黃躍釗,吳 建,張俊鑫,楊娜娜

（廣東省國土資源測(cè)繪院，廣州510500）

1 引言

林地是基礎(chǔ)性的自然資源，在維護(hù)國土生態(tài)安全中占據(jù)核心地位［1］。機(jī)構(gòu)改革后，森林資源融入自然資源管理部門，成為自然資源重要的一部分。2020年1月，《自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)體系構(gòu)建總體方案》 正式印發(fā)［2］（以下簡稱《總體方案》），要求盡快探索并建立以自然資源分類標(biāo)準(zhǔn)為核心的調(diào)查監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)體系。廣東省始終秉承“先行先試”的原則，積極開展自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)試點(diǎn)工作，以期建立具有廣東特色的自然資源分類標(biāo)準(zhǔn)體系。本文結(jié)合廣東實(shí)際，以自然資源重要組成部分——林地資源作為研究對(duì)象，在系統(tǒng)梳理現(xiàn)有林地分類標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，深入研究分析已有林地劃分標(biāo)準(zhǔn)存在的問題，對(duì)自然資源部門統(tǒng)一管控的林地標(biāo)準(zhǔn)重構(gòu)提出優(yōu)化建議。

2 林地分類現(xiàn)狀

長期以來，受體制機(jī)制和林業(yè)資源屬性差異影響，我國在森林資源治理探索實(shí)踐中，建立了不同的林地分類標(biāo)準(zhǔn)［3］。目前，關(guān)于林地分類標(biāo)準(zhǔn)主要有2 個(gè)，一是《林業(yè)分類》［4］（LY/T 1812-2009）（以下簡稱《林地分類》），它是2009年由原國家林業(yè)局發(fā)布的，是林業(yè)調(diào)查規(guī)劃中應(yīng)遵循的基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)，是目前最新的林地地類劃分林業(yè)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，共劃分為8 個(gè)一級(jí)類和13 個(gè)二級(jí)類。二是原國土資源部修訂的《土地利用現(xiàn)狀分類》［5］（GB/T 21010-2017）（以下簡稱《土地利用現(xiàn)狀分類》），它是目前國土部門廣泛應(yīng)用的林地分類參考標(biāo)準(zhǔn)，其中林地作為一級(jí)類，下劃分7 個(gè)二級(jí)類。對(duì)比兩個(gè)關(guān)于林地的分類標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)現(xiàn)主要存在劃分范圍不同、劃定標(biāo)準(zhǔn)有差異、劃定指標(biāo)不同等問題（見表1）。

表1 《林業(yè)分類》與《土地利用現(xiàn)狀分類》二級(jí)地類對(duì)比表

3 林地分類存在的問題及面臨的挑戰(zhàn)

3.1 存在的問題

機(jī)構(gòu)改革后，林業(yè)資源深度融入自然資源大格局，現(xiàn)有的林地分類標(biāo)準(zhǔn)已不能滿足自然資源統(tǒng)一管理和生態(tài)文明建設(shè)的需求。結(jié)合廣東省林業(yè)資源現(xiàn)狀，筆者認(rèn)為，現(xiàn)有的林地分類標(biāo)準(zhǔn)存在問題如下［6］：

3.1.1 服務(wù)主體不相同 從各林地分類標(biāo)準(zhǔn)服務(wù)的政府主體來看，《林地分類》的制定主要是林業(yè)部門為便于森林資產(chǎn)化管理、林權(quán)管理和森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度的實(shí)施而進(jìn)行的劃分?！锻恋乩矛F(xiàn)狀分類》是原國土部門從資源開發(fā)利用和土地權(quán)屬的角度對(duì)土地利用類型進(jìn)行的劃分，比較強(qiáng)調(diào)農(nóng)用地（尤其是耕地的管控）和城鄉(xiāng)建設(shè)用地的管控，對(duì)其他農(nóng)用地和生態(tài)類用地的管控偏弱。

3.1.2 概念指標(biāo)不一致 從概念內(nèi)涵來看，林業(yè)部門和國土部門對(duì)林地的概念和指標(biāo)表達(dá)不盡相同［7］?！读值胤诸悺繁取锻恋乩矛F(xiàn)狀分類》劃分更精細(xì)，其中最顯著的是灌木林地、疏林地、有林地。一是《林地分類》中有林地的概念包含樹種、連續(xù)面積、郁閉度、種植要求/胸徑等4個(gè)方面，而《土地利用現(xiàn)狀分類》中有林地的概念只包含郁閉度和樹種。二是《林地分類》與《土地利用現(xiàn)狀分類》對(duì)灌木林地的界定差異主要體現(xiàn)在覆蓋度方面，前者規(guī)定灌木林地覆蓋度≥30%，后者設(shè)置灌木林地覆蓋度≥40%。三是《林地分類》從樹種、連續(xù)面積、郁閉度等3 方面對(duì)疏林地做出了規(guī)定，但《土地利用分類》僅對(duì)郁閉度做出了規(guī)定。

3.1.3 缺乏有效銜接 各門類分類標(biāo)準(zhǔn)之間缺乏有效銜接，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。一是國土部門的分類標(biāo)準(zhǔn)只要灌木覆蓋度達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)即可，對(duì)經(jīng)營目標(biāo)沒有具體規(guī)定，而林業(yè)部門的經(jīng)營目標(biāo)則明確強(qiáng)調(diào)以經(jīng)營灌木為防護(hù)用途或主要目的。二是從1994年的技術(shù)規(guī)程開始，國土部門關(guān)于最低灌木林地的覆蓋度標(biāo)準(zhǔn)是40%，而林業(yè)部門由40%降至30%。三是國土部門的分類標(biāo)準(zhǔn)對(duì)部分指標(biāo)缺乏具體要求，而林業(yè)部門的分類標(biāo)準(zhǔn)越來越詳細(xì)和具體，明確灌木樹種包括直徑小于2 cm 的小雜竹、灌木型紅樹植物，以及矮化成灌木型的喬木樹種，并詳細(xì)規(guī)定了帶狀灌木林的行距、行數(shù)、缺損長度等指標(biāo)。

3.2 重構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)面臨的挑戰(zhàn)

在制定自然資源分類標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，涉及到國土、草地、林地、濕地等不同地類之間的銜接問題。林地與耕地、經(jīng)濟(jì)林地與種植園用地、灌木林地與草地、宜林地與其他土地之間分類標(biāo)準(zhǔn)的銜接問題［8］。廣東省林業(yè)發(fā)展規(guī)劃和廣東省森林城市發(fā)展規(guī)劃確定的森林覆蓋率目標(biāo)能否如期實(shí)現(xiàn)，如何對(duì)原來的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行修訂和調(diào)整，將是擺在我們面前的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

4 基于廣東省自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)視角下的林地分類標(biāo)準(zhǔn)

4.1 分類原則

基于現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)存在的問題，為積極應(yīng)對(duì)在重構(gòu)現(xiàn)有林地分類標(biāo)準(zhǔn)和完成森林覆蓋率規(guī)劃目標(biāo)面臨的挑戰(zhàn)，本文提出以下分類原則：

4.1.1 遵循科學(xué)合理的原則 在制定我省林地劃分標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)遵循科學(xué)、合理的原則，拋開部門利益，綜合考慮土地的植被覆蓋特征、利用方式和經(jīng)營特點(diǎn)等屬性。

4.1.2 充分考慮標(biāo)準(zhǔn)的可行性 在當(dāng)前新形勢(shì)下，統(tǒng)籌山水林田湖草的系統(tǒng)治理，需要制定統(tǒng)一的自然資源分類標(biāo)注。為減少標(biāo)準(zhǔn)變動(dòng)帶給管理部門的負(fù)面影響，要充分考慮標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)際可行性。

4.1.3 做好標(biāo)準(zhǔn)的銜接工作 應(yīng)綜合原來國土、林業(yè)、海洋等部門的現(xiàn)有分類標(biāo)準(zhǔn)，解決各類標(biāo)準(zhǔn)在地類劃分上存在的重復(fù)交叉問題，尤其要做好新舊標(biāo)準(zhǔn)間的銜接工作。

4.2 重構(gòu)的林地分類標(biāo)準(zhǔn)

能否科學(xué)利用林地、做好林業(yè)調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)工作，林地分類標(biāo)準(zhǔn)影響甚大。為了使以上原則意見能夠落到實(shí)處，基于林業(yè)部門和國土部門現(xiàn)行的分類標(biāo)準(zhǔn)，在自然資源統(tǒng)一管控的體制機(jī)制下，本文針對(duì)當(dāng)年廣東省自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)試點(diǎn)工作，提出重構(gòu)的林地分類標(biāo)準(zhǔn)下分7 個(gè)二級(jí)類、17個(gè)三級(jí)類，具體如表2所示。

表2 基于自然資源的林地分類標(biāo)準(zhǔn)Tab.2 Forest land classification standards based on natural resources

（續(xù)表）

4.3 林地分類對(duì)照表

為保持自然資源部門和原林業(yè)部門的林地統(tǒng)計(jì)結(jié)果在一定程度上的一致，便于進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析和規(guī)劃應(yīng)用，建議建立《林地分類》和基于自然資源視角的林地分類標(biāo)準(zhǔn)之間的對(duì)照表，為實(shí)現(xiàn)歷史數(shù)據(jù)的銜接提供橋梁（見表3）。

表3 林地分類對(duì)照表Tab.3 Forest land classification comparison table

（續(xù)表）

5 結(jié)論

本文在分析現(xiàn)有林地分類標(biāo)準(zhǔn)存在的問題及面臨的挑戰(zhàn)基礎(chǔ)上，提出了面向廣東省自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)視角下系統(tǒng)全面的林地分類標(biāo)準(zhǔn)及其分類對(duì)照表，對(duì)正在開展的廣東省自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)試點(diǎn)工作具有一定的參考價(jià)值。下一步的工作將是對(duì)本文分類標(biāo)準(zhǔn)的深入驗(yàn)證，以進(jìn)一步提高其科學(xué)性、合理性和可行性。