中心，提升公共服務(wù)水平”“要優(yōu)先發(fā)展現(xiàn)代化教育，按照常住人口規(guī)模合理均衡配置教育資源，布局高質(zhì)量的學(xué)前教育、義務(wù)教育、高中階段教育，實(shí)現(xiàn)全覆蓋”“要引進(jìn)優(yōu)質(zhì)基礎(chǔ)教育資源”[2]。自雄安新區(qū)成立以來(lái)，新區(qū)管委會(huì)高度重視基礎(chǔ)教育公共服務(wù)的完善和發(fā)展，通過(guò)設(shè)置公共服務(wù)局、出臺(tái)《“千年大計(jì)，教育先行”三年提升計(jì)劃》、與北京簽訂教育協(xié)作協(xié)議等一系列措施提升基礎(chǔ)教育水平。但新區(qū)的基礎(chǔ)教育仍面臨起點(diǎn)低、起步晚和對(duì)口幫扶中出現(xiàn)的種種問(wèn)題，推動(dòng)雄安新區(qū)基礎(chǔ)教育公共服務(wù)提質(zhì)增效需要先謀后動(dòng)、統(tǒng)籌規(guī)劃。

1 白紙作畫：對(duì)起步背景的考察

雄安新區(qū)規(guī)劃范圍涉及雄縣、安新、容城三縣及周邊區(qū)域，區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起步晚、速度慢、人口密度和開發(fā)利用度低的“一張白紙”現(xiàn)狀是新區(qū)選址的關(guān)鍵考量，也是制約新區(qū)公共服務(wù)水平提升的重要因素。當(dāng)前，雄安新區(qū)基礎(chǔ)教育公共服務(wù)的發(fā)展仍處于起步階段，以容城縣為例進(jìn)行調(diào)研的結(jié)果顯示，新區(qū)成立后基礎(chǔ)教育公共服務(wù)面臨的主要困境為教師隊(duì)伍不健全、教育發(fā)展不均衡、硬件條件不完善以及管控停建造成的矛盾突出。

1.1 有校缺師：教師隊(duì)伍不健全

第一，教師數(shù)量不足且分布不均。截至2017年底，容城縣共有公辦基礎(chǔ)教育機(jī)構(gòu)100所，其中幼兒園33所、小學(xué)58所、初中8所、普通高中1所；基礎(chǔ)教育階段公辦在校學(xué)生共有30 427人，其中幼兒園5497人、小學(xué)19 108人、初中2925人、普通高中2897人；基礎(chǔ)教育階段公辦教師共有2205人，其中幼兒園333人、小學(xué)1222人、初中375人、高中275人。根據(jù)教育部發(fā)布的《幼兒園教職工配備標(biāo)準(zhǔn)（暫行）》和《關(guān)于統(tǒng)一城鄉(xiāng)中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)的通知》，我國(guó)幼兒園、小學(xué)、初中、高中各階段標(biāo)準(zhǔn)師生比為1∶5～1∶7；1∶12.5；1∶13.5；1∶19。按此測(cè)算，容城縣基礎(chǔ)教育公辦機(jī)構(gòu)各階段教師配備數(shù)量中，幼兒園教師缺少453名，小學(xué)教師缺少307名，中學(xué)階段處于足額狀態(tài)，教師數(shù)量在小幼階段和中學(xué)階段分布不均。且現(xiàn)有教職工中因內(nèi)部退養(yǎng)和事病產(chǎn)假以及借調(diào)民辦學(xué)校、外系統(tǒng)約350人，隨著外來(lái)人口不斷涌入，未來(lái)各學(xué)段學(xué)生入學(xué)數(shù)量也會(huì)呈增長(zhǎng)趨勢(shì)，教師數(shù)量將吃緊。

第二，教師年齡結(jié)構(gòu)和學(xué)科結(jié)構(gòu)不合理。截至2017年底，容城縣50歲以上的教師比例達(dá)到13.2%，30歲以下年輕教師僅94人，占全縣教師總數(shù)的3.5%，各年齡段教師數(shù)量呈現(xiàn)“倒金字塔”結(jié)構(gòu)，且教師隊(duì)伍性別分布失衡，女性教師占比較高，占教師總數(shù)的76.5%。按現(xiàn)行退休標(biāo)準(zhǔn)，2006—2015年間容城縣共退休504名教師，期間共招聘230名教師，招聘數(shù)量遠(yuǎn)低于減員數(shù)量，教師斷檔成為教育發(fā)展的掣肘難題。此外，容城縣教師學(xué)科結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出明顯的偏應(yīng)試教育輕素質(zhì)教育傾向，全縣語(yǔ)數(shù)、政史、理化學(xué)科教師數(shù)量占比為76.7%，開展素質(zhì)教育和提升基礎(chǔ)教育公共服務(wù)水平所必須配備的外語(yǔ)及信息技術(shù)、音體美等學(xué)科教師較為缺乏，現(xiàn)實(shí)教學(xué)實(shí)際中存在教師任教學(xué)科與教師所學(xué)專業(yè)不一致的“教非所學(xué)”的現(xiàn)象。

第三，教師素質(zhì)不高且發(fā)展空間受限。截至2017年底，在容城縣所有專職教師中，具有研究生學(xué)歷的教師僅8人、本科學(xué)歷962人、專科學(xué)歷1086人。教師的初始學(xué)歷和教學(xué)專業(yè)化水平較低，且存在教師知識(shí)結(jié)構(gòu)陳舊和教育觀念落后等問(wèn)題，不能適應(yīng)新課改和現(xiàn)代教學(xué)的需要，不能滿足提供高質(zhì)量基礎(chǔ)教育公共服務(wù)的人才需求。此外，受經(jīng)費(fèi)限制，容城縣教師參與學(xué)習(xí)培訓(xùn)的情況不容樂(lè)觀，教師發(fā)展空間受限。培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)投入少，且教師隊(duì)伍和學(xué)科結(jié)構(gòu)不健全導(dǎo)致“一教多崗”和“包班教學(xué)”問(wèn)題出現(xiàn)，教師缺乏相對(duì)充足的時(shí)間參加學(xué)習(xí)培訓(xùn)活動(dòng)，其主要學(xué)習(xí)培訓(xùn)渠道為教師繼續(xù)教育的網(wǎng)上學(xué)習(xí)。2017年，全縣教師參加市級(jí)以上各種培訓(xùn)210余人次，占比不足10%，且主要參加者均為教師骨干，覆蓋面不夠廣。

1.2 有教失衡：城鄉(xiāng)和公民教育發(fā)展不均衡

教育資源城鄉(xiāng)分布不均衡是造成城鄉(xiāng)教育發(fā)展水平和生源比例嚴(yán)重失衡的主要原因。城、鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村小學(xué)在校生比例差距較大造成了基礎(chǔ)教育階段師資力量的嚴(yán)重失衡。截至2017年底，容城縣全部小學(xué)在校生共21 529人，其中城區(qū)7256人，鎮(zhèn)區(qū)4111人，合計(jì)11 367人；鄉(xiāng)村在校生共10 162人，城、鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村在校生比例為1.12∶1。鄉(xiāng)村學(xué)?！鞍囝~小，容量大”，教學(xué)條件相對(duì)簡(jiǎn)陋，優(yōu)質(zhì)教育資源嚴(yán)重短缺，直接影響了全縣整體教育水平的提高。此外，容城縣公辦和民辦教育比例失衡是其教育發(fā)展不均衡的第二個(gè)重要表現(xiàn)。由于當(dāng)?shù)孛褶k初中學(xué)校硬件水平較公辦學(xué)校好，且升學(xué)率高，民辦初中學(xué)校出現(xiàn)了“虹吸效應(yīng)”，不僅當(dāng)?shù)鼐用裨凇靶∩酢钡膿裥ｋA段出現(xiàn)了“趨民”傾向，公辦學(xué)校教師“辭公入民”也時(shí)有發(fā)生。截至2017年底，民辦初中學(xué)校在校生規(guī)模龐大，全縣8所公辦學(xué)校共2925人，2所民辦學(xué)校共4204人，二者之間存在嚴(yán)重的生源分布不均衡。

1.3 有心無(wú)力：硬件不足且管控停建造成矛盾突出

雄安新區(qū)的建設(shè)對(duì)于三縣基礎(chǔ)教育公共服務(wù)水平的提升提出了高質(zhì)量、高標(biāo)準(zhǔn)的要求，然而現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資情況并不能滿足新區(qū)強(qiáng)教的需求。容城縣基礎(chǔ)教育階段的硬件設(shè)施投入嚴(yán)重不足，截至2017年底，按照農(nóng)村義務(wù)教育階段最低配備標(biāo)準(zhǔn)，體育運(yùn)動(dòng)場(chǎng)（館）面積達(dá)標(biāo)學(xué)校小學(xué)僅21所，達(dá)標(biāo)率只有35.60%；音、體、美器材配備義務(wù)教育階段達(dá)標(biāo)率分別為69%、84.50%、69%，處于較低水平；實(shí)驗(yàn)儀器鄉(xiāng)村小學(xué)達(dá)標(biāo)率只有12%，全縣義務(wù)教育階段學(xué)?？傔_(dá)標(biāo)率僅有20%，處于嚴(yán)重不達(dá)標(biāo)狀態(tài)?！把┥霞铀钡氖切郯残聟^(qū)成立以后，新區(qū)黨工委、管委會(huì)對(duì)新區(qū)規(guī)劃范圍內(nèi)實(shí)行了建設(shè)項(xiàng)目的管控，校園既定維修和改造建設(shè)項(xiàng)目被暫時(shí)叫停。容城縣2014—2016年既定的29個(gè)建設(shè)項(xiàng)目因此被迫中止，且中止項(xiàng)目主要集中于學(xué)校為擴(kuò)容而進(jìn)行的教學(xué)樓建設(shè)、為穩(wěn)定校園安全而進(jìn)行的校園危房改造和校舍維修改造、為提升教學(xué)和生活質(zhì)量而進(jìn)行的校內(nèi)操場(chǎng)、廁所等設(shè)施建設(shè)，管控停建影響了部分學(xué)校的正常教學(xué)秩序，并對(duì)校園安全產(chǎn)生了一定影響。

2 成效與危機(jī)：對(duì)現(xiàn)行做法的思考

《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》指出京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的核心在于有序疏解北京非首都功能，并明確提出要轉(zhuǎn)移部分社會(huì)公共服務(wù)功能。教育作為關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重要公共服務(wù)資源，在新區(qū)規(guī)劃建設(shè)中是牽系人才發(fā)展的核心和紐帶，以“大手拉小手”提升基礎(chǔ)教育公共服務(wù)的質(zhì)量和水平，是新區(qū)規(guī)劃建設(shè)初期的重要議題。因此，基礎(chǔ)教育公共服務(wù)成了雄安新區(qū)高起點(diǎn)規(guī)劃、高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)的重點(diǎn)承載和引進(jìn)對(duì)象。

雄安新區(qū)黨工委、管委會(huì)成立以后，高度重視教育的發(fā)展，出臺(tái)了《“千年大計(jì)，教育先行”三年提升計(jì)劃》，積極開展與北京等教育先進(jìn)城市的對(duì)接工作，簽訂了《教育發(fā)展合作協(xié)議》，在對(duì)口幫扶的過(guò)程中取得了實(shí)質(zhì)性成效，基礎(chǔ)教育起步晚、底子薄的問(wèn)題得到初步改善。但新區(qū)完善基礎(chǔ)教育公共服務(wù)的措施也存在重對(duì)口幫扶輕協(xié)同治理、重問(wèn)題導(dǎo)向輕目標(biāo)導(dǎo)向的問(wèn)題，對(duì)于新區(qū)長(zhǎng)遠(yuǎn)的規(guī)劃建設(shè)構(gòu)成風(fēng)險(xiǎn)。

2.1 重對(duì)口幫扶輕協(xié)同治理

開展對(duì)口幫扶是目前雄安新區(qū)提升基礎(chǔ)教育公共服務(wù)質(zhì)量的主要路徑，新區(qū)管委會(huì)與北京市教委簽訂了《關(guān)于雄安教育發(fā)展合作協(xié)議》，在新區(qū)規(guī)劃建設(shè)初期就基礎(chǔ)教育發(fā)展開展了多方位的對(duì)口幫扶工作。

其一是對(duì)口支持辦學(xué)。協(xié)議簽訂初期，北京市四所學(xué)校與雄安新區(qū)建立了對(duì)口幫扶關(guān)系，2018年3月1日，北京市對(duì)口支持雄安新區(qū)辦學(xué)項(xiàng)目在雄安新區(qū)容城小學(xué)正式啟動(dòng)，四所學(xué)校的雄安校區(qū)正式掛牌成立；5月12日，雄安新區(qū)召開雄安教育發(fā)展工作交流會(huì)，會(huì)議宣布了第二批對(duì)口幫扶學(xué)校名單。北京市對(duì)雄安新區(qū)的對(duì)口幫扶辦學(xué)呈現(xiàn)出了“組團(tuán)式”援助、一體化管理的特點(diǎn)，北京市學(xué)校選派干部教師組團(tuán)援助，并直接輸出先進(jìn)的辦學(xué)理念、管理文化、課程資源和師資隊(duì)伍等要素，在此基礎(chǔ)之上選派管理人員與雄安學(xué)校行政領(lǐng)導(dǎo)組成新的管理團(tuán)隊(duì)，實(shí)現(xiàn)整體托管，并給予專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支持。其二是交鑰匙。即北京市全額撥付建設(shè)資金，在雄安新區(qū)建設(shè)高水平的一所幼兒園、一所小學(xué)、一所完全中學(xué)，北京市對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)以及前期的準(zhǔn)備、中期的施工、后期的驗(yàn)收全權(quán)負(fù)責(zé)，整體移交雄安新區(qū)使用。對(duì)口援建工作由北海幼兒園、史家胡同小學(xué)和北京四中負(fù)責(zé)，實(shí)行一體化管理。其三是交支票。主要是北京市為雄安新區(qū)的基礎(chǔ)教育公共服務(wù)發(fā)展提供建設(shè)資金，北京市每年撥付1000萬(wàn)元的保障金，托管學(xué)校每年進(jìn)行200萬(wàn)補(bǔ)助，并且就年度援助重點(diǎn)工作項(xiàng)目撥付200萬(wàn)資金。其四是智力援助。針對(duì)雄安新區(qū)基礎(chǔ)教育階段高水平管理人才和優(yōu)質(zhì)師資嚴(yán)重匱乏問(wèn)題，北京市積極開展培優(yōu)培名計(jì)劃，依托自身優(yōu)質(zhì)資源，通過(guò)集中培訓(xùn)、跟崗研修、示范講學(xué)、校長(zhǎng)沙龍、教師互訪等多種形式，提升雄安新區(qū)基礎(chǔ)教育的教育教學(xué)水平。此外，北京市還致力于幫扶雄安新區(qū)進(jìn)行智庫(kù)建設(shè)，建立雄安新區(qū)基礎(chǔ)教育公共服務(wù)改革發(fā)展的智囊團(tuán)、專家?guī)臁?/p>

北京對(duì)雄安新區(qū)的對(duì)口幫扶有利于雄安新區(qū)在基礎(chǔ)教育公共服務(wù)方面提質(zhì)增效，將教育資源更加公平地分配，從而促進(jìn)雄安新區(qū)基礎(chǔ)教育現(xiàn)狀的改善。但隨著兩地對(duì)口幫扶工作逐漸深入，幫扶積極性和效率降低、援建項(xiàng)目不符合雄安新區(qū)實(shí)際需要等問(wèn)題也會(huì)出現(xiàn)，在基礎(chǔ)教育方面疏解北京非首都功能并不會(huì)十分奏效，因此這種對(duì)于北京市而言僅僅為單向和無(wú)償?shù)膸头龉ぷ麟y以為繼。首先，北京對(duì)雄安新區(qū)基礎(chǔ)教育的對(duì)口幫扶工作并非法律規(guī)定和制度性安排，這是國(guó)家意志、雄安新區(qū)的短期訴求和路徑依賴相結(jié)合的產(chǎn)物，且受到了“千年大計(jì)、國(guó)家大事”和“雄安需要什么我們就支持什么”等政治動(dòng)員的影響，對(duì)口幫扶在起步階段就處于一種不平衡的狀態(tài)。其次，在北京市政府對(duì)雄安新區(qū)基礎(chǔ)教育公共服務(wù)進(jìn)行對(duì)口幫扶的過(guò)程中，雙方的利益是不均衡的。北京市的財(cái)政“輸血”對(duì)于北京本身而言是一筆額外的開支，為雄安新區(qū)的規(guī)劃建設(shè)請(qǐng)客買單的政治屬性和價(jià)值要遠(yuǎn)高于其他方面。在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，政策性承諾資金不到位、落實(shí)情況不徹底、行政人員疲于應(yīng)付等問(wèn)題皆會(huì)存在，雙方并無(wú)互惠可言，雄安新區(qū)自身“造血”功能的提高才是解決問(wèn)題的關(guān)鍵。目前雄安新區(qū)的建設(shè)發(fā)展與其目標(biāo)設(shè)定存在很大的差距，在教育方面與北京市的水平也有很大差距，但是這種差距絕不能僅僅靠“幫扶”甚至是“攙扶”來(lái)彌補(bǔ)。雄安新區(qū)必須探索出一條更高質(zhì)量的基礎(chǔ)教育公共服務(wù)發(fā)展道路，與北京共同攻關(guān)、協(xié)作發(fā)展，變“單向作戰(zhàn)”為“組合推進(jìn)”，變“授之以魚”為“授之以漁”，變“輸血”為“造血”。

2.2 重問(wèn)題導(dǎo)向輕目標(biāo)導(dǎo)向

問(wèn)題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向是政策制定和執(zhí)行過(guò)程中的價(jià)值取向。問(wèn)題導(dǎo)向的核心在于問(wèn)題，強(qiáng)調(diào)以決策者所面臨的最主要、最突出矛盾為中心來(lái)認(rèn)識(shí)和解決矛盾。目標(biāo)導(dǎo)向的核心在于目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)以最終所追求的成效目標(biāo)為中心，科學(xué)地制定工作規(guī)劃和實(shí)施方案，協(xié)調(diào)多方利益主體，共同促成宏觀目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

面臨新區(qū)建設(shè)初期的困境，新區(qū)管委會(huì)在開展對(duì)口幫扶的同時(shí)，為初步解決基礎(chǔ)教育中資源不足、質(zhì)量不高的問(wèn)題，研究制定了《“千年大計(jì)，教育先行”三年提升計(jì)劃》，主要就八個(gè)方向進(jìn)行著力改善。針對(duì)管控停建、辦學(xué)條件不足的現(xiàn)狀，新區(qū)提出要開展校舍建設(shè)工程和智慧校園建設(shè)；針對(duì)硬件不足的現(xiàn)狀，提出要加強(qiáng)教育信息化建設(shè)，配備供師生使用的計(jì)算機(jī)；針對(duì)教學(xué)質(zhì)量不高、教師隊(duì)伍不健全、師資水平薄弱的現(xiàn)狀，提出要開展校長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)力提升工程，加強(qiáng)精準(zhǔn)培訓(xùn)并引進(jìn)名校長(zhǎng)，推行校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制改革，要招聘教師、引進(jìn)名師、培養(yǎng)良師、獎(jiǎng)勵(lì)優(yōu)師，改革職稱評(píng)定辦法和績(jī)效分配以及各項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)制度。雄安三縣在落實(shí)新區(qū)政策的過(guò)程中也針對(duì)各自具體情況，制定了教育提升規(guī)劃。以容城縣為例，容城縣委、縣政府出臺(tái)了《關(guān)于“千年大計(jì)、教育先行”教育提升實(shí)施意見》，制定了五項(xiàng)發(fā)展計(jì)劃（具體內(nèi)容見表1）。

表1 容城縣教育提升五項(xiàng)計(jì)劃

注：內(nèi)容來(lái)源于容城縣教育局。

問(wèn)題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向表現(xiàn)為思維起點(diǎn)與實(shí)踐終點(diǎn)的聯(lián)系與區(qū)別。問(wèn)題導(dǎo)向以客觀存在的實(shí)際問(wèn)題作為人們思維的邏輯起點(diǎn)，從問(wèn)題出發(fā)，按照問(wèn)題的狀況、特征與變化要求來(lái)認(rèn)識(shí)和改變事物，化解和解決實(shí)際問(wèn)題；目標(biāo)導(dǎo)向要求把人的思維與實(shí)踐活動(dòng)引導(dǎo)到人的生存發(fā)展所需要、所希望的方向與狀態(tài)，以目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)、目的的達(dá)到作為人思維與實(shí)踐活動(dòng)的標(biāo)準(zhǔn)和終點(diǎn)[3]。雄安新區(qū)管委會(huì)出臺(tái)的發(fā)展計(jì)劃和容城縣制定的發(fā)展措施多為針對(duì)目前基礎(chǔ)教育公共服務(wù)發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的一系列具體問(wèn)題而制定，缺乏整體性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性統(tǒng)籌規(guī)劃，其背后反映出的是目前雄安新區(qū)基礎(chǔ)教育公共服務(wù)重問(wèn)題導(dǎo)向輕目標(biāo)導(dǎo)向的內(nèi)在理念。

中央對(duì)雄安新區(qū)規(guī)劃建設(shè)提出的第四點(diǎn)重點(diǎn)任務(wù)便是提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)，建設(shè)優(yōu)質(zhì)公共設(shè)施，創(chuàng)建城市管理新樣板。雖然雄安新區(qū)建設(shè)初期基礎(chǔ)教育方面存在種種掣肘問(wèn)題，但是這一定位是科學(xué)分析決策的成果，絕對(duì)不僅僅是能通過(guò)“見招拆招”就能實(shí)現(xiàn)的，必須要經(jīng)過(guò)一系列的資源整合和管理體制的創(chuàng)新。雄安三縣在新區(qū)成立之前隸屬河北省保定市管轄，縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展歷史久，新區(qū)成立后基礎(chǔ)教育公共服務(wù)面臨的問(wèn)題早已有之，通過(guò)短時(shí)期的綜合整治雖然會(huì)有所成效，但是難以為繼。目標(biāo)導(dǎo)向?qū)?wèn)題導(dǎo)向會(huì)起到提升、深化、化解的作用，目標(biāo)導(dǎo)向的確立會(huì)使得問(wèn)題導(dǎo)向的境界得以開拓和升華。因此，必須要通過(guò)實(shí)現(xiàn)更高的目標(biāo)來(lái)帶動(dòng)解決雄安新區(qū)基礎(chǔ)教育公共服務(wù)發(fā)展過(guò)程中的一些基礎(chǔ)性問(wèn)題。要摒棄“急功近利”的心態(tài)，先謀后動(dòng)，才能在高起點(diǎn)規(guī)劃、高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)雄安新區(qū)的過(guò)程中，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)教育公共服務(wù)的價(jià)值目標(biāo)。

3 雄安新區(qū)基礎(chǔ)教育公共服務(wù)未來(lái)發(fā)展的路徑選擇

3.1 供給側(cè)改革：一個(gè)治理理念

雄安新區(qū)在完善基礎(chǔ)教育公共服務(wù)的過(guò)程中缺乏一定的治理理念，主要表現(xiàn)為治理主體的相對(duì)單一化，保留著強(qiáng)烈的“政府取向”。政府發(fā)揮著主導(dǎo)作用，通過(guò)制定計(jì)劃規(guī)劃和開展對(duì)口幫扶以“掌舵者”的身份推動(dòng)著基礎(chǔ)教育公共服務(wù)的“巨輪”航行。但在這一過(guò)程中，“掌舵者”“劃槳”過(guò)多，會(huì)使辦學(xué)主體的主動(dòng)性和積極性缺失，從而不利于辦學(xué)模式的創(chuàng)新和辦學(xué)質(zhì)量的提高。企業(yè)家政府理論認(rèn)為，“政府的職責(zé)是掌舵而不是劃槳；具有企業(yè)家精神的領(lǐng)導(dǎo)人應(yīng)是掌舵者、決策者、催化促進(jìn)者和牽線搭橋者”[4]，政府過(guò)多的劃槳行為不僅加重了公共服務(wù)的負(fù)擔(dān)，也擠壓了市場(chǎng)、社會(huì)參與基礎(chǔ)教育公共服務(wù)運(yùn)作的空間，不利于形成基礎(chǔ)教育公共服務(wù)多元參與、共建共享的局面。供給側(cè)改革便是要實(shí)現(xiàn)治理主體多元化，強(qiáng)調(diào)要重新界定政府在公共服務(wù)中的職能和作用，著力構(gòu)建“服務(wù)型”政府，實(shí)現(xiàn)從“全能政府”“管理型”政府向“有限型”政府和“責(zé)任政府”的轉(zhuǎn)變，從政府本位、官本位向社會(huì)本位、公民本位的轉(zhuǎn)變。

在雄安新區(qū)的發(fā)展過(guò)程中，要密切政府、市場(chǎng)以及社會(huì)組織之間的合作，從而實(shí)現(xiàn)多元主體的協(xié)同參與，保障雄安新區(qū)基礎(chǔ)教育公共服務(wù)的有效供給。政府要切實(shí)轉(zhuǎn)變自身職能，改變以往的“高位”角色，以平等身份與市場(chǎng)、學(xué)校、社會(huì)組織開展良性互動(dòng)，減少政府對(duì)基礎(chǔ)教育的微觀操控，制定措施對(duì)學(xué)校、社會(huì)組織以及市場(chǎng)中的其他主體予以激勵(lì)，從而調(diào)動(dòng)多方參與的積極性。政府要提高決策的科學(xué)化和專業(yè)化水平，制定有關(guān)基礎(chǔ)教育公共服務(wù)發(fā)展的宏觀規(guī)劃、綱要，為基礎(chǔ)教育公共服務(wù)的發(fā)展做出合理的定位。除此之外，政府要制定將私人部門引入?yún)⑴c公共服務(wù)過(guò)程的機(jī)制，使供給主體不再單一，要以完善的市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)則使私人部門通過(guò)“競(jìng)標(biāo)”等形式介入基礎(chǔ)教育公共服務(wù)的供給側(cè)，并且要在這一過(guò)程中明晰產(chǎn)權(quán)。除了鼓勵(lì)私人部門參與公共服務(wù)的供給外，政府還應(yīng)該積極發(fā)展社會(huì)組織，分步撤銷社會(huì)組織的業(yè)務(wù)主管單位，重新定位社會(huì)組織的登記管理機(jī)關(guān)，從而通過(guò)加大政府對(duì)社會(huì)組織的扶持和社會(huì)組織不斷提升自身的能力，提高社會(huì)組織在基礎(chǔ)教育公共服務(wù)供給中的作用[5]。學(xué)校也要逐步發(fā)揮自身在基礎(chǔ)教育公共服務(wù)質(zhì)量和水平提升過(guò)程中的主動(dòng)性、積極性、創(chuàng)造性，要積極爭(zhēng)取辦學(xué)自主權(quán)，在提升自身硬件設(shè)施等基礎(chǔ)條件的過(guò)程中，逐步提升辦學(xué)質(zhì)量和教學(xué)水平，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)教育公共服務(wù)的內(nèi)涵式發(fā)展。

3.2 評(píng)價(jià)監(jiān)督機(jī)制：一個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程

在供給側(cè)改革的背景下強(qiáng)調(diào)治理主體的多元化，并不意味著政府可以“越位”“缺位”“不到位”，反而政府更應(yīng)該堅(jiān)持其在供給中的主導(dǎo)地位，既要當(dāng)好“運(yùn)動(dòng)員”又要做好“裁判員”，平衡處理供給過(guò)程中“效率”與“公平”的關(guān)系。政府的協(xié)調(diào)、監(jiān)督、指導(dǎo)和測(cè)評(píng)的職權(quán)只能強(qiáng)化，不能削弱?；A(chǔ)教育公共服務(wù)并不是“一錘子買賣”，而是一個(gè)動(dòng)態(tài)的政策實(shí)施過(guò)程，政策的科學(xué)化要通過(guò)市場(chǎng)主體的反饋來(lái)完善，要堅(jiān)持政策實(shí)施和評(píng)估、反饋的動(dòng)靜結(jié)合，構(gòu)筑整個(gè)供給過(guò)程的“防火墻”，以“摸著石頭過(guò)河”的理念深入探索提升基礎(chǔ)教育公共服務(wù)質(zhì)量和水平的實(shí)現(xiàn)路徑。

教育公共服務(wù)評(píng)估是公民和社會(huì)對(duì)所接受、所感知到的教育公共服務(wù)的結(jié)果、水平以及服務(wù)方式的評(píng)價(jià)，這些評(píng)價(jià)包括數(shù)量是否充足、價(jià)格是否合理、質(zhì)量是否保證、方式是否有效、結(jié)果是否滿意等要素[6]。政府便是要通過(guò)市場(chǎng)信息的反饋及時(shí)調(diào)整自身行為，從而解決市場(chǎng)失靈的一系列問(wèn)題。但是在供給側(cè)改革的過(guò)程中，基礎(chǔ)教育公共服務(wù)的供給主體不僅僅是政府，還包含社會(huì)組織等多個(gè)市場(chǎng)主體，因此政府的第一道“防火墻”就是要以嚴(yán)格的市場(chǎng)準(zhǔn)入保證參與基礎(chǔ)教育公共服務(wù)的社會(huì)組織的“非營(yíng)利性”，從而保證基礎(chǔ)教育服務(wù)的公共性。此外，正由于供給主體逐步實(shí)現(xiàn)多元化，雄安新區(qū)基礎(chǔ)教育公共服務(wù)的考核和監(jiān)督也應(yīng)實(shí)現(xiàn)從政府統(tǒng)管到多元參與的逐步過(guò)渡，使政府內(nèi)部監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督實(shí)現(xiàn)有機(jī)結(jié)合，從而真正構(gòu)建起基礎(chǔ)教育公共服務(wù)的績(jī)效評(píng)估體系，將軟條件轉(zhuǎn)化為硬指標(biāo)，約束基礎(chǔ)教育發(fā)展過(guò)程中的不當(dāng)行為，對(duì)公共政策進(jìn)行糾偏，形成以“運(yùn)作—評(píng)價(jià)—反饋—發(fā)展”為主要內(nèi)容的開放多元、交互作用的有效評(píng)估機(jī)制。新區(qū)政府面臨基礎(chǔ)教育公共服務(wù)提質(zhì)增效的重要課題，要從多方面對(duì)基礎(chǔ)教育公共服務(wù)的考核評(píng)估著力，形成倒逼態(tài)勢(shì)，以提升辦學(xué)質(zhì)量和教學(xué)水平為核心，對(duì)學(xué)校辦學(xué)的環(huán)境、師資等條件設(shè)立嚴(yán)格的考核指標(biāo)，以提升基礎(chǔ)教育公共服務(wù)的覆蓋廣度和深度為重點(diǎn)，以考核促建設(shè)，以評(píng)估促發(fā)展。

3.3 集團(tuán)化辦學(xué)：一項(xiàng)具體措施

集團(tuán)化辦學(xué)是建立在系統(tǒng)優(yōu)化理論基礎(chǔ)上的一種創(chuàng)新性教育實(shí)踐，通過(guò)對(duì)辦學(xué)質(zhì)量好、教學(xué)水平高的學(xué)校的資源整合，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，達(dá)到“1+1＞2”的效果。集團(tuán)化辦學(xué)，絕不僅是簡(jiǎn)單意義上的幾所學(xué)?！跋嗉印?，也不是名?！耙恢Κ?dú)秀”而成員校只做綠葉的組合，而是以“龍頭”學(xué)校為核心，通過(guò)相互聯(lián)合和共建，把多個(gè)通過(guò)契約組成的法人學(xué)?！皵Q成一股繩”，促進(jìn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)，打造可以實(shí)現(xiàn)多元發(fā)展、集體壯大的教育沃土[7]。雄安新區(qū)基礎(chǔ)教育公共服務(wù)起步晚、發(fā)展空間大，并沒有辦學(xué)質(zhì)量較為突出的優(yōu)質(zhì)學(xué)校，又存在學(xué)校分布分散、城鄉(xiāng)不均衡的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，通過(guò)“集團(tuán)化辦學(xué)”對(duì)資源進(jìn)行統(tǒng)籌整合、規(guī)劃管理，從而真正凝聚各方智慧和力量提升新區(qū)基礎(chǔ)教育公共服務(wù)的質(zhì)量和水平，是可行之路。

此外，協(xié)同學(xué)理論為集團(tuán)化辦學(xué)提供了實(shí)踐意義上的學(xué)理支撐，它強(qiáng)調(diào)打破組織的邊界，各個(gè)組織之間進(jìn)行交互作用。集團(tuán)化辦學(xué)就是要打破學(xué)校之間的界限，實(shí)現(xiàn)不同學(xué)校的橫向互補(bǔ)，不同學(xué)段的縱向鏈接，以系統(tǒng)化設(shè)計(jì)推進(jìn)整體的有效發(fā)展。這種混合型集成辦學(xué)的模式既有利于實(shí)現(xiàn)同學(xué)段、不同層次學(xué)校之間的交流，又有利于實(shí)現(xiàn)跨學(xué)段的整體育人效果，從而促進(jìn)學(xué)生的全面發(fā)展。在集團(tuán)化辦學(xué)的具體實(shí)施過(guò)程當(dāng)中，雄安新區(qū)應(yīng)當(dāng)在充分發(fā)揮各學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的基礎(chǔ)上，突出龍頭引領(lǐng)和統(tǒng)籌規(guī)劃。其一，要統(tǒng)籌學(xué)校辦學(xué)的價(jià)值理念。集團(tuán)化辦學(xué)的便利之處在于統(tǒng)籌規(guī)劃和管理，在提升基礎(chǔ)教育公共服務(wù)的質(zhì)量和效益背景下，統(tǒng)籌的首要之義便在于學(xué)校辦學(xué)價(jià)值觀的統(tǒng)一，要在集團(tuán)內(nèi)部實(shí)現(xiàn)對(duì)集團(tuán)化辦學(xué)的高度認(rèn)同，將促進(jìn)基礎(chǔ)教育公共服務(wù)的供給側(cè)改革、保障教育資源的均衡有效供給作為集團(tuán)化辦學(xué)的第一價(jià)值觀念。第二，要實(shí)現(xiàn)從“本校人”到“集團(tuán)人”的逐步轉(zhuǎn)變。教師、設(shè)備、科研成果等原本具有明確歸屬的各成員校的內(nèi)部資源，要實(shí)現(xiàn)集團(tuán)內(nèi)部的“協(xié)調(diào)使用”，要通過(guò)資源的整合和規(guī)劃打造優(yōu)勢(shì)學(xué)科群和名師骨干力量，從而帶動(dòng)和引領(lǐng)整體集團(tuán)辦學(xué)的發(fā)展。第三，要實(shí)現(xiàn)教學(xué)和科研的聯(lián)動(dòng)。要在集團(tuán)內(nèi)部建立跨校教研、教師培訓(xùn)交流、同課異構(gòu)等長(zhǎng)效機(jī)制，并使其制度化和常態(tài)化。要將一線的教學(xué)和二線的科研相結(jié)合，對(duì)課程本身進(jìn)行深入的研究，在集團(tuán)內(nèi)部開展聯(lián)合課程研發(fā)，并且要促進(jìn)科研成果的落地實(shí)施，以“前店后廠”的供給模式促進(jìn)辦學(xué)質(zhì)量的提升，實(shí)現(xiàn)集團(tuán)化辦學(xué)“紅利”的最大化。

[1] 習(xí)近平.決勝全面建成小康社會(huì)奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告[J].理論學(xué)習(xí),2017(12):4-25.

[2] 中共河北省委,河北省人民政府.雄安新區(qū)規(guī)劃綱要[N].河北日?qǐng)?bào),2018-04-22(002).

[3] 孫躍綱.十九大報(bào)告的鮮明特色:問(wèn)題導(dǎo)向與目標(biāo)導(dǎo)向的有機(jī)統(tǒng)一[J].中共成都市委黨校學(xué)報(bào),2018(1):71-76.

[4] 沈亞平,陳建.從建設(shè)到治理:公共文化服務(wù)體系優(yōu)化的基本邏輯[J].湖北社會(huì)科學(xué),2017(4):28-32.

[5] 李洪佳,沈亞平.公共服務(wù)供給側(cè)改革的理論范式及實(shí)踐路徑[J].中共天津市委黨校學(xué)報(bào),2017(2):68-73.

[6] 何鵬程,宋懿琛.教育公共服務(wù)的理論探討[J].教育發(fā)展研究,2018(9):39-43.

[7] 李志偉.集團(tuán)化辦學(xué):區(qū)域教育均衡發(fā)展的途徑與實(shí)踐[J].基礎(chǔ)教育參考,2008(6):20-22.

Research on the Basic Public Services in Xiong’an New District——Take Basic Education as an Example

XUE Bowen

(Zhou Enlai School of Government, Nankai University, Tianjin 300350, China)

Basic education, as an important part of basic public services, is a must for the effective use of public services in the early stage of planning and construction of Xiong’an New District, ensuring and improving people’s livelihood. Facing the development background of a late start and poor foundation, Xiong’an New District has adopted a number of measures focusing on partner assistance to improve the quality of basic education public services, and has achieved initial results. However, from the perspective of long-term development, there are also hidden crises such as the lack of long-term assistance and unclear concept orientation. The development of public services for basic education in Xiongan New Area should realize the diversification of the main body of supply and establish a complete supervision and evaluation mechanism. In addition, “group schooling” is an effective path for the development of public services for basic education in the new area.

Xiongan new area; public service; basic education; partner assistance; supply-side reform

10.3969/j.issn.1673-2065.2021.04.014

薛博文（1996－），男，河北保定人，在讀碩士。

F203; D67

A

1673-2065(2021)04-0072-06

2020-08-07

（責(zé)任編校：李建明 英文校對(duì)：李玉玲）