摘 要：“黨的領導制度體系”的形成，經(jīng)歷了一個歷史的過程。黨的十一屆三中全會后，在總結中華人民共和國成立后的經(jīng)驗教訓中，以鄧小平同志為主要代表的中國共產(chǎn)黨人深刻認識到制度的極端重要性，在黨的歷史上首次提出了“黨的領導制度”這一全新的命題。在深化制度改革、建設、創(chuàng)新和執(zhí)行的實踐中，黨的領導制度更加科學化、規(guī)范化和系統(tǒng)化，逐步形成總攬全局、協(xié)調各方的黨的領導制度體系。新時代堅持和完善黨的領導制度體系，必須堅持正確政治方向，一體推進黨的領導制度改革、建設和執(zhí)行，把黨的領導制度融入國家治理體系，為新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義提供根本保證。

關鍵詞：黨的建設;黨的領導;制度;改革

基金項目：中國社會科學院青年科研啟動項目“中國化馬克思主義黨建理論的生成邏輯”（2020YQNQD0067）。

[中圖分類號] D26 ? ? ? ? [文章編號] 1673-0186（2021）004-0051-012

[文獻標識碼] A? ? ? [DOI編碼] 10.19631/j.cnki.css.2021.004.005

黨的十九屆四中全會首次提出“黨的領導制度體系”的新概念，并將其作為中國特色社會主義制度的首要內容和根本領導制度，并對新時代堅持和完善黨的領導制度體系進行全面部署。這一重大概念的提出，標志著改革開放以來黨的領導制度建設取得了重大成果，是馬克思主義執(zhí)政黨建設進入新時代的重要體現(xiàn)。根據(jù)黨的十九屆四中全會部署，黨的領導制度體系實際上是一個寬泛概念，是對黨的各項具體領導制度的系統(tǒng)集成，包括黨領導自身、國家、社會和人民群眾等各項制度，涉及黨內關系、黨政關系和黨群關系等，主要包括不忘初心、牢記使命，維護黨中央權威和集中統(tǒng)一領導，黨的全面領導，為人民執(zhí)政、靠人民執(zhí)政，提高黨的執(zhí)政能力和領導水平，全面從嚴治黨等六個方面的制度。從改革開放初期提出“黨的領導制度”到黨的十九屆四中全會提出“黨的領導制度體系”，雖然只多了“體系”二字，但其中的歷史進程，有必要進行回顧和總結，這不僅可以從學理上深化黨的領導制度史研究，也為新時代堅持和完善黨的領導制度體系提供有益借鑒。

一、問題的提出

改革開放以來，隨著改革的全面推進和逐步深化，特別是20世紀80年代政治體制改革的推進，學界開始關注到“黨的領導制度”問題。通過中國知網(wǎng)學術期刊進行搜索，以“黨的領導制度”為篇名，共發(fā)表相關論文100多篇。其中，最早的一篇論文發(fā)表于1986年11月，1987年、1988年各2篇，1990年代4篇，2001至2014年21篇。隨著黨的十九屆四中全會提出“黨的領導制度體系”，2019年11月后出現(xiàn)高峰。這些研究主要是宏觀的理論研究偏多，重點探討了黨的領導制度的內涵、構成、功能及其與國家制度和國家治理體系間的關系問題。研究內容主要涉及以下幾個方面：

一是關于黨的領導制度體系的內涵。有研究認為其是由黨和國家權威機構制定，明確和規(guī)范黨在國家治理中的權力配置和“權威—服從”關系，以增進信任、驅動治理、促進發(fā)展，提高黨科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平為目的的可理解、可執(zhí)行的規(guī)則體系。按制定主體劃分，包括法律法規(guī)、黨內法規(guī)和傳統(tǒng)慣例;按制度層級，包括憲制性制度和一般制度;按制度內容，包括組織、決策、溝通協(xié)調、監(jiān)督、自身建設等制度規(guī)范。黨的十九屆四中全會決定的六個方面制度;并不是黨的領導制度體系的全部內容，可理解為黨的領導制度體系的核心內容和下一步工作重點[1]。這些制度，分別是要不斷強化黨的領導的前提條件，實現(xiàn)黨的領導的核心要求，從制度上明確規(guī)定黨的領導范圍，夯實黨執(zhí)政的階級基礎和群眾基礎，增強黨的領導本領，永葆黨的先進性及純潔性、維護黨的良好形象[2]。這些制度內在聯(lián)系、兼容互補，共同構成了黨的領導制度體系的內在邏輯結構[3]。

二是關于黨的領導制度體系的功能。學界普遍肯定黨的領導制度體系的重要地位和意義，認為其是中國特色社會主義制度體系中最根本的制度，深化了科學社會主義必須堅持共產(chǎn)黨領導這一根本原則的認識和堅持發(fā)展[4]，提升了“黨的領導”在中國特色社會主義制度體系中的統(tǒng)帥性[5]，有利于推動黨的領導和國家治理的制度化、規(guī)范化、程序化，有利于實現(xiàn)黨對一切工作的領導，是確保國家治理沿著正確方向前進、發(fā)揮國家制度和國家治理體系優(yōu)勢以及推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的根本保障[6]。

三是關于堅持和完善黨的領導制度體系的路徑。有研究認為，堅持和完善黨的領導制度體系，必須增強領導意識，堅持領導原則，完善領導體制，創(chuàng)新領導方式，提高領導本領[7];需要進一步認識和把握黨的領導重大原則與黨的領導根本制度的關系，黨的領導制度體系與中國特色社會主義制度和國家治理體系的關系，黨的集中統(tǒng)一領導制度與黨的全面領導制度的關系，不忘初心、牢記使命制度與全面從嚴治黨制度的關系[8]。

這些研究，厘清了黨的領導制度體系的有關基本問題，為進一步深入研究奠定了較好基礎。而現(xiàn)有成果中，沒有注意到其與“黨的領導制度”的區(qū)分，且鮮有專門從歷史維度進行考察。畢竟，從改革開放初期提出的“黨的領導制度”到黨的十九屆四中全會的“黨的領導制度體系”，并不是一蹴而就。對此，有必要將其放在改革開放的歷史進程中，考察其形成的過程，并在此基礎上總結經(jīng)驗。從而為堅持和完善黨的領導制度體系提供有益借鑒。

二、1978—1989年：深化制度改革，完善“黨的領導制度”

黨的十一屆三中全會后，在總結新中國成立后特別是“文化大革命”正反經(jīng)驗教訓的基礎上，以鄧小平同志為主要代表的中國共產(chǎn)黨人認識到社會主義制度“還不成熟，不完善”[9]221，深刻認識到制度的極端重要性，明確不要搞運動，要從制度上解決問題，并在黨的歷史上首次提出“黨的領導制度”[10]269的重大命題，還通過修改黨章憲法、制定準則和規(guī)定、改革領導機構等，有力推進黨的領導制度改革，強化正式制度的重要作用[11]，克服領導制度中存在的權力過分集中、領導干部職務終身制等弊端，不斷完善黨的領導制度。

（一）恢復民主集中制

新中國成立后，由于沒有及時把民主集中制的原則制度化、規(guī)范化、程序化，“沒有形成嚴格的完善的制度”[10]330，“民主集中制沒有真正實行”[10]144。對此，鄧小平同志認為，這是導致“文化大革命”的重要原因[10]345，強調民主集中制是關系“黨和國家命運的事情”[12]。黨的十一屆三中全會后，從健全黨的集體領導和黨內民主制度著手，充分發(fā)揚民主，逐步恢復民主集中制。1980年2月，黨的十一屆五中全會針對“文革”期間的一系列錯誤做法進行撥亂反正，決定恢復設立中央書記處，還通過了黨的歷史上第一部準則，即《關于黨內政治生活的若干準則》，強調黨的集體領導原則，維護黨的集中統(tǒng)一，發(fā)揚黨內民主，按照選舉人意志進行選舉，不準搞特權等。這些規(guī)定雖然都比較原則，但為新時期各項具體制度規(guī)范的出臺提供了依據(jù)。1982年9月，黨的十二大通過的黨章對上述有關規(guī)定予以確認，明確要“在高度民主的基礎上實行高度的集中”[13]73，并對黨的領導機構進行改革，規(guī)定黨中央不設主席、副主席，只設總書記，以更好維護黨的集體領導。1987年10月，黨的十三大提出要建立中央政治局常委向中央政治局、中央政治局向中央全會定期報告工作的制度，建立相應工作規(guī)則和生活會制度;并提出要對黨內選舉制度進行改革，“明確規(guī)定黨內選舉的提名程序和差額選舉辦法”[14]51，根據(jù)這一精神，黨的十三屆中央委員、候補委員和紀委委員候選人實行差額選舉。1988年3月，中央組織部出臺暫行辦法，對黨的省、自治區(qū)、直轄市代表大會實行差額選舉作出規(guī)定。

（二）推行黨政分開

為克服權力過分集中，黨的十一屆三中全會就提出要認真解決黨政企不分、以黨代政現(xiàn)象，“加強管理機構和管理人員的權限和責任”[9]7。黨的十二大通過的新黨章把黨的領導內容主要限定在政治、思想和組織三個方面，明確要保證國家機關、經(jīng)濟文化組織和人民團體能夠獨立負責地工作。1982年12月，五屆全國人大五次會議通過的憲法恢復設立國家主席、副主席，設立國家中央軍委，明確“國務院實行總理負責制”[13]240，各部委和各級人民政府實行行政首長負責制。黨的十二大后，各級黨委、政府部門開始實行黨政領導分任制，黨的主要領導不再兼任行政職務，并在企事業(yè)單位中推行行政首長負責制，黨組織主要起保證和監(jiān)督作用。從1986年6月起，鄧小平同志開始集中談到黨政分開的問題，強調政治體制改革“首先是黨政要分開”[15]。從鄧小平同志提出“黨政分開”的初衷來看，目的是要加強和完善黨的領導，使黨能夠集中精力把方向、謀大事，防止陷入具體的、繁瑣的事務性工作中。1987年6月，國家監(jiān)察部成立，把行政監(jiān)察職能從黨的紀檢系統(tǒng)中分離出來，同年10月，黨的十三大制定了政治體制改革的藍圖，強調應改革黨的領導制度，調整黨的組織形式和工作機構，黨委辦事機構要少而精，逐步撤銷政府各部門黨組等[14]37。這些舉措，一方面有利于克服黨政不分、以黨代政的矛盾，另一方面也破壞了黨領導政府的組織制度，削弱了黨的領導。可以說，這些認識和改革舉措“是探索性的”[16]230。

（三）改革干部人事制度

針對干部老化、能上不能下、人浮于事、領導干部職務終身制等弊端，加快干部人事制度改革，開始逐步建立干部選拔任用、考核、退休制度。通過設置顧問作為過渡，廢除領導干部職務終身制，逐步建立干部退休制。1980年8月，中共中央、國務院作出《關于設置顧問的決定》，明確在縣級以上單位設置顧問，并作為一項制度。1982年2月，中共中央作出《關于建立老干部退休制度的決定》，對老干部離退休年齡作出具體規(guī)定。黨的十二大通過的新黨章明確黨的各級領導干部的職務都不是終身的，因年齡和健康原因不適宜于繼續(xù)擔任工作的，應按規(guī)定“離職休養(yǎng)，或者退休”[13]85;對中央和省級顧問委員會的產(chǎn)生和工作任務等也作了明確。按照黨章規(guī)定，黨的十二大選舉產(chǎn)生由172人組成的中央顧問委員會，使一批老干部有序退出領導崗位，一批年富力強的干部進入中央委員會。另外，為改變干部賞罰不明的現(xiàn)象，還初步建立干部考核制，在縣（市、區(qū)）黨政領導干部、地方政府工作部門領導干部和中央、國家機關司處級領導干部中實施年度工作考核制度。

（四）恢復和加強黨的紀律

在總結經(jīng)驗教訓中，鄧小平同志認識到“文革”期間“黨的紀律廢弛”是黨不能發(fā)揮應有作用的重要原因，堅持和完善黨的領導，必須“維護黨的紀律”[10]271。黨的十一屆三中全會決定廢止專案機構審查干部的方式，恢復中央紀律檢查委員會，明確紀委的根本任務是“維護黨規(guī)黨法”[9]14。黨的十二大通過的新黨章專門設置了“黨的紀律檢查機關”一章，對各級紀委的主要任務、產(chǎn)生方式等作出規(guī)定，為新時期紀檢機關開展工作提供了根本制度保障。根據(jù)鄧小平同志關于黨的高級領導干部必須帶頭反對生活特殊化、對干部的待遇“制定各種條例”[10]332的要求，先后于1979年11月、1983年5月21日和1984年6月3日，出臺相關規(guī)定，對高級干部、新任副部長、副省長以上干部和離休干部的生活待遇作出具體規(guī)定。此外，對于改革開放中新出現(xiàn)的違紀問題，如外事活動中鋪張浪費現(xiàn)象、領導干部經(jīng)商辦企和兼職等，中共中央、中央辦公廳及時作出有關決定或規(guī)定，或發(fā)出通知，專門明確具體的處分規(guī)定。但是，從實際效果來看，這些規(guī)定執(zhí)行得并不好，黨員干部出國違紀、違規(guī)經(jīng)商辦企現(xiàn)象一直屢禁不止。

三、1989—2002年：加強制度建設，完善“黨的領導制度”

黨的十三屆四中全會后，以江澤民同志為主要代表的中國共產(chǎn)黨人按照鄧小平同志關于“聚精會神地抓黨的建設”的要求，糾正片面推行黨政分開的不當做法，以制定黨內法規(guī)①為著力點，開創(chuàng)性地出臺了一批黨的領導制度法規(guī)，把黨的領導有關原則轉化為具體的制度規(guī)范和體制機制，進一步加強了黨的集中統(tǒng)一領導，有力推進了黨的領導制度科學化、規(guī)范化。

（一）推進民主集中制的規(guī)范化

堅持民主基礎上的集中和集中指導下的民主相結合，把民主集中制作為黨的建設必須堅持的四項基本要求之一，作為黨的“根本組織制度和領導制度”[17]，強化制度建設，推進決策民主化。一方面，健全黨員領導干部民主生活會制度和地方黨委制度。1990年5月，中共中央印發(fā)《關于縣以上黨和國家機關黨員領導干部民主生活會的若干規(guī)定》，首次從內容、時間、準備、召開等方面作出具體規(guī)定。此后，針對民主生活會存在的問題，還分別在1997年和2000年，專門出臺意見，要求認真開展批評和自我批評，加強對會議的指導等。1992年10月，黨的十四大通過修改后的黨章，在第一章第八條中規(guī)定黨員領導干部必須參加民主生活會[18]56。1996年4月，《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例（試行）》印發(fā)實施，首次專門對地方黨委領導的內容、職責、議事規(guī)則和決策程序等作出規(guī)定。另一方面，建立健全選舉制度和黨員權利保障制度。先后在1990、1994、1995年，頒布實施《中國共產(chǎn)黨基層組織選舉工作暫行條例》《中國共產(chǎn)黨地方組織選舉工作條例》《中國共產(chǎn)黨黨員權利保障條例》，首次以黨內法規(guī)形式保障黨員享有的選舉權和其他權利。另外，在黨和國家領導體制上，黨的十四大后，在總結黨的領導實踐經(jīng)驗教訓的基礎上，逐步形成“黨的總書記、中央軍委主席和國家主席三位一體”[19]的領導體制，有利于保持黨、國家和軍隊領導的一致性，實現(xiàn)黨和國家的長治久安。

（二）完善黨的思想領導和組織領導制度

正式確立黨管干部原則，建立健全黨的思想領導和組織領導制度。一是建立健全在職領導干部學習制度，加強黨的思想領導。黨的十三屆四中全會后不久，中共中央就明確要在縣處級以上黨政領導干部中開展黨的基本理論教育經(jīng)?；?、制度化，“干部進黨校學習要制度化、規(guī)范化”[20]1246，建立健全省部級在職領導干部學習制度。1995年9月，《中國共產(chǎn)黨黨校工作暫行條例》頒布實施，使黨校工作進入規(guī)范化階段。2001年，黨的十五屆六中全會強調學習制度化是加強學習的有力保證，要建立理論學習領導責任制，建立健全黨委中心組學習制度等[21]2003。二是建立健全干部選拔任用、交流和考核制度，加強黨對干部工作的領導。1989年8月28日，中共中央發(fā)出《關于加強黨的建設的通知》，要求堅持黨管干部的原則，“加強對干部工作的領導”“防止干部人事工作中削弱和脫離黨的領導的錯誤傾向”[20]591，這是中共中央文件中首次正式確定“黨管干部”的原則。根據(jù)這一要求，1990年，中共中央印發(fā)《關于地方黨委向地方國家機關推薦領導干部的若干規(guī)定》。1995年，《黨政領導干部選拔任用工作暫行條例》頒布實施，首次以黨內法規(guī)形式對黨政領導干部選拔任用進行規(guī)范。此后，還在1998至2001年間，先后頒布實施黨政領導干部考核、交流、領導班子后備干部和任職試用期暫行規(guī)定，并建立干部監(jiān)督工作督察員制度和干部任前公示制。三是提高機關、企業(yè)、高等院校、農村中黨組織的地位。1989年8月，中共中央明確“黨在企業(yè)的基層組織處于政治核心的地位”，“高等院校實行黨委領導下的校長負責制”，不再擴大校長負責制的范圍，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和村黨支部要充分發(fā)揮核心領導作用”[20]595-596。1992年，黨的十四大通過修正的黨章對上述要求予以確認，還恢復“十二大黨章對黨組的規(guī)定”[18]57-58。根據(jù)黨章的新要求，1996至1999年間，先后頒布普通高校、黨和國家機關、農村基層黨組織工作條例。為加強黨對金融工作和央企的領導，成立中共中央金融工作委員會、大型企業(yè)工作委員會（1999年12月撤銷，改為中共中央企業(yè)工作委員會）。

（三）完善從嚴治黨的制度

按照鄧小平同志“整個改革開放過程中都要反對腐敗”的要求，黨的十四大把“從嚴治黨”寫進黨章，大力加強黨風廉政建設，不斷完善從嚴治黨的制度體系。一是健全違紀行為的處分規(guī)定。1989至1996年間，先后出臺中央黨政機關汽車配備和使用管理、共產(chǎn)黨員違反社會主義道德、在經(jīng)濟方面違法違紀等規(guī)定和辦法。歷時九年，十五易其稿，1997年2月，中共中央印發(fā)實施《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例（試行）》。這是黨的歷史上首部系統(tǒng)集成的紀律規(guī)范，結束了長期以來缺少系統(tǒng)、具體、明確紀律依據(jù)的狀態(tài)。二是建立健全黨內監(jiān)督制度。為加強對反腐敗工作的集中統(tǒng)一領導，1993年1月起，中央紀委與監(jiān)察部合署辦公。為加強對領導干部的監(jiān)督，1995至2001年間，先后出臺有關規(guī)定，明確黨政機關縣（處）級以上領導干部收入申報、領導干部報告?zhèn)€人重大事項、省部級現(xiàn)職領導干部報告家庭財產(chǎn)的具體辦法，探索建立中國特色的官員財產(chǎn)申報制度。為強化紀委監(jiān)督職能，1997年2月4日，中央辦公廳轉發(fā)《中共中央紀律檢查委員會關于重申和建立黨內監(jiān)督五項制度的實施辦法》，以強化上級紀委對下級紀委的領導，加強紀委對同級黨委的監(jiān)督。三是建立健全領導干部廉潔自律制度。在注重紀律處分、黨內監(jiān)督等他律的同時，還出臺相關法規(guī)，對領導干部自律提出要求。1995年5月11日，中央紀委出臺意見，明確國有企業(yè)領導干部廉潔自律“四條規(guī)定”的具體實施辦法。1997年3月28日，中共中央印發(fā)《中國共產(chǎn)黨黨員領導干部廉潔從政若干準則（試行）》，首次以準則專門明確廉潔從政要求和禁止事項。四是出臺組織建設、作風建設等相關規(guī)定，頒布實施發(fā)展黨員工作細則、厲行節(jié)約制止奢侈浪費行為規(guī)定、實行黨風廉政建設責任制的規(guī)定等。黨的十五屆六中全會對新世紀加強作風建設制度提出要求，強調黨的作風方面存在的問題，與“許多方面的制度還不完善”[21]1996有關，加強和改進黨的作風建設必須推進制度建設。

四、2002—2012年：加強制度創(chuàng)新，健全“黨的領導制度”

黨的十六大后，隨著我國加入世界貿易組織，以胡錦濤同志為主要代表的中國共產(chǎn)黨人更加主動地適應經(jīng)濟全球化和社會主義市場經(jīng)濟的新要求，在建設社會主義政治文明和加強黨的執(zhí)政能力建設中，以改革創(chuàng)新精神提高自己，大力推進黨的領導實踐、理論和制度創(chuàng)新，堅持科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政，不斷改進、完善黨的領導方式和執(zhí)政方式，把制度建設貫穿在黨的各項建設之中，推進黨的領導制度科學化、制度化、規(guī)范化和程序化。

（一）健全民主集中制

黨的十六大修正后的黨章進一步完善了關于黨的領導作用和集體領導原則的表述，明確“黨必須按照總攬全局、協(xié)調各方的原則，在同級各類組織中發(fā)揮領導核心作用”、“凡屬重大問題都要按照集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定的原則”[22]。2009年，黨的十七屆四中全會明確提出要健全以黨章為根本、以民主集中制為核心的制度體系。以保障黨員民主權利為基礎，實施新修訂的《中國共產(chǎn)黨黨員權利保障條例》，建立健全保障黨員權利的具體制度，推進黨內民主制度化。建立中央政治局向中央全會、地方黨委常委會定期向全委會報告工作、接受監(jiān)督的制度。制定實施地方黨委委員、紀委委員開展黨內詢問和質詢的辦法。建立黨委新聞發(fā)言人制度，逐步在基層黨組織中推行黨務公開。頒布實施《中國共產(chǎn)黨全國代表大會和地方各級代表大會代表任期制暫行條例》，建立健全代表參與重大決策、聯(lián)系黨員群眾等制度和辦法，實現(xiàn)黨代表作用發(fā)揮的常態(tài)化。完善黨委內部議事和決策機制，進一步發(fā)揮黨委全體會議作用，推行地方黨委討論決定重大問題和任用重要干部票決制，促進黨的領導決策科學化和民主化。

（二）深化干部人事制度改革

改革創(chuàng)新領導干部選拔任用制度。2004年4月8日，出臺黨政機關競爭上崗、黨政領導干部辭職、公開選拔暫行規(guī)定、地方黨委全委會對下一級黨政領導班子正職擬任人選和推薦人選表決辦法，進一步拓寬選人視野。2006年6月10日，頒布實施黨政領導干部職務任期、任職回避、交流工作有關規(guī)定，使領導干部任期、交流和回避制度進入規(guī)范化階段。出臺《干部教育培訓工作條例（試行）》，修訂實施《中國共產(chǎn)黨黨校（行政學院）工作條例》，對干部教育培訓和黨校工作進行規(guī)范。2006年9月和2010年5月，兩次修訂《領導干部報告?zhèn)€人有關事項規(guī)定》，把收入申報整合進個人事項報告，進一步完善個人事項報告制度。根據(jù)科學發(fā)展觀的要求，2006至2009年間，先后出臺意見，明確地方黨政領導班子和領導干部綜合考核評價試行辦法和考核評價機制。堅持黨管干部、黨管人才原則，2009年和2011年11月，先后出臺規(guī)定，加強對中央企業(yè)、中管金融企業(yè)領導人員的管理。2010年3月11日，專門出臺試行辦法，對地方黨委常委會向全委會報告干部選拔任用工作并接受民主評議、市縣委書記履行干部選拔任用工作職責離任檢查、黨政領導干部選拔任用工作有關事項報告等作出具體規(guī)定，進一步健全干部選拔任用監(jiān)督制度。

（三）加強黨內監(jiān)督制度

推動黨內監(jiān)督規(guī)范化。從1990年3月黨中央提出制定《中國共產(chǎn)黨黨內監(jiān)督條例》后，歷時13年，數(shù)易其稿，2003 年 12 月31日，中共中央印發(fā)《中國共產(chǎn)黨黨內監(jiān)督條例（試行）》，第一次以黨內法規(guī)的形式對黨內監(jiān)督作出全面規(guī)定，明確集體領導和分工負責、重要情況通報和報告、述職述廉、民主生活會、信訪處理、巡視、談話和誡勉、輿論監(jiān)督、詢問和質詢、罷免或撤換等十項具體監(jiān)督制度。根據(jù)黨內監(jiān)督條例的有關規(guī)定，2005年12月19日，分別出臺暫行辦法和暫行規(guī)定，對誡勉談話和函詢、述職述廉進行規(guī)范。2009年6月30日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》，開始探索建立干部問責制度。為規(guī)范巡視工作，2004年2月，中央紀委、中央組織部制定實施《關于巡視工作的暫行規(guī)定》。隨后，各省、自治區(qū)和直轄市逐步設立巡視機構，組建專職巡視隊伍，全面推開巡視工作。2007年10月，巡視制度在黨的十七大正式寫入黨章。2009年7月，《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例（試行）》頒布實施，全面規(guī)范了巡視的機構設置、工作程序、人員管理、紀律與責任等，同年11月，中央巡視工作領導小組成立，并于12月將“中央紀委、中央組織部巡視組”改名為“中央巡視組”。

五、2012至今，堅持制度治黨，確立“黨的領導制度體系”

黨的十八大以來，以習近平同志為主要代表的中國共產(chǎn)黨人在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過程中，把黨的領導制度建設改革納入全面深化改革的總體部署，把黨內法規(guī)制度體系納入中國特色社會主義法治體系，把黨的領導制度作為國家制度的首要內容和根本制度，統(tǒng)籌推進依法治國、制度治黨和依規(guī)治黨，深化黨和國家機構改革，更加注重建立制度、完善體系、制度執(zhí)行[23]，強化對各方面制度的系統(tǒng)集成和銜接配套，從而確立起總攬全局、協(xié)調各方的黨的領導制度體系。

（一）完善黨中央集中統(tǒng)一領導的制度

改革開放以來，為克服權力過分集中的弊端，在健全民主集中制方面，重點是擴大民主，推進民主的制度化。于是，在集中的方面，主要是一些原則性規(guī)定，具體的制度規(guī)范則不多，特別是維護黨中央權威和集中統(tǒng)一領導的制度供給不足?？偨Y經(jīng)驗教訓，根據(jù)黨的十八大以來的新形勢，以習近平同志為核心的黨中央從機構設置和制度規(guī)范同時發(fā)力，進一步完善黨中央集中統(tǒng)一領導的制度。一方面，成立領導小組或委員會等決策議事協(xié)調機構，健全黨中央對重大工作的領導機制;另一方面，完善維護黨中央集中統(tǒng)一領導的制度規(guī)范。新制定或修訂的黨內法規(guī)，都把做到“兩個維護”、增強“四個意識”或堅持和加強黨的全面領導作為原則性要求。制定實施《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》，把“堅決維護黨中央權威”作為第三條，明確規(guī)定“堅持黨的領導，首先是堅持黨中央的集中統(tǒng)一領導”[24]。2017年10月，黨的十九大把增強“四個意識”“維護以習近平同志為核心的黨中央權威和集中統(tǒng)一領導”等內容寫進黨章?！爸袊伯a(chǎn)黨領導是中國特色社會主義最本質的特征”[25]還被載入新修訂的憲法總綱第一條，被確認為國家的根本領導制度。黨的十九大剛閉幕不久，《中共中央政治局關于加強和維護黨中央集中統(tǒng)一領導的若干規(guī)定》實施，明確中央政治局同志要“主動將重大問題報請黨中央研究”“每年向黨中央和總書記書面述職”;中央書記處、中央紀委和全國人大常委會、國務院、全國政協(xié)、最高人民法院、最高人民檢察院黨組每年向中央政治局常委會、中央政治局報告工作等等[26]。2019年2月，《中國共產(chǎn)黨重大事項請示報告條例》頒布，進一步加強上級黨組織對下級的領導。此外，還制定或修訂黨組、地方黨委、黨支部、黨的工作機關、中央委員會工作條例等，推動形成黨的中央組織、地方組織、基層組織上下貫通、執(zhí)行有力的嚴密體系[27]，完善維護黨的集中統(tǒng)一的組織制度。

（二）健全黨的全面領導制度

完善黨領導國家政權機構、武裝力量、人民團體、企事業(yè)單位、社會組織等制度，強化黨的組織在同級組織中的領導地位。貫徹落實黨章、憲法規(guī)定，制定或修改有關黨內法規(guī)、法律法規(guī)和組織、人民團體章程，明確黨領導各方面重要工作和組織的法律地位。修改黨章，以黨內根本大法確認“黨是領導一切的”等要求，規(guī)定實行軍委主席負責制。2020年12月，修訂實施《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》，明確規(guī)定統(tǒng)一戰(zhàn)線要在黨的領導下進行。2018年12月28日，新修訂的《中國共產(chǎn)黨農村基層組織工作條例》頒布施行，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和村黨組織全面領導鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的各類組織和各項工作。2019年1月，《中國共產(chǎn)黨政法工作條例》出臺，明確要堅持和加強黨對政法工作的絕對領導;6月，《中國共產(chǎn)黨宣傳工作條例》頒布實施，規(guī)定要加強黨對宣傳工作的全面領導，加強黨的思想政治領導;8月，《中國共產(chǎn)黨農村工作條例》出臺，明確黨對農村工作的全面領導;10月，《中國共產(chǎn)黨黨校（行政學院）工作條例》頒布實施，規(guī)定黨校（行政學院）工作必須遵循“黨校姓黨”根本原則;12月，修訂實施《中國共產(chǎn)黨黨和國家機關基層組織工作條例》，專門對機關黨的政治建設作出規(guī)定，明確要堅持黨的政治領導;12月，《國有企業(yè)基層黨組織工作條例（試行）》頒布實施，規(guī)定要把黨的領導融入公司治理的各環(huán)節(jié)。以加強黨的全面領導為統(tǒng)領，深化黨和國家機構改革，著力從機構職能關系、體制機制、組織基礎和工作體系上加強和完善黨領導國家和社會的制度。

（三）完善全面從嚴治黨制度

堅持依規(guī)治黨，建立健全以黨的政治建設為統(tǒng)領，制定實施《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》，健全黨的各方面建設的體制機制。在思想建設上，頒布實施《中國共產(chǎn)黨黨委（黨組）理論學習中心組學習規(guī)則》，修訂實施《干部教育培訓工作條例》;在組織建設上，制定實施《推進領導干部能上能下若干規(guī)定（試行）》《配偶已移居國（境）外的國家工作人員任職崗位管理辦法》等，實施新修訂的民主生活會若干規(guī)定和黨政領導干部選拔任用、考核工作條例、干部選拔任用工作監(jiān)督檢查和責任追究辦法等，健全黨管干部、選賢任能制度;在作風建設上，實施新修訂的《黨政機關厲行節(jié)約反對浪費條例》《黨政機關國內公務接待管理規(guī)定》《機關團體建設樓堂館所管理條例》等;在黨內監(jiān)督制度建設上，兩次修訂巡視工作、紀律處分條例，制定并修訂問責條例，頒布新修訂的《中國共產(chǎn)黨黨內監(jiān)督條例》《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準則》，頒布實施《中國共產(chǎn)黨黨務公開條例（試行）》;在制度建設上，制定實施黨內法規(guī)五年規(guī)劃，加強頂層設計，頒布新修訂的《中國共產(chǎn)黨黨內法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》，維護黨內法規(guī)和黨的政策的統(tǒng)一性、權威性;為增強黨內法規(guī)執(zhí)行力，頒布實施《中國共產(chǎn)黨黨內法規(guī)執(zhí)行責任制規(guī)定（試行）》，出臺《黨委（黨組）落實全面從嚴治黨主體責任規(guī)定》，對落實主體責任的原則、內容、落實和監(jiān)督追責作出具體規(guī)定。

六、新時代堅持和完善黨的領導制度體系的現(xiàn)實啟示

回顧歷史，可以看出，黨的領導制度體系是在對具體領導制度的改革、建設和完善中逐步形成的，是黨的領導制度“從少到多、從個別到整體的創(chuàng)新過程”[28]，是黨的領導實踐中各方面、各領域、各環(huán)節(jié)具體制度的系統(tǒng)集成，經(jīng)歷了一個長期的逐步改進、變遷發(fā)展和內生演化的過程。進入新時代，必須深入總結歷史經(jīng)驗，不斷完善黨的領導制度[29]，使黨的領導制度體系更加科學化、系統(tǒng)化和規(guī)范化。

（一）堅持正確政治方向

改革開放以來，黨的領導制度建設之所以能夠取得重大進展，根本的原因在于堅持了正確的政治方向，把堅持、加強和完善黨的領導作為出發(fā)點和主要目標。20世紀80年代初，鄧小平同志在提出“黨的領導制度”這一重大命題時，就是著眼于堅持和完善黨的領導，實現(xiàn)黨的領導的制度化。黨的十三屆四中全會后，以江澤民同志為主要代表的中國共產(chǎn)黨人把政治領導、思想領導和組織領導統(tǒng)一起來，開創(chuàng)性地出臺了一系列黨內法規(guī)，提高黨組織在國有企業(yè)、學校、事業(yè)單位中的領導地位。黨的十六大后，以胡錦濤同志為主要代表的中國共產(chǎn)黨人在加強黨的執(zhí)政能力建設中，把制度建設融入黨的各項建設中，大力推進制度創(chuàng)新，推行黨務公開、票決制、黨代表任期制等，不斷完善黨的領導制度。黨的十八大以來，以習近平同志為主要代表的中國共產(chǎn)黨人把黨的領導制度作為國家制度和國家治理體系的首要內容，作為中國特色社會主義制度的根本制度，在治黨、治國和治軍的統(tǒng)一中推進黨的領導制度建設，堅決糾正了部分地區(qū)和單位黨的領導弱化的錯誤傾向，逐步確立起黨的領導制度體系。進入新時代，必須保持政治定力，堅持正確的政治方向，以黨的政治建設為統(tǒng)領，處理好民主和集中的關系，堅持和加強黨的全面領導，不斷完善黨的領導制度體系。

（二）一體化推進黨的領導制度改革、建設和執(zhí)行

歷史實踐表明，堅持和完善黨的領導制度體系是一項系統(tǒng)工程，必須堅持制度的立、改、廢、釋和行的統(tǒng)一，把制度改革、建設和執(zhí)行結合起來，不僅要讓制度更加完善，更要讓靜態(tài)的制度體系動起來，能夠有效運行。其一，必須以制度改革為先導，廢除不符合黨的性質、不利于黨的領導的舊制度，堅決克服各種潛規(guī)則，打破舊的體制機制障礙。其二，必須以制度建設為重點，以黨內法規(guī)為主要載體，強化制度制定[30]。制度制定過程中，必須堅持務實管用、簡便易行的原則，把中央要求和實際需要結合起來，突出問題導向，增強針對性和操作性，堅持創(chuàng)新發(fā)展和有機銜接相結合，使新的制度和已有的制度能夠融會貫通、形成體系，提高黨的領導制度的系統(tǒng)性、協(xié)調性、統(tǒng)一性。當然，制度的規(guī)范化和體系化有一個過程，必須根據(jù)實踐需要不斷進行調試。其三，必須強化制度執(zhí)行。制定制度，只是制度建設的第一步，只有轉化為對黨員干部的實際約束，切實發(fā)揮規(guī)范作用，才是真正的制度，否則就是“稻草人”“橡皮筋”，在制度執(zhí)行的過程中，要堅持領導帶頭，著力提升制度意識，健全問責機制，增強制度權威，養(yǎng)成制度自覺，同時，針對制度的不足和短板，必須不斷總結經(jīng)驗，堅持繼承、守正和創(chuàng)新相結合，對制度進行修訂和完善，方能使制度更加健全。

（三）把黨的領導制度融入國家治理體系

歷史實踐表明，黨的領導制度具有根本性，同國家治理體系緊密相連。作為具有領導黨和執(zhí)政黨雙重屬性的中國共產(chǎn)黨，不僅要領導自己，還要領導國家政權和人民群眾。在黨領導的過程中，不可避免地涉及黨和國家、黨和人民、黨和社會以及黨內上下級、黨員與組織、全黨與中央的關系問題。一方面，作為領導黨，中國共產(chǎn)黨要在國家和社會之上，帶領人民群眾前進;另一方面，作為執(zhí)政黨，中國共產(chǎn)黨必須牢牢掌握國家政權，使自己的組織體系進入國家政權和社會，實現(xiàn)黨的組織對政權和社會的全覆蓋，從而實現(xiàn)黨的全面領導?？梢哉f，當代我國的國家制度和治理體系中，中國共產(chǎn)黨處于核心位置，是“貫穿其中的骨架”，而黨中央則是其中的“頂梁柱”[16]11。改革開放以來，歷屆黨中央都把黨的領導制度改革放到整個國家制度的改革當中，在經(jīng)濟、政治、文化、社會和黨的建設等各項改革中推進，在各方面、各領域、各環(huán)節(jié)的制度改革和設計中完善黨的領導制度，以實現(xiàn)黨對一切工作的領導。實踐也進一步表明，黨的領導制度事關全局，與中國特色社會主義各領域制度緊密相連，直接關系著改革的方向和國家的性質，具有統(tǒng)領作用。進入新時代，必須適應黨的領導制度的根本性要求，加強頂層設計，把黨的領導制度放在中國特色社會主義制度和國家治理體系的首要位置，在中國特色社會主義經(jīng)濟、政治、文化、社會和生態(tài)文明等各項制度中，充分反映和體現(xiàn)黨的領導，以彰顯黨的領導作為中國特色社會主義最本質特征、最大制度優(yōu)勢的根本要求，不斷完善黨的領導制度體系。

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（責任編輯：易曉艷）