許亞嵐

據(jù)有關(guān)消息稱，近期銀保監(jiān)會(huì)財(cái)險(xiǎn)部向財(cái)險(xiǎn)公司發(fā)布了《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)承保理賠管理辦法（征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱“《辦法》”），對(duì)種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)和林業(yè)的承保理賠進(jìn)一步規(guī)范細(xì)化，以期從根源上解決農(nóng)險(xiǎn)中的銷售誤導(dǎo)、虛假理賠等行業(yè)頑疾。

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)供需面臨障礙

我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)收入增長(zhǎng)迅速。從2007年的53.3億元快速增加至2020年的814.93億元。折合成美元，2020年我國(guó)農(nóng)險(xiǎn)保費(fèi)收入約為118億美元，已經(jīng)超越美國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)預(yù)計(jì)104億美元的保費(fèi)收入，成為全球最大的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)。

近年來(lái)，政府對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的支持力度也在不斷加大。2019年，財(cái)政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、銀保監(jiān)會(huì)、林草局聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于加快農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》;2020年是促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)高質(zhì)量發(fā)展的第一年，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策環(huán)境不斷優(yōu)化，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展質(zhì)量得到有效提升，對(duì)脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興的保障和服務(wù)功能得到了進(jìn)一步發(fā)揮;2021年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見(jiàn)》提出一系列促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的政策，致力于擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)覆蓋面，提高保障水平，完善風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制，提升糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品供給保障能力。

保險(xiǎn)作為金融三駕馬車之一，對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展起著重要的保障和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)淖饔?，北京?lián)合大學(xué)管理學(xué)院金融系教師楊澤云對(duì)《經(jīng)濟(jì)》雜志、經(jīng)濟(jì)網(wǎng)記者稱，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)對(duì)于農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民同樣如此。“然而不同的是，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中的農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，特別是農(nóng)業(yè)種植及養(yǎng)殖的風(fēng)險(xiǎn)較大，既有暴雨、干旱等自然災(zāi)害的原因，也有欺詐、騙保等道德風(fēng)險(xiǎn)人禍的原因。”同時(shí)，農(nóng)民作為低收入人群，其保險(xiǎn)意識(shí)和保費(fèi)支付能力也較弱，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的供需都面臨較大障礙。

楊澤云表示，現(xiàn)實(shí)中，各國(guó)為了讓保險(xiǎn)業(yè)對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮作用，均給予農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)減免稅收甚至補(bǔ)貼保險(xiǎn)費(fèi)的方式支持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展。我國(guó)也是如此，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)減免稅收，且多數(shù)政府給予保費(fèi)補(bǔ)貼高達(dá)50%以上。然而，也正是因?yàn)檎a(bǔ)貼較高，促成了部分地區(qū)出現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中的一些亂象：投保人造假索賠，而保險(xiǎn)公司為了獲得政府補(bǔ)貼，對(duì)于造假索賠疏于核實(shí)，結(jié)果就是投保人投保農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)肯定不會(huì)虧損，最終肯定能獲得超過(guò)保險(xiǎn)費(fèi)的賠償。但這也導(dǎo)致有時(shí)真正發(fā)生保險(xiǎn)事故的損失時(shí)，也不一定獲得足額的賠償。

中國(guó)社科院保險(xiǎn)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究中心副主任王向楠也表示，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)標(biāo)的多是單個(gè)價(jià)值不高的生物，農(nóng)村地區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)薄弱、運(yùn)行成本較高，以及農(nóng)戶對(duì)保險(xiǎn)合同的理解偏弱，這些因素綜合之下，種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)農(nóng)險(xiǎn)中存在著高估損失、多次理賠等道德風(fēng)險(xiǎn)。有些連續(xù)幾年賠付率較低的基層地區(qū)，通過(guò)虛構(gòu)理賠、給予回扣等方式額外返還一定保費(fèi)給農(nóng)戶。有些基層機(jī)構(gòu)則為了方便承保和理賠，不讓農(nóng)戶參與進(jìn)來(lái)，使得農(nóng)戶對(duì)保險(xiǎn)的感知較弱。

近日發(fā)布的《辦法》中特別強(qiáng)調(diào)，保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)及其工作人員不得向投保人、被保險(xiǎn)人給予或承諾給予保險(xiǎn)合同約定以外的保險(xiǎn)費(fèi)回扣或者其他利益。從理賠原則、報(bào)案管理、查勘管理等多個(gè)方面對(duì)農(nóng)險(xiǎn)理賠提出了具體要求。

此外，6月29日，財(cái)政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、銀保監(jiān)會(huì)三部門聯(lián)合印發(fā)通知，決定擴(kuò)大稻谷、小麥、玉米三大糧食作物完全成本保險(xiǎn)和種植收入保險(xiǎn)實(shí)施范圍，進(jìn)一步提升農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保障水平，從而提高農(nóng)民種糧積極性。

楊澤云表示，對(duì)于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展，為了減少道德風(fēng)險(xiǎn)，還可以考慮整個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者村組集體投保。而針對(duì)近年來(lái)新型組織——農(nóng)民專業(yè)合作社，也可以考慮統(tǒng)一投保，并以歷史賠付情況調(diào)整下一年的保費(fèi)，從而激勵(lì)投保農(nóng)戶防范和控制風(fēng)險(xiǎn)?！爱?dāng)然，如果能結(jié)合遙感技術(shù)、智能芯片等新型技術(shù)，實(shí)現(xiàn)投保前風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、投保中的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和干預(yù)以及出險(xiǎn)后的理賠反欺詐，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展應(yīng)該會(huì)有較大提升?！?h3>農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)規(guī)范已滯后

我國(guó)一直高度重視鄉(xiāng)村振興金融服務(wù)，引導(dǎo)銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)不斷加大鄉(xiāng)村振興金融支持力度，然而，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，保險(xiǎn)市場(chǎng)一些規(guī)定已經(jīng)相對(duì)滯后。

對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)保險(xiǎn)學(xué)院教授王國(guó)軍則對(duì)《經(jīng)濟(jì)》雜志、經(jīng)濟(jì)網(wǎng)記者表示，目前我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)存在的問(wèn)題主要有三點(diǎn)。第一，一些地方的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)招標(biāo)不規(guī)范，評(píng)價(jià)指標(biāo)和權(quán)重不合理，存在不公平的現(xiàn)象;第二，一些地方的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)過(guò)于擁擠，承保時(shí)壓低費(fèi)率惡性競(jìng)爭(zhēng)，理賠時(shí)惜賠拒賠;第三，有地方政府長(zhǎng)期拖欠配套的財(cái)政補(bǔ)貼。

首先，我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的法制化水平有待提高。王國(guó)軍表示，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)的治理必須要有相應(yīng)的法律手段。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)商業(yè)險(xiǎn)種比較少，主要是政策性險(xiǎn)種，也就是有政府補(bǔ)貼的險(xiǎn)種，因此提高法制化水平就格外重要。2013年實(shí)施的《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》是第一部針對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)提出的法規(guī)，用它來(lái)規(guī)范目前的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)已經(jīng)有點(diǎn)過(guò)時(shí)，有很多當(dāng)時(shí)沒(méi)有說(shuō)明的問(wèn)題如今已經(jīng)變得比較棘手。比如農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的招投標(biāo)規(guī)則，究竟什么樣的公司可以進(jìn)來(lái)，招標(biāo)的權(quán)重如何設(shè)定，這些都應(yīng)該有一個(gè)規(guī)范。否則，各地在招標(biāo)中可以隨機(jī)的東西太多了?！耙虼?，我們需要一個(gè)全國(guó)統(tǒng)一的招投標(biāo)規(guī)則?！?/p>

其次，財(cái)政補(bǔ)貼政策有待優(yōu)化。清華大學(xué)五道口金融學(xué)院中國(guó)保險(xiǎn)與養(yǎng)老金研究中心研究總監(jiān)朱俊生對(duì)《經(jīng)濟(jì)》雜志、經(jīng)濟(jì)網(wǎng)記者表示，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼已成為財(cái)政支農(nóng)的重要手段和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)快速發(fā)展的重要推動(dòng)器，當(dāng)前農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的新形勢(shì)對(duì)財(cái)政補(bǔ)貼提出新要求。一方面，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和地方特色農(nóng)業(yè)發(fā)展、基本公共服務(wù)均等化等要求進(jìn)一步優(yōu)化目前的保費(fèi)補(bǔ)貼政策。另一方面，要適應(yīng)將部分“黃箱”補(bǔ)貼改“綠箱”補(bǔ)貼的要求，拓展補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)，提高補(bǔ)貼的總量水平，從而進(jìn)一步提升農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的支農(nóng)地位。“第一，地方特色農(nóng)業(yè)的發(fā)展要求拓寬補(bǔ)貼品種。第二，基本公共服務(wù)均等化要求完善差異化補(bǔ)貼政策。第三，提升農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)支農(nóng)地位要求進(jìn)一步拓展補(bǔ)貼項(xiàng)目結(jié)構(gòu)?！?/p>

王國(guó)軍也表示，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的補(bǔ)貼仍然存在方式單一、規(guī)模較小、覆蓋面積少等缺點(diǎn)，需要進(jìn)一步加大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼的力度。我國(guó)財(cái)政支農(nóng)的力度很大，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)可能是支農(nóng)效果中最好的一條，但在財(cái)政補(bǔ)貼中，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)所占比例并不大。另外，財(cái)政補(bǔ)貼也不平衡。由于財(cái)政補(bǔ)貼力度的不同，一些農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展是失衡的，比如種植業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展很快，養(yǎng)殖業(yè)、林業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展比較緩慢。

財(cái)政補(bǔ)貼的劃撥流程需要透明化，據(jù)王國(guó)軍透露，有些地方的財(cái)政補(bǔ)貼兩三年都到不了位?！耙恍┺r(nóng)業(yè)保險(xiǎn)領(lǐng)域的監(jiān)督檢查和違規(guī)行為的處罰力度不夠，因此目前當(dāng)務(wù)之急是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法，法制化水平比較低會(huì)抑制農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)高質(zhì)量發(fā)展?！?/p>

除農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼制度外，農(nóng)業(yè)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制也不夠健全，王國(guó)軍表示，政府、商業(yè)保險(xiǎn)公司、農(nóng)場(chǎng)農(nóng)戶等所應(yīng)該擔(dān)負(fù)的職責(zé)還不夠清晰，需要做完全成本保險(xiǎn)，三大主糧作物要拓展出來(lái)，能夠把成本完全覆蓋掉，這樣就不至于在受災(zāi)之后，還要讓農(nóng)民自己承擔(dān)一部分。

最后，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的服務(wù)能力有待增強(qiáng)。在王國(guó)軍看來(lái)，雖然我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)按照保費(fèi)收入來(lái)衡量，已經(jīng)是世界第一大市場(chǎng)，但是農(nóng)作物的總播種面積比較大，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保障還不夠。

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策體系面臨挑戰(zhàn)

“相對(duì)于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對(duì)于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的新要求而言，目前促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)高質(zhì)量的政策體系尚存在一些挑戰(zhàn)?！敝炜∩硎?，為了更好地促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)高質(zhì)量發(fā)展，助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，我們要進(jìn)一步完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的政策體系，除優(yōu)化財(cái)政補(bǔ)貼政策、完善大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散制度以及防范與化解制度風(fēng)險(xiǎn)外，還要提高對(duì)于新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的保障水平，促進(jìn)經(jīng)營(yíng)模式創(chuàng)新。

近年來(lái)，我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性變革，傳統(tǒng)農(nóng)戶面臨分化與轉(zhuǎn)型，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體快速發(fā)展。

朱俊生稱，與傳統(tǒng)小農(nóng)戶相比，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體有3個(gè)特點(diǎn)。第一，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的種植面積遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于傳統(tǒng)小農(nóng)戶，其農(nóng)業(yè)收入水平也較高;第二，規(guī)?；c專業(yè)化生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)使得新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的種植品種較為單一，風(fēng)險(xiǎn)集中度高于傳統(tǒng)小農(nóng)戶;第三，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體普遍意識(shí)到農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是災(zāi)后風(fēng)險(xiǎn)融資的重要方式，愿意主動(dòng)購(gòu)買農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，而傳統(tǒng)小農(nóng)戶則主要出于基層行政組織的強(qiáng)制性要求購(gòu)買農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的購(gòu)買意愿和愿意支付的保費(fèi)水平也顯著高于傳統(tǒng)小農(nóng)戶。

而目前農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)以面向傳統(tǒng)小農(nóng)戶的低保障、廣覆蓋的成本保險(xiǎn)為主，不能滿足新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的差異化需求。朱俊生認(rèn)為，這突出體現(xiàn)為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)對(duì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的保障水平亟待提升。

為了提高重要糧食作物保障水平，我國(guó)先后在13個(gè)糧食主產(chǎn)省份選擇開展和擴(kuò)大大災(zāi)保險(xiǎn)試點(diǎn)，在部分省份開展三大糧食作物完全成本保險(xiǎn)和收入保險(xiǎn)試點(diǎn)，并將進(jìn)一步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍。這些都在相當(dāng)程度上提高了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體三大主糧作物的保障水平?！暗珡娜珖?guó)范圍看，玉米、水稻、小麥三大糧食作物畝均保險(xiǎn)金額仍然較低，不能完全適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)高成本、高投入的生產(chǎn)特點(diǎn)，難以滿足規(guī)?；?jīng)營(yíng)主體的保障需求?！敝炜∩缡钦f(shuō)。

另外，朱俊生表示，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)合同的缺陷也不利于提升保障水平。一是分階段賠付的方法影響了保障水平提升。種植業(yè)保險(xiǎn)采用分階段賠付的辦法，即依據(jù)農(nóng)作物受損時(shí)所處的生長(zhǎng)階段對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保額進(jìn)行調(diào)整。在現(xiàn)有農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)合約下，保額的提高并不必然帶來(lái)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保障水平的提升。

二是保險(xiǎn)條款中不允許設(shè)置絕對(duì)免賠，降低了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)對(duì)于較大災(zāi)害損失的賠付水平。不允許設(shè)置絕對(duì)免賠，降低了獲賠門檻，使得農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的賠付呈現(xiàn)“高獲賠概率、低保險(xiǎn)賠付”的特征，既不利于發(fā)揮保險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁發(fā)生概率小、損失程度較大的風(fēng)險(xiǎn)的效率優(yōu)勢(shì)，也難以滿足規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體對(duì)“低獲賠概率、高保險(xiǎn)賠付”的保障需求。

需要注意的是，保險(xiǎn)公司之所以有些行為不規(guī)范，跟目前農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)營(yíng)模式也有關(guān)系。朱俊生告訴《經(jīng)濟(jì)》雜志、經(jīng)濟(jì)網(wǎng)記者，目前我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)模式的主要特征是依托政府有關(guān)部門行政推動(dòng)、基于一家一戶承保理賠，產(chǎn)生了成本高昂與違規(guī)行為嚴(yán)重的問(wèn)題，損害了農(nóng)戶的利益和政府通過(guò)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)分散農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的政策目標(biāo)。“我們不僅要在承保理賠方面做更多的規(guī)范，對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)營(yíng)模式也要進(jìn)行重新反思和調(diào)整，這樣才能夠讓保險(xiǎn)公司在實(shí)踐當(dāng)中更好地保護(hù)消費(fèi)者的利益?！?/p>

為了降低農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)模式創(chuàng)新的制度風(fēng)險(xiǎn)，朱俊生認(rèn)為，一方面，要秉持法治原則，規(guī)范和約束農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中行政權(quán)力的運(yùn)行?！掇r(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》沒(méi)有有效界定和約束政府在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中的權(quán)力邊界，對(duì)于政府可能存在的違規(guī)行為缺乏相應(yīng)的罰則。因此，要進(jìn)一步完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的相關(guān)立法，明晰政府在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中的權(quán)力邊界。

另一方面，要建立和完善農(nóng)民參與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的機(jī)制。要發(fā)揮農(nóng)戶的積極性，構(gòu)建農(nóng)民與政府以及公司之間的利益制衡與協(xié)調(diào)機(jī)制，促進(jìn)農(nóng)民參與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的運(yùn)行和監(jiān)督。