摘要：在治理現(xiàn)代化邏輯下，治理應(yīng)該是高效、民主、積極、和諧、注重價(jià)值理念的管理方式?；鶎又卫硎菄?guó)家治理的基礎(chǔ)，疫情下中國(guó)之治彰顯制度優(yōu)勢(shì)和治理效能，但是也暴露了基層工作內(nèi)卷化的缺陷，造成治理能力不足、干部專(zhuān)業(yè)化程度不強(qiáng)等短板，嚴(yán)重阻礙了基層工作的效能和服務(wù)創(chuàng)新。因此，優(yōu)化頂層設(shè)計(jì)，發(fā)展多元治理主體，增強(qiáng)外部力量，堅(jiān)定干部理想信念等“去內(nèi)卷化”策略是實(shí)現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化的必經(jīng)之路。

關(guān)鍵詞：基層治理；內(nèi)卷；管理策略

中圖分類(lèi)號(hào)：D630文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-5103（2021）05-0091-04

基金項(xiàng)目：2020年廣東省黨校（行政學(xué)院）系統(tǒng)哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃課題“疫情防控背景下基層治理現(xiàn)代化研究”（2020GDDXXT080）；廣東省教育教學(xué)改革與實(shí)踐項(xiàng)目“社會(huì)需求導(dǎo)向下管理類(lèi)專(zhuān)業(yè)‘一帶一路國(guó)際化人才培養(yǎng)模式研究”（GDJG2019046）。

作者簡(jiǎn)介：劉影，廣東行政職業(yè)學(xué)院講師。

一、理論溯源與概念界定

1.治理現(xiàn)代化與基層治理

黨的十八屆三中全會(huì)首次提出“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”這個(gè)重大命題，并把“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”確定為全面深化改革的總目標(biāo)。治理現(xiàn)代化是國(guó)家治理的升華，是國(guó)家治理的軟實(shí)力體現(xiàn)，主要指上層建筑和意識(shí)形態(tài)的現(xiàn)代化，是更加科學(xué)、民主、文明的共建共治共享，是治理者素質(zhì)和治理方式的現(xiàn)代化?；鶎又卫憩F(xiàn)代化要將制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能，既要建立科學(xué)的體制機(jī)制，又要建立積極向上、踏實(shí)可靠的干部隊(duì)伍，同時(shí)還要有熱心參與公共事務(wù)的社會(huì)力量。

國(guó)外的基層治理主要在于研究社區(qū)治理方面，研究?jī)?nèi)容包括資本構(gòu)建、社區(qū)網(wǎng)絡(luò)和居民自治等。如羅斯特羅姆認(rèn)為只有做好資源分配，提升社區(qū)管理的技術(shù)水平，優(yōu)化制度設(shè)計(jì)才能提升治理效能。我國(guó)大多學(xué)者認(rèn)為基層治理主體應(yīng)該多元化，政府應(yīng)該適當(dāng)放權(quán)，鼓勵(lì)社會(huì)組織參與基層治理，學(xué)者俞可平認(rèn)為治理主體、機(jī)制、和效果構(gòu)成了基層治理體系。

2020年新冠肺炎疫情的暴發(fā)使“中國(guó)之治”經(jīng)歷住了一次大考，抗疫之功為全世界所矚目。但是此役在彰顯了我國(guó)國(guó)家治理制度優(yōu)勢(shì)、統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、面對(duì)危機(jī)戮力同心的同時(shí)也暴露了基層治理的短板，即制度欠優(yōu)化、干部的治理能力和專(zhuān)業(yè)能力不足等，揭開(kāi)了某些基層工作內(nèi)卷化的面紗。本文從中觀和微觀角度探討基層社會(huì)治理，更多關(guān)注人的因素，結(jié)合內(nèi)卷化產(chǎn)生的內(nèi)外因嘗試從根本上找出“去內(nèi)卷化”策略。

2.基層工作內(nèi)卷化

內(nèi)卷化是格爾茨在關(guān)注爪哇島農(nóng)業(yè)生產(chǎn)時(shí)提出的概念，也稱(chēng)作“過(guò)密化”?，F(xiàn)在內(nèi)卷化用于分析政治、經(jīng)濟(jì)、教育、組織等各領(lǐng)域工作的停滯化、表面化、簡(jiǎn)單地自我重復(fù)、自我消耗，無(wú)法突破現(xiàn)有狀態(tài)而升級(jí)的一種現(xiàn)象。內(nèi)卷化的工作氛圍和工作進(jìn)度看似平穩(wěn)運(yùn)行，實(shí)則一潭死水，組織下面的冰山隨時(shí)有崩塌的可能，毫無(wú)危機(jī)應(yīng)對(duì)能力。

賀雪峰關(guān)于農(nóng)村治理內(nèi)卷化中闡述了基層治理的形式主義和內(nèi)卷化，他指出，規(guī)則下鄉(xiāng)雖然防止了資源濫用，但也限制了基層治理主體的能動(dòng)性。因此，要設(shè)法尋找平衡，給予基層治理相對(duì)自主空間[1]。

基層工作內(nèi)卷化是指基層工作（鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)）受到制度、資源、觀念、個(gè)人思想等限制，基層組織及基層干部工作人浮于事，尸位素餐，沒(méi)有創(chuàng)新突破，無(wú)法真正滿(mǎn)足群眾需求的一種狀態(tài)。

“問(wèn)渠哪得清如許，為有源頭活水來(lái)”。治理現(xiàn)代化就是要提升治理的軟實(shí)力，尤其是政府和干部的治理創(chuàng)新能力和服務(wù)能力，這與簡(jiǎn)單重復(fù)、停滯不前的內(nèi)卷化狀態(tài)是相悖的。因此，必須找出形成內(nèi)卷化的生成機(jī)理，去除并克服，使基層治理的“死水”轉(zhuǎn)變成“活水”。

二、基層工作內(nèi)卷化生成機(jī)理

內(nèi)卷化的生成總的來(lái)說(shuō)由內(nèi)外因兩個(gè)因素決定，一是內(nèi)部飽和，外部無(wú)法突破的條件制約，往往指頂層設(shè)計(jì)、制度、機(jī)制等上層建筑；二是主觀意識(shí)的故步自封，缺乏冒險(xiǎn)和創(chuàng)新。綜合來(lái)說(shuō)基層工作內(nèi)卷化生成有以下幾個(gè)條件：

1.“天花板”低，缺乏上進(jìn)動(dòng)力

基層治理是國(guó)家治理的基石，基層一線(xiàn)是干部們施展抱負(fù)的廣闊舞臺(tái)。但是長(zhǎng)期以來(lái)，基層干部受編制和職數(shù)限制，晉升空間較為狹窄，工作主動(dòng)性和積極性受到一定影響，容易滋長(zhǎng)敷衍應(yīng)付、熬資歷甚至“尋租”等不正之風(fēng)。這在基層干部隊(duì)伍中是一個(gè)嚴(yán)重的問(wèn)題，直接關(guān)系服務(wù)于民的績(jī)效，也關(guān)乎整個(gè)國(guó)家治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。

2.管控思維和形式主義，治標(biāo)不治本

基層工作的辦事留痕、程序?qū)虻刃问街髁x嚴(yán)重，部分基層干部形成了少干少錯(cuò)的自我保護(hù)意識(shí)，少部分基層干部還出現(xiàn)“工作干得好不如表格做得好”的形式主義。例如，精細(xì)的網(wǎng)格化管理雖然實(shí)現(xiàn)了基層治理的高效和廣泛治理，但是行政權(quán)力的下沉使基層干部權(quán)責(zé)不平衡，各種命令、臺(tái)賬、報(bào)表等工作繁冗，增加了基層干部的工作負(fù)擔(dān)。這種完成任務(wù)都已經(jīng)耗盡全力的工作讓基層干部無(wú)暇探索工作方法的合適與否，對(duì)居民的意見(jiàn)回應(yīng)等反饋不及時(shí)，社區(qū)居民逐漸產(chǎn)生的不滿(mǎn)讓基層管理者難以向社區(qū)賦權(quán)增能。

信息化時(shí)代，信息無(wú)邊界流動(dòng)，單純依靠強(qiáng)制命令根本無(wú)法獲得政府權(quán)威?！败泴?shí)力”的缺失使社會(huì)矛盾此消彼長(zhǎng)，沒(méi)有真正的服務(wù)和疏導(dǎo)難以從根本上解決問(wèn)題?；鶎诱闹卫硭季S、治理方式與基層經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的多元化、多樣性存在潛在沖突[3]。治理主體間權(quán)限的沖突消長(zhǎng)會(huì)導(dǎo)致治理權(quán)威的內(nèi)生性不足。

3.專(zhuān)注技術(shù)理性，忽視價(jià)值理性

治理現(xiàn)代化追求的和民眾需要的從來(lái)不是冰冷的數(shù)據(jù)和機(jī)器，而是有溫度的關(guān)懷和服務(wù)。毋庸置疑，數(shù)字化政府是時(shí)代的必然選擇，技術(shù)理性提高了基層治理的工作效率，使治理環(huán)境得到改善，但是，“硬管理”代替不了“軟服務(wù)”。對(duì)技術(shù)理性的過(guò)度關(guān)注忽略了行政服務(wù)本身的內(nèi)涵和目的，以及行政機(jī)構(gòu)內(nèi)在功能配合協(xié)同的辦事規(guī)律和對(duì)軟性服務(wù)質(zhì)量提升的內(nèi)在要求。在物質(zhì)較為豐富、社會(huì)穩(wěn)定的今天，基層治理的服務(wù)理念和服務(wù)精神要與時(shí)代發(fā)展和人民需求相契合。這不是簡(jiǎn)單的給予，而是相互的融通[4]88-92。網(wǎng)格化管理是技術(shù)理性的突出表現(xiàn)，在網(wǎng)格化管理模式下發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、明晰責(zé)任、解決問(wèn)題形成的閉環(huán)通道對(duì)解決條塊分割、效率低下、責(zé)任不清等問(wèn)題起到了很好的解決作用。但是基層服務(wù)的核心是人的問(wèn)題，人的內(nèi)在需求，人的矛盾調(diào)和，人心的歸服，網(wǎng)格化是解決不了的，這些因人而出現(xiàn)的“內(nèi)卷化”問(wèn)題需要價(jià)值理性引導(dǎo)的服務(wù)行為。

4.拘泥“太平官”思想，裹足不前

“太平官”思想實(shí)質(zhì)是“懶政”，群眾觀念淡漠，責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)，履職流于形式。具體表現(xiàn)就是思想上不思進(jìn)取，樂(lè)于滿(mǎn)足現(xiàn)狀，逃避責(zé)任，明哲保身，占位子，裝樣子，混日子，“無(wú)過(guò)即是功”。面對(duì)挑戰(zhàn)和任務(wù)不敢試、不敢闖，裹足不前，無(wú)所作為。組織士氣低落，沒(méi)有工作績(jī)效，損害政府形象。

三、基層工作內(nèi)卷化矯治方略

1.捅破“天花板”推動(dòng)職級(jí)并行

十八屆三中全會(huì)做出了推進(jìn)公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)制度的決定，“獨(dú)木橋”變成了“雙通道”，基層公務(wù)員通過(guò)職級(jí)晉升也能提高工資[5]。職級(jí)并行拓寬了干部成長(zhǎng)方向，優(yōu)化了隊(duì)伍發(fā)展路徑，構(gòu)建了干部成長(zhǎng)的更寬廣路徑，基層干部有了奔頭，“不待揚(yáng)鞭自?shī)^蹄”。

職級(jí)并行要嚴(yán)格把好晉升關(guān)口，避免產(chǎn)生新的不正之風(fēng)，要公平公正執(zhí)行，按照設(shè)計(jì)初衷最大程度激勵(lì)基層干部隊(duì)伍。不管是職務(wù)還是職級(jí)的升遷，都意味著責(zé)任的增加。因此，要做好干部的思想工作。同時(shí)，要平衡用人，使老中青各年齡段的干部都各得其所、人盡其才。培養(yǎng)忠誠(chéng)干凈擔(dān)當(dāng)?shù)母咚刭|(zhì)專(zhuān)業(yè)人才，不給“混日子”的人留下滋生懶惰的土壤。

2.優(yōu)化頂層設(shè)計(jì)，發(fā)展外部力量

向外突破是內(nèi)卷化解決的根本之道。通過(guò)培育、調(diào)動(dòng)社會(huì)組織，使其成為制約與協(xié)調(diào)行政權(quán)力的外生力量，是基層治理去“內(nèi)卷化”的核心。協(xié)調(diào)-整合式權(quán)力運(yùn)行體現(xiàn)了行政權(quán)對(duì)于基層事務(wù)的回應(yīng)和責(zé)任，通過(guò)社會(huì)行動(dòng)者的參與，實(shí)現(xiàn)權(quán)力系統(tǒng)間的制約關(guān)系，這種張力的物化載體就表現(xiàn)為比例原則、流程標(biāo)準(zhǔn)、制度等操作模式，將之進(jìn)行結(jié)構(gòu)上的匹配，保證不同情境下各方權(quán)力的有效實(shí)施。只有將社會(huì)治理的主體責(zé)任落實(shí)到每個(gè)社會(huì)單元、每個(gè)社會(huì)成員的身上，充分調(diào)動(dòng)全社會(huì)的力量參與社會(huì)治理，才能構(gòu)建和諧美好的社會(huì)治理新局面，實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化的目標(biāo)。

3.恢復(fù)社會(huì)組織彈性

人民群眾的廣泛參與是國(guó)家治理和社會(huì)治理的基礎(chǔ)，社會(huì)主義現(xiàn)代化治理應(yīng)該呈現(xiàn)活潑生動(dòng)、繁榮安定、民心團(tuán)結(jié)的社會(huì)治理局面?；鶎又卫韯?chuàng)新不能僅僅是基層組織的復(fù)制和精細(xì)化，而應(yīng)是打破固有權(quán)力和關(guān)系的利益固化和嵌套，恢復(fù)社會(huì)治理彈性。

4.注重價(jià)值理性，善用工具理性

“民惟邦本、政得其民”，基層干部要做群眾的“貼心人”，政府要有溫度。大數(shù)據(jù)智能化提高了政府的工作效率，擴(kuò)大了工作范圍，使過(guò)去事無(wú)巨細(xì)的工作簡(jiǎn)練化、精準(zhǔn)化。但是，過(guò)于依賴(lài)網(wǎng)絡(luò)等智能工具，容易使人和組織變成冰冷的機(jī)器。一方面，基層政府要搭建多元治理大數(shù)據(jù)平臺(tái)，變革治理模式，再造智能化手段，加大力度提高基層治理服務(wù)水平，提升政府行政效能，最終實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理水平現(xiàn)代化；另一方面，基層政府要利用新一代信息技術(shù)將涉及公共問(wèn)題的各項(xiàng)因素進(jìn)行測(cè)量和可視化呈現(xiàn)。通過(guò)對(duì)數(shù)據(jù)的公開(kāi)，基層群眾可以適時(shí)準(zhǔn)確地把握信息動(dòng)態(tài)，獲得對(duì)問(wèn)題的充分認(rèn)知。

5.堅(jiān)定理想信念壓縮“太平官”空間

“為政之要莫先于得人、治國(guó)先治吏”。黨員干部要有堅(jiān)定的理想信念，這個(gè)理想信念就是沖鋒在前、服務(wù)于民、敢闖敢干的拼搏精神。領(lǐng)導(dǎo)干部要居安思危，“太平官”之所以能安享太平，是由于沒(méi)有人打擾他的“安樂(lè)窩”。轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)必須建立健全干部考評(píng)制度，掃除“無(wú)過(guò)便是功”的錯(cuò)誤思想。建立處罰機(jī)制，完善干部選拔制度，能上能下，讓那些安于現(xiàn)狀的人走下重要位置，把舞臺(tái)讓給敢為人先，甘于奉獻(xiàn)的優(yōu)秀人才。中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步激勵(lì)廣大干部新時(shí)代新?lián)?dāng)新作為的意見(jiàn)》、中央紀(jì)委辦公廳印發(fā)的《關(guān)于貫徹落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記重要指示精神集中整治形式主義、官僚主義的工作意見(jiàn)》以及新版《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》等都強(qiáng)調(diào)了優(yōu)勝劣汰的干部制度，對(duì)于不作為、亂作為等行為有明確的處罰規(guī)定。這些規(guī)定必將催生“太平官”的危機(jī)感，從而形成積極主動(dòng)的工作氛圍。廢除“太平官”的土壤還要堅(jiān)決杜絕形式主義，思想上減負(fù)，行動(dòng)上輕裝上陣，求真務(wù)實(shí)。

“學(xué)而知不足”，“太平官”往往是故步自封的，因此，基層干部要組建學(xué)習(xí)型組織。要定期組織基層干部和專(zhuān)業(yè)人才培訓(xùn)，鼓勵(lì)基層工作人員學(xué)歷晉升，鼓勵(lì)高校開(kāi)設(shè)專(zhuān)門(mén)針對(duì)基層人才專(zhuān)業(yè)技能提升的學(xué)科，培養(yǎng)符合基層治理現(xiàn)代化需求的高素質(zhì)人才隊(duì)伍。總之，共產(chǎn)黨人的精神之“鈣”不能丟，學(xué)好本領(lǐng)，工作上要拿出奮發(fā)圖強(qiáng)，力挽狂瀾的氣魄，服務(wù)于民，造福于民。

基層治理是國(guó)家治理的“最后一公里”，基層治理體制的創(chuàng)新，干部素質(zhì)的提高，服務(wù)意識(shí)和工作態(tài)度的轉(zhuǎn)變，直接關(guān)系治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。內(nèi)卷化是基層治理的主要障礙，鏟除基層工作中內(nèi)卷化滋生的土壤。首先，“巧婦難為無(wú)米之炊”，基層治理要有職有權(quán)，有資源。其次，在基層治理中也要體現(xiàn)我們國(guó)家治理的制度優(yōu)勢(shì)，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下基層干部堅(jiān)定理想信念，優(yōu)化制度建設(shè)。再次，轉(zhuǎn)變思想，形成共建局面。提高服務(wù)能力，激發(fā)多元主體參與，化解群眾矛盾，“造血”和“輸血”雙管齊下，逐步實(shí)現(xiàn)基層共建共治共享的和諧盛景。當(dāng)然，“去內(nèi)卷化”也不可能在朝夕之間，有些改革工作甚至異常復(fù)雜和繁瑣，這就要認(rèn)準(zhǔn)目標(biāo)，持之以恒，以信念引領(lǐng)行動(dòng)。

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責(zé)任編輯：陳若水