[摘 要]在中西部農(nóng)村地區(qū)，集體產(chǎn)權(quán)制度改革發(fā)揮的經(jīng)濟(jì)功能有限，主要發(fā)揮治理功能。集體產(chǎn)權(quán)制度構(gòu)成基層治理的制度基礎(chǔ)，源于集體土地具有公共資源屬性，影響基層治理空間、能力和規(guī)則。改革開(kāi)放以來(lái)，在農(nóng)村法律和政策變遷的影響下，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)不斷弱化，導(dǎo)致了基層治理空洞化、治理能力弱化和治理不正義等基層治理問(wèn)題?？山梃b地方試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，從收回流失集體土地、賦予集體適當(dāng)?shù)耐恋卣{(diào)控權(quán)、加強(qiáng)土地管理及完善村民自治角度，提煉總結(jié)有效再造農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的路徑，以破解基層治理困境。

[關(guān)鍵詞]基層治理;集體產(chǎn)權(quán)制度改革;集體產(chǎn)權(quán);治理功能

[基金項(xiàng)目]國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目“鄉(xiāng)村振興背景下資本下鄉(xiāng)與村莊共贏機(jī)制研究”（20CSH050）。

[作者簡(jiǎn)介]王海娟（1987-），女，中國(guó)地質(zhì)大學(xué)（武漢）公共管理學(xué)院助理研究員（武漢 430074）。

一、問(wèn)題的提出

集體產(chǎn)權(quán)制度改革是農(nóng)村中具有“四梁八柱”地位的重要改革，是當(dāng)前農(nóng)村改革的重點(diǎn)。2016年，中共中央出臺(tái)《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見(jiàn)》（下文簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）。2019年黨的十九屆四中全會(huì)又明確了“深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革”的時(shí)代任務(wù)，2020年中央“一號(hào)文件”對(duì)全面推開(kāi)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)作出具體部署。在國(guó)家大力推動(dòng)集體產(chǎn)權(quán)制度改革的背景下，深化研究集體產(chǎn)權(quán)制度面臨的困境及其改革路徑具有重要的意義。

現(xiàn)有文獻(xiàn)主要從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角探討集體產(chǎn)權(quán)制度的功能定位、運(yùn)行困境與改革路徑。學(xué)界將集體產(chǎn)權(quán)制度改革的功能定位于集體產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)功能的提升，通過(guò)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展讓農(nóng)民徹底擺脫貧困，實(shí)現(xiàn)共同富裕等（張慧鵬：《集體經(jīng)濟(jì)與精準(zhǔn)扶貧：兼論塘約道路的啟示》，《馬克思主義研究》2017年第6期。）

（戴雙興、李建平：《我國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革與發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)》，《毛澤東鄧小平理論研究》2018年第8期。）

。當(dāng)前集體產(chǎn)權(quán)制度面臨兩大困境：一是集體經(jīng)濟(jì)組織法人地位缺乏。集體經(jīng)濟(jì)組織沒(méi)有法人主體資格，不能取得合法營(yíng)業(yè)資格和組織機(jī)構(gòu)代碼，缺乏市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制和法律效力（中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所“農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革研究”課題組：《關(guān)于農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的幾個(gè)理論與政策問(wèn)題》，《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2015年第2期。）。應(yīng)通過(guò)集體產(chǎn)權(quán)制度改革建立歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格和流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度，確立集體經(jīng)濟(jì)組織的法人地位，完善集體經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制，讓集體經(jīng)濟(jì)組織參與到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中（農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制與經(jīng)營(yíng)管理司課題組：《對(duì)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革若干問(wèn)題的思考》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題》2014年第4期。

）（張紅宇：《關(guān)于農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的若干問(wèn)題》，《農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理》2015年第8期。）。二是集體收益分配制度不完善。由于成員資格不清晰、財(cái)務(wù)管理不規(guī)范、治理結(jié)構(gòu)不完善等原因，農(nóng)民的分配權(quán)難以得到落實(shí)（孔祥智、高強(qiáng)：《改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的變遷與當(dāng)前亟需解決的問(wèn)題》，《理論探索》2017年第1期。）?？梢酝ㄟ^(guò)清產(chǎn)核資、清人分類和股份制改革完善集體經(jīng)濟(jì)內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制

（管洪彥：《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人治理機(jī)制立法建構(gòu)的基本思路》，《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2019年第1期。）

。上述研究強(qiáng)調(diào)通過(guò)集體經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化運(yùn)作增加集體收益，再將集體收益合理分配給農(nóng)民個(gè)體，從而達(dá)到讓農(nóng)民致富的目標(biāo)，這可以稱為“市場(chǎng)化+分配”改革思路。

集體產(chǎn)權(quán)制度運(yùn)行具有很大的區(qū)域不均衡性，“市場(chǎng)化+分配”改革思路并不適合中西部農(nóng)業(yè)型村莊。發(fā)達(dá)農(nóng)村地區(qū)的集體產(chǎn)權(quán)制度運(yùn)行建立在工商業(yè)基礎(chǔ)上，具有充分的非農(nóng)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間，集體產(chǎn)權(quán)制度改革的主要目標(biāo)是更好地發(fā)揮集體經(jīng)營(yíng)功能以及進(jìn)行合理的集體收益分配。而廣大中西部地區(qū)主要是農(nóng)業(yè)型村莊，主要經(jīng)濟(jì)形態(tài)是小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，農(nóng)業(yè)剩余有限，集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間有限，通過(guò)集體產(chǎn)權(quán)制度改革帶動(dòng)農(nóng)民致富的可能性較小。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，東部地區(qū)、中部地區(qū)和西部地區(qū)擁有的村級(jí)集體資產(chǎn)占全國(guó)的比例分別為76.2%、17.5%和6.3%，且中西部地區(qū)集體資產(chǎn)主要是非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)很少，大部分村莊都是“空殼村”（農(nóng)業(yè)部經(jīng)管司、經(jīng)管總站研究課題組：《發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入》，《毛澤東鄧小平理論研究》2012年第3期。

）。由此看來(lái)，清產(chǎn)核資、資產(chǎn)量化、股權(quán)配置等改革內(nèi)容的前提是村集體存在大量集體收益，主要適用于擁有集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間的發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村，“市場(chǎng)化+分配”改革思路對(duì)中西部農(nóng)業(yè)型村莊的適用性較為有限。

集體產(chǎn)權(quán)制度不僅僅是一種經(jīng)濟(jì)制度，而且是基層治理的重要基礎(chǔ)。集體產(chǎn)權(quán)制度是村莊權(quán)力關(guān)系的一個(gè)集結(jié)，反映了國(guó)家、村社集體與農(nóng)民之間的治理關(guān)系

（桂華：《產(chǎn)權(quán)秩序與農(nóng)村基層治理：類型與比較——農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的政治分析》，《開(kāi)放時(shí)代》2019年第2期。）。

集體所有權(quán)是國(guó)家賦予村社集體調(diào)控土地的制度性權(quán)力，是村社集體“汲取財(cái)力、扮演農(nóng)村公共權(quán)威、組織提供公共物品和公共服務(wù)的基本資源或條件”（毛丹：《村級(jí)組織的農(nóng)地調(diào)控權(quán)》，《社會(huì)學(xué)研究》2004年第6期。）。作為村級(jí)公共事務(wù)，集體土地使用與管理通過(guò)村民自治方式完成，集體土地使用與管理也激活了村民自治運(yùn)轉(zhuǎn)，集體產(chǎn)權(quán)制度與村民自治模式具有同構(gòu)關(guān)系（杜鵬：《土地調(diào)整與村莊政治的演化邏輯》，《華南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2017年第1期。）。

在中西部農(nóng)業(yè)型村莊，集體產(chǎn)權(quán)制度難以發(fā)揮促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用，卻在村莊治理領(lǐng)域發(fā)揮重要作用，是形成村莊善治的基礎(chǔ)?；诖耍疚膹闹卫斫嵌确治鲛r(nóng)業(yè)型村莊集體產(chǎn)權(quán)制度的運(yùn)行困境，闡釋基層有效治理的路徑，提出一種適應(yīng)農(nóng)業(yè)型村莊的集體產(chǎn)權(quán)制度改革思路。

筆者及所在研究團(tuán)隊(duì)在全國(guó)農(nóng)村調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，中西部農(nóng)業(yè)型村莊治理不善的一個(gè)主要問(wèn)題是集體產(chǎn)權(quán)弱化，通過(guò)集體產(chǎn)權(quán)制度改革創(chuàng)新賦予集體產(chǎn)權(quán)新型內(nèi)涵和運(yùn)作機(jī)制，可以產(chǎn)生顯著的治理效果（賀雪峰：《農(nóng)民組織化與再造村社集體》，《開(kāi)放時(shí)代》2019年第3期。）。這種集體產(chǎn)權(quán)制度改革創(chuàng)新思路針對(duì)集體產(chǎn)權(quán)弱化的現(xiàn)實(shí)，通過(guò)再造集體發(fā)揮集體產(chǎn)權(quán)的治理功能，可以稱之為“集體化+治理”改革思路。這里“集體化”指的是，通過(guò)賦權(quán)村社集體加強(qiáng)集體土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)，“治理”則指的是集體土地產(chǎn)權(quán)制度發(fā)揮治理功能，回應(yīng)基層治理困境?；诖耍疚氖紫确治黾w產(chǎn)權(quán)制度影響基層治理的基本路徑，其次分析農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)弱化的治理困境，接著分析行之有效的集體產(chǎn)權(quán)制度改革創(chuàng)新做法，最后是一個(gè)簡(jiǎn)短的結(jié)論。E5085AEB-3F26-496B-A606-66DA58201A74

二、基層治理的集體產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)

中西部農(nóng)業(yè)型村莊用于經(jīng)營(yíng)的房屋、建筑物、機(jī)器設(shè)備、工具器具、集體投資興辦的企業(yè)及其所持有的其他經(jīng)濟(jì)組織的資產(chǎn)份額、無(wú)形資產(chǎn)等經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)很少，集體資產(chǎn)主要是村社集體沒(méi)有分到戶的集體土地，本文具體分析集體土地的使用和管理問(wèn)題。集體土地具有公共資源屬性，其使用與管理是基層治理的重要工作，形塑村莊治理基本格局。集體產(chǎn)權(quán)制度的治理內(nèi)涵不僅體現(xiàn)為其是基層治理的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，而且體現(xiàn)在其實(shí)踐本身也是村莊秩序生產(chǎn)機(jī)制的重要組成部分。

一是集體土地利益產(chǎn)生與村莊治理空間。集體土地屬于村莊內(nèi)部的公共利益，唯有針對(duì)公共利益對(duì)象才能產(chǎn)生治理空間。集體土地是中國(guó)農(nóng)村集體土地所有制的產(chǎn)物，由此土地成為集體內(nèi)部公共資源，而非私人財(cái)產(chǎn)。針對(duì)公共資源的分配及利用，形成了村莊公共利益，形塑村莊治理樣態(tài)。集體土地使用與管理是所有村莊都存在的公共利益，尤其是廣大中西部農(nóng)村重要的公共利益載體;并且在轉(zhuǎn)型期農(nóng)民生計(jì)模式中，土地是農(nóng)民重要的生計(jì)來(lái)源，集體土地的使用與管理具有廣泛性特點(diǎn)，全體農(nóng)民都能夠參與其中。集體土地可以分為“公有共用”的土地和“公有私用”的土地。前者主要包括村莊中沒(méi)有分配到戶的公共土地，如公共道路、“四荒地”以及用于公共服務(wù)的教育、文化、衛(wèi)生、體育等集體土地。后者主要是已經(jīng)分到戶的宅基地和承包地。盡管“公有私用”土地的使用權(quán)主體是農(nóng)民，但是“私用”并不等于私有，村社集體仍然擁有對(duì)農(nóng)民土地權(quán)利進(jìn)行調(diào)整的權(quán)力（郭亮：《村級(jí)組織的土地控制：功能及其弱化——理解地權(quán)沖突的一個(gè)視角》，《學(xué)術(shù)月刊》2018年第8期。）。例如，占用農(nóng)民的土地進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、整合宅基地資源進(jìn)行村莊建設(shè)等，都涉及到對(duì)“私用”土地的調(diào)控。當(dāng)集體土地的數(shù)量較多或者集體土地調(diào)控權(quán)較大時(shí)，公共利益就較多，基層治理空間就較大。反之，基層治理空間就較小。

二是集體土地利益協(xié)調(diào)與基層治理能力再生產(chǎn)。集體土地使用與管理是一個(gè)利益動(dòng)員和民主協(xié)商的過(guò)程。村社集體主要通過(guò)“公有共用”土地、集體收益的統(tǒng)籌使用以及對(duì)農(nóng)民土地的統(tǒng)一規(guī)劃管理來(lái)協(xié)調(diào)土地利益關(guān)系。針對(duì)“公有共用”土地的使用和集體收益的統(tǒng)籌使用是村社集體為農(nóng)民提供公共利益的過(guò)程，全體農(nóng)民都可以分享到公共利益的好處。針對(duì)“公有私用”土地的規(guī)劃管理、農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及土地資源優(yōu)化配置等均影響著每個(gè)農(nóng)民的利益，具有較強(qiáng)的外部性。在利益結(jié)構(gòu)和社會(huì)規(guī)范存在很大差異的情況下，集體產(chǎn)權(quán)實(shí)踐就是一個(gè)土地利益協(xié)調(diào)的過(guò)程，會(huì)面臨利益糾紛和觀念沖突。村社集體對(duì)因利益變動(dòng)所產(chǎn)生的村社成員間權(quán)利與義務(wù)的不平衡給予重新梳理和劃定，在這一過(guò)程中可以重申公共規(guī)則和提高自身權(quán)威。因此，每次土地利益協(xié)調(diào)都是農(nóng)民自主解決問(wèn)題、化解矛盾的過(guò)程，也是基層治理能力再生產(chǎn)的過(guò)程。也正是在這個(gè)意義上，能夠有效、合理調(diào)解土地矛盾糾紛的村莊，村社集體具有較強(qiáng)的治理能力，村莊治理也呈現(xiàn)出有序的局面（杜姣：《農(nóng)地調(diào)整的治理內(nèi)涵——基于山東S鎮(zhèn)的考察》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2017年第4期。）。

三是集體土地利益分配與村莊正義秩序。集體土地使用和管理牽涉到每個(gè)農(nóng)民的利益，如何公平分配不僅和外部制度有關(guān)，而且和內(nèi)部共識(shí)規(guī)范有關(guān)。農(nóng)村集體土地屬于公共資源，為具有集體成員資格的農(nóng)民共同享有，具有公共屬性。集體土地作為農(nóng)村最重要的公共資源，影響著村莊正義秩序。集體土地利益分配是一個(gè)以地方性規(guī)范為基礎(chǔ)，對(duì)村社內(nèi)部的利益往來(lái)和關(guān)系互動(dòng)進(jìn)行清算和平衡的過(guò)程（杜姣：《農(nóng)地調(diào)整的治理內(nèi)涵——基于山東S鎮(zhèn)的考察》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2017年第4期。）。這意味著其他農(nóng)民擁有多少土地與自己的利益緊密相關(guān)，每個(gè)農(nóng)民都會(huì)強(qiáng)烈關(guān)心集體土地利益分配狀況。農(nóng)民的關(guān)心點(diǎn)并不在于其個(gè)人分享到了多少利益或是承擔(dān)了多少責(zé)任，而在于其他農(nóng)民是否和他分享了同樣的利益和承擔(dān)了同樣的責(zé)任。在很大程度上，村莊秩序良好的共同點(diǎn)都是村莊土地利益的公平合理分配?；蛟S，村社集體直接掌握的集體土地并不多，但是牽動(dòng)著每個(gè)農(nóng)民的神經(jīng)。因此，土地利益分配方式以及是否公平影響著村莊正義秩序的實(shí)現(xiàn)。

三、集體產(chǎn)權(quán)弱化實(shí)踐及其后果

自改革開(kāi)放尤其是新世紀(jì)以來(lái)，偏向個(gè)體權(quán)利的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)弱化了集體產(chǎn)權(quán)。不同農(nóng)村地區(qū)集體產(chǎn)權(quán)弱化的路徑和表現(xiàn)形式存在差異性，中西部農(nóng)業(yè)型村莊集體產(chǎn)權(quán)弱化主要表現(xiàn)為集體機(jī)動(dòng)地減少、土地管理權(quán)力弱化及集體土地利益分配缺乏正義。集體產(chǎn)權(quán)弱化是基層治理困境的主要根源之一，導(dǎo)致了基層治理空間的壓縮、基層治理再生產(chǎn)路徑的中斷以及基層治理失序。

（一）集體產(chǎn)權(quán)弱化實(shí)踐

一是集體機(jī)動(dòng)地不斷減少。自二輪土地承包開(kāi)始，土地政策法規(guī)就開(kāi)始限制村社集體調(diào)整土地，要求土地承包關(guān)系長(zhǎng)期不變以及“增人不增地，減人不減地”，村社集體無(wú)法從土地調(diào)整中獲得用于共同使用的土地。1997年發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的通知》強(qiáng)調(diào)各地“原則上不應(yīng)留‘機(jī)動(dòng)地”，帶來(lái)的直接結(jié)果是村社集體掌握的共同使用的土地的減少。當(dāng)已有的集體土地在用于公益事業(yè)建設(shè)、農(nóng)民宅基地分配等后，集體“公有共用”土地?zé)o法得到合理的補(bǔ)充。另外，在1990年代的農(nóng)村市場(chǎng)化改革過(guò)程中，村社集體將部分經(jīng)營(yíng)性的集體資產(chǎn)、資源以很低的價(jià)格長(zhǎng)期限出租出去，比如說(shuō)租期有30年、50年乃至70年，使得集體“公有共用”土地基本處于流失狀態(tài)。在一些村級(jí)治理混亂的地區(qū)，集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)幾乎都流失了。即便一些村社集體名義上還有集體土地，但是由于集體產(chǎn)權(quán)得不到制度保障，集體被迫將公共堰塘、公共禾場(chǎng)、渠道等分配給個(gè)人使用，對(duì)農(nóng)民侵占集體堰塘、荒山、林地等行為也無(wú)可奈何。從農(nóng)村正在進(jìn)行的清產(chǎn)核資工作來(lái)看，大部分農(nóng)業(yè)型村莊普遍只有幾間無(wú)法產(chǎn)生價(jià)值的辦公用房，“公有共用”的集體土地已經(jīng)被“分完占盡”。

二是土地管理權(quán)力不斷弱化。在分田到戶初期，村社集體一般進(jìn)行不定期的土地調(diào)整，用于達(dá)到公共利益。主要的土地調(diào)整方式是，在“公有共用”土地不足的情況下會(huì)從農(nóng)民的承包地中調(diào)整出一部分的土地作為集體共用土地，村集體在收回、占用農(nóng)戶承包地的同時(shí)減免農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的負(fù)擔(dān)。土地制度改革不斷增強(qiáng)對(duì)農(nóng)民的土地權(quán)利保護(hù)，不僅不允許村社集體重新分配承包地，而且限制了村社集體對(duì)土地的規(guī)劃管理權(quán)力。2003年實(shí)施的《農(nóng)村土地承包法》第27條明確規(guī)定：“承包期內(nèi)，發(fā)包方不得調(diào)整承包地”，黨的十九大也提出了土地二輪承包到期后再延包三十年的改革方向。與此同時(shí)，2007年《物權(quán)法》明確界定農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種用益物權(quán)，這實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民土地權(quán)利的物權(quán)化。2014年全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)頒證登記政策則將農(nóng)民的土地權(quán)利與特定地塊固定起來(lái)，從而建立起特定農(nóng)戶與特定地塊之間的穩(wěn)定的排他關(guān)系。農(nóng)民獲得對(duì)特定地塊的占有權(quán)利，村社集體既不能調(diào)整農(nóng)民的承包地面積，也無(wú)法對(duì)承包地進(jìn)行規(guī)劃管理。E5085AEB-3F26-496B-A606-66DA58201A74

三是土地利益分配正義原則瓦解。農(nóng)村改革中集體產(chǎn)權(quán)建設(shè)基本處于空白狀態(tài)，相關(guān)政策沒(méi)有為集體土地利益分配提供公共規(guī)則和制度保障。在集體土地的使用和管理中，當(dāng)遭遇農(nóng)民的反對(duì)時(shí)，村社集體就無(wú)法公平合理地分配集體土地利益，實(shí)際上就產(chǎn)生了一種非正義狀態(tài)。集體土地利益調(diào)整是一個(gè)均衡農(nóng)民利益的村莊政治過(guò)程，無(wú)論是哪種類型的集體土地利益調(diào)整都很容易演化為村社集體侵犯農(nóng)民土地權(quán)益的政治問(wèn)題。地方政府的基本態(tài)度是不能引起農(nóng)民信訪，如果會(huì)引起農(nóng)民信訪，地方政府就會(huì)直接干預(yù)村社集體，要求停止集體土地利益調(diào)整。任何一個(gè)農(nóng)民都可以通過(guò)信訪渠道謀求個(gè)人利益，實(shí)際上是將國(guó)家政治引入村莊社會(huì)內(nèi)部，對(duì)集體產(chǎn)權(quán)的行政干預(yù)（王海娟、胡守庚：《農(nóng)地制度變革與動(dòng)員式治理的困境》，《中共福建省委黨校學(xué)報(bào)》2019年第5期。），使得正義原則無(wú)法落實(shí)。

（二）基層治理困境的產(chǎn)生

1.基層治理空洞化。集體產(chǎn)權(quán)弱化帶來(lái)基層治理空洞化，基層治理空間被壓縮，農(nóng)民喪失參與積極性。村社集體無(wú)法產(chǎn)生公共利益，既無(wú)法利用集體土地資源為農(nóng)民提供公共服務(wù)，也不再對(duì)集體土地進(jìn)行規(guī)劃管理。集體“公有共用”土地已經(jīng)基本使用完或者流失，村社集體不再進(jìn)行統(tǒng)籌使用和管理;集體收益也很少，村社集體無(wú)法為農(nóng)民提供公共服務(wù)和開(kāi)展公益事業(yè)建設(shè)。村社集體也無(wú)法結(jié)合國(guó)家的投資項(xiàng)目對(duì)農(nóng)田、宅基地和公共工程等進(jìn)行規(guī)劃管理。在缺乏公共利益激勵(lì)的情況下，村社集體很難召集農(nóng)民開(kāi)會(huì)，農(nóng)民選舉村干部的積極性也不高。這種情況下，基層治理的主要內(nèi)容是執(zhí)行相關(guān)政策和處理私人事務(wù)，日益和農(nóng)民無(wú)關(guān)，懸浮于村莊社會(huì)。

2.基層治理能力弱化。集體產(chǎn)權(quán)弱化導(dǎo)致基層治理能力弱化，村社集體既喪失協(xié)調(diào)農(nóng)民土地利益的權(quán)力，也缺乏治理能力再生產(chǎn)的路徑。村社集體既無(wú)法調(diào)整“公有共用”土地，也無(wú)法調(diào)整“共有私用”土地。在村莊建設(shè)和農(nóng)業(yè)發(fā)展過(guò)程中，村社集體即便是使用集體土地和資金補(bǔ)償被占地農(nóng)民，也可能遭遇農(nóng)民不愿意調(diào)整土地的困境。在國(guó)家投入資金建設(shè)村莊和為農(nóng)民提供公共服務(wù)的過(guò)程中，國(guó)家項(xiàng)目落地普遍遭遇無(wú)法占用農(nóng)民土地的“最后一公里”難題（桂華：《項(xiàng)目制與農(nóng)村公共品供給體制分析——以農(nóng)地整治為例》，《政治學(xué)研究》2014年第4期。

）。土地利益協(xié)調(diào)失敗凸顯了村社集體的“無(wú)能”，弱化了農(nóng)民的權(quán)威認(rèn)同，降低了基層治理的合法性。更為嚴(yán)重的問(wèn)題是基層治理能力再生產(chǎn)路徑缺乏，村社集體不再進(jìn)行農(nóng)民動(dòng)員、民主協(xié)商、利益整合等，協(xié)調(diào)矛盾糾紛的次數(shù)也逐漸減少，村社集體缺乏重申公共規(guī)則和提升權(quán)威的機(jī)會(huì)，基層治理能力無(wú)法實(shí)現(xiàn)再生產(chǎn)。

3.基層治理不正義。集體產(chǎn)權(quán)弱化導(dǎo)致集體土地利益分配不公平。集體土地資源基本上被不公平地轉(zhuǎn)變?yōu)閭€(gè)人資源，其他農(nóng)民無(wú)法分享到集體土地資源帶來(lái)的公共利益，產(chǎn)生了嚴(yán)重的社會(huì)不公。集體土地利益分配實(shí)際上遵循了“強(qiáng)力”原則（劉銳：《關(guān)系地權(quán)——基于村莊結(jié)構(gòu)的區(qū)域比較研究》，《北京社會(huì)科學(xué)》2015年第9期。），集體土地資源流失成為一個(gè)強(qiáng)勢(shì)農(nóng)民群體不斷侵占集體土地的過(guò)程。一些農(nóng)民為了獲得更多個(gè)人利益，憑借個(gè)人的家族勢(shì)力、經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)、社會(huì)資本等占有集體土地資源。尤其是一些村霸和黑惡勢(shì)力是村莊中的強(qiáng)勢(shì)群體，是侵占集體資源和資產(chǎn)的主要群體。在村莊建設(shè)和公共品供給過(guò)程中，一些支持公共事業(yè)建設(shè)的農(nóng)民讓出更多的土地，產(chǎn)生心理不平衡感。一些村干部為了推動(dòng)基層治理工作的開(kāi)展，只能以無(wú)償使用面積更大、質(zhì)量更好的個(gè)人土地與被占地農(nóng)民進(jìn)行交換，這也很難持續(xù)。農(nóng)民因?yàn)榧w土地分配不公平而產(chǎn)生大量的“怨氣”，集體土地占有不均衡和不公平使用成為引發(fā)農(nóng)村矛盾糾紛的主要根源。

四、集體產(chǎn)權(quán)再造的路徑

從經(jīng)驗(yàn)角度，實(shí)現(xiàn)基層有效治理的關(guān)鍵是發(fā)揮集體產(chǎn)權(quán)的治理功能。在集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)過(guò)程中，地方政府結(jié)合地方實(shí)際探索了諸多增強(qiáng)集體土地所有權(quán)的路徑。這就形成了“集體化+治理”的集體產(chǎn)權(quán)制度改革新思路。結(jié)合調(diào)研經(jīng)驗(yàn)，地方政府賦權(quán)村社集體的具體路徑包括以下方面。

第一，收回村社集體流失的集體土地。一些農(nóng)村地區(qū)的村社集體利用國(guó)家正在推行的集體產(chǎn)權(quán)制度改革收回流失或者失管的土地。村社集體首先對(duì)全村范圍的土地資源和資產(chǎn)進(jìn)行集中清理，將承包地和宅基地之外的集體土地資源和資產(chǎn)都明確為集體共同使用的土地。也就是說(shuō)，農(nóng)民私自開(kāi)荒的土地，長(zhǎng)期流失的土地、溝渠、堰塘、道路以及山林、魚(yú)塘、小型水利設(shè)施等都是集體資源和資產(chǎn)。在此基礎(chǔ)上，村社集體制定收回集體土地的公共規(guī)則，通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)“三資”管理平臺(tái)對(duì)所有集體資源和資產(chǎn)出租進(jìn)行統(tǒng)一審核、招標(biāo)和簽訂合同，無(wú)償收回沒(méi)有租賃合同的集體土地。對(duì)于有承包合同的集體土地，如果合同規(guī)范就繼續(xù)延包，如果合同不規(guī)范則要進(jìn)行清理或者重新簽訂規(guī)范合同。例如，湖北省陽(yáng)新縣K村在2005年將2000畝山林低價(jià)租賃出去，且沒(méi)有簽訂規(guī)范租賃合同，村社集體在改革過(guò)程中將2000畝山林收回集體。村社集體將集體土地收回來(lái)后進(jìn)行統(tǒng)籌使用，包括利用集體土地和資金修建文化廣場(chǎng)、排水溝、綠化設(shè)施、機(jī)耕道、排灌設(shè)施等基礎(chǔ)設(shè)施，對(duì)用于公共服務(wù)的堰塘、小型水利設(shè)施、辦公用房、基礎(chǔ)設(shè)施等進(jìn)行統(tǒng)一管理。國(guó)家正在推行的“掃黑除惡”工作、法治建設(shè)等為村社集體收回集體土地提供了政策環(huán)境，村社集體較為容易地收回流失的土地，在統(tǒng)籌使用的過(guò)程中面臨的阻力也較小。

第二，加強(qiáng)村社集體的土地規(guī)劃管理權(quán)力。國(guó)家提出的土地“三權(quán)分置”改革創(chuàng)新為地方政府加強(qiáng)村社集體的土地規(guī)劃管理權(quán)力提供了制度空間，村社集體可以對(duì)農(nóng)民與土地的關(guān)系進(jìn)行調(diào)整。一些農(nóng)村地區(qū)通過(guò)土地制度創(chuàng)新，將土地承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，在保持土地承包權(quán)和承包面積不變的情況下，弱化農(nóng)民對(duì)特定地塊的排他性占有權(quán)利。個(gè)別農(nóng)民借助占有特定位置的土地反對(duì)公共決策和集體行動(dòng)，村社集體就可以在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、村莊建設(shè)和農(nóng)田建設(shè)等過(guò)程中對(duì)集體土地進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃管理。在農(nóng)民的承包地面積無(wú)法調(diào)整的情況下，村社集體可以對(duì)全村的土地進(jìn)行重新規(guī)劃，統(tǒng)一進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局和建設(shè)等。例如，湖北沙洋縣在保持土地承包關(guān)系和承包面積不變的情況下對(duì)農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，利用收回來(lái)的集體土地修建機(jī)耕道、渠道等，并將農(nóng)民分散不同位置的承包地調(diào)整到一個(gè)位置，方便農(nóng)民耕種、流轉(zhuǎn)土地和產(chǎn)業(yè)調(diào)整，推動(dòng)了“稻蝦共養(yǎng)”產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。E5085AEB-3F26-496B-A606-66DA58201A74

第三，加強(qiáng)集體土地利益統(tǒng)籌分配。地方政府加強(qiáng)村社集體對(duì)集體土地利益的統(tǒng)籌分配權(quán)力，建立“成本均攤、利益共享”的集體土地使用秩序。村社集體就集體土地的共同使用以及公共設(shè)施建設(shè)的占地成本在各家各戶之間“結(jié)平衡賬”（李昌平：《再向總理說(shuō)實(shí)話》，北京：中國(guó)財(cái)富出版社，2012年，第89頁(yè)。），實(shí)現(xiàn)集體土地利益分配的公平。村社集體對(duì)有市場(chǎng)價(jià)值的集體資產(chǎn)進(jìn)行統(tǒng)一競(jìng)標(biāo)承包和簽訂租賃合同，獲得的集體收益用于提供公共服務(wù)。在土地開(kāi)發(fā)和國(guó)家投資建設(shè)過(guò)程中，村社集體對(duì)集體土地利益進(jìn)行統(tǒng)籌分配。集體土地利益統(tǒng)籌分配不是個(gè)體化的分紅，而是村社集體為農(nóng)民提供所有農(nóng)民都可以享受到的公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)了村莊正義秩序。例如，湖北宜城市J村將長(zhǎng)期流失的300畝魚(yú)塘收回來(lái)，結(jié)合國(guó)家的投資進(jìn)行改造，采取招標(biāo)的方式出租出去，每年能夠獲得12萬(wàn)元的集體經(jīng)濟(jì)收入，將集體收益用于村莊規(guī)劃和人居環(huán)境整治。

第四，加強(qiáng)農(nóng)民的民主參與水平。一些地方政府將“四議兩公開(kāi)”工作法運(yùn)用到集體產(chǎn)權(quán)運(yùn)行過(guò)程中，強(qiáng)調(diào)農(nóng)民在集體土地使用與管理過(guò)程中的參與?！八淖h兩公開(kāi)”工作法規(guī)定集體資源和資產(chǎn)的使用經(jīng)過(guò)黨支部會(huì)提議、“兩委”會(huì)商議、黨員大會(huì)審議、村民代表會(huì)議或村民會(huì)議決議，并將決議公開(kāi)和實(shí)施結(jié)果公開(kāi)。例如，湖北沙洋縣在集體產(chǎn)權(quán)制度改革中在每個(gè)村民小組都成立由6至10名村民代表組成的專班，組織召開(kāi)村民小組會(huì)議、測(cè)量土地、制定方案、協(xié)調(diào)矛盾等，將清理出來(lái)的集體土地收歸集體并統(tǒng)籌使用。農(nóng)民參與到集體土地的收回、使用、出租以及土地經(jīng)營(yíng)權(quán)調(diào)整等過(guò)程中，按照民主決策原則制定使用和分配方案，由農(nóng)民民主決策集體土地是否收回集體以及如何收回、如何使用和分配等，提高集體土地管理和使用的效率。

總之，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)過(guò)程中，國(guó)家賦權(quán)村社集體的內(nèi)涵發(fā)生了變化。賦權(quán)村社集體不是讓村社集體收取農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，也不是收回農(nóng)民的承包地進(jìn)行重新分配，而是增強(qiáng)村社集體對(duì)集體土地的調(diào)控能力。如此，賦權(quán)村社集體側(cè)重于加強(qiáng)村社集體對(duì)集體土地利益的調(diào)控權(quán)力，形成基層村莊的公共秩序，而不是對(duì)集體利益的再分配，村干部侵犯農(nóng)民權(quán)益的風(fēng)險(xiǎn)較低;并且在集體產(chǎn)權(quán)的運(yùn)行方式上，地方政府在賦予村社集體土地權(quán)利的同時(shí)加強(qiáng)規(guī)范管理，將集體產(chǎn)權(quán)的公開(kāi)運(yùn)行落到實(shí)處。這樣可以在發(fā)揮村社集體的土地調(diào)控作用的同時(shí)，避免其可能帶來(lái)的負(fù)面影響。

五、結(jié)論與啟示

本文以中西部農(nóng)業(yè)型地區(qū)為研究對(duì)象，論證了集體產(chǎn)權(quán)制度的治理內(nèi)涵、實(shí)踐困境及破解之道，提出了“集體化+治理”新型改革思路。2021年中央“一號(hào)”文件提出，“三農(nóng)”工作重點(diǎn)全面轉(zhuǎn)向鄉(xiāng)村振興，鄉(xiāng)村振興不僅需要自上而下的資源輸入和引入外部市場(chǎng)的力量，還需要增加農(nóng)村內(nèi)生治理能力，這對(duì)集體產(chǎn)權(quán)制度改革提出了更高的要求。與發(fā)達(dá)地區(qū)不同，中西部地區(qū)農(nóng)業(yè)型村莊集體產(chǎn)權(quán)制度改革的主要方向是如何最大程度發(fā)揮集體產(chǎn)權(quán)的治理功能，重點(diǎn)是在新時(shí)期賦予集體所有權(quán)新的內(nèi)涵和運(yùn)行方式，夯實(shí)基層治理的集體產(chǎn)權(quán)制度基礎(chǔ)。

按照《意見(jiàn)》要求，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的目標(biāo)之一是“探索明晰農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民委員會(huì)的職能關(guān)系”，優(yōu)化基層治理體系，這就涉及到基層治理的集體產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。當(dāng)前農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)，不僅要保護(hù)個(gè)體應(yīng)得的土地權(quán)利，而且要從法律制度上確認(rèn)農(nóng)村土地的集體所有，形成農(nóng)民個(gè)體和集體權(quán)利義務(wù)關(guān)系的平衡。一些地方的誤區(qū)是把集體產(chǎn)權(quán)制度改革片面地理解為“股份制”，片面地強(qiáng)調(diào)“分”的邏輯，對(duì)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)重視不夠，這不符合集體產(chǎn)權(quán)制度改革的目標(biāo)。中西部農(nóng)業(yè)型村莊的集體收益本來(lái)就不多，股份制改革進(jìn)一步弱化了村社集體對(duì)集體收益的統(tǒng)籌使用能力。從這個(gè)角度來(lái)看，股份制改革可能有助于提高農(nóng)村土地權(quán)利的清晰化程度，但是并不能提高村社集體的整體治理能力。E5085AEB-3F26-496B-A606-66DA58201A74