劉長秋 夏小和

提 要：黨內(nèi)法規(guī)普法無論對(duì)于全面從嚴(yán)治黨戰(zhàn)略的深入實(shí)施，還是對(duì)于全面依法治國戰(zhàn)略的全面開展，抑或是對(duì)黨的執(zhí)政基礎(chǔ)的進(jìn)一步鞏固，都具有極為重要的現(xiàn)實(shí)意義。但目前黨內(nèi)法規(guī)普法還存在明顯不足，就其原因來看，主要在于思想上的不重視以及黨內(nèi)法規(guī)作為法的自身特殊性所必然帶來的黨內(nèi)法規(guī)普法的特殊性。黨內(nèi)法規(guī)普法需要堅(jiān)持統(tǒng)籌規(guī)劃、分類要求、協(xié)同推進(jìn)、立足需要的原則。為此，應(yīng)從思想上高度重視黨內(nèi)法規(guī)普法工作，加強(qiáng)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)專門人才的支持和培養(yǎng)，制定有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)普法的專門文件。

對(duì)于法治社會(huì)的建構(gòu)與運(yùn)行而言，普法（亦即法治宣傳教育）的意義是不言自明的。它是增強(qiáng)人們法律意識(shí)和法治觀念，令人們明法守規(guī)的客觀需要，也是支撐社會(huì)依法治理的必然選擇。為此，自20 世紀(jì)80 年代中期以來，我國就一直高度重視法治的宣傳教育，并先后制定實(shí)施了七個(gè)法治宣傳教育的規(guī)劃（以下簡(jiǎn)稱普法規(guī)劃）。與之前六個(gè)普法規(guī)劃不同的是，《中央宣傳部、司法部關(guān)于在公民中開展法治宣傳教育的第七個(gè)五年規(guī)劃（2016—2020 年）》（以下簡(jiǎn)稱《“七五”普法規(guī)劃》）中首次將黨內(nèi)法規(guī)普法納入其中?！丁捌呶濉逼辗ㄒ?guī)劃》指出：“深入學(xué)習(xí)宣傳黨內(nèi)法規(guī)。適應(yīng)全面從嚴(yán)治黨、依規(guī)治黨新形勢(shì)新要求，切實(shí)加大黨內(nèi)法規(guī)宣傳力度。突出宣傳黨章，教育引導(dǎo)廣大黨員尊崇黨章，以黨章為根本遵循，堅(jiān)決維護(hù)黨章權(quán)威。大力宣傳《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》等各項(xiàng)黨內(nèi)法規(guī)，注重黨內(nèi)法規(guī)宣傳與國家法律宣傳的銜接和協(xié)調(diào)，堅(jiān)持紀(jì)在法前、紀(jì)嚴(yán)于法，把紀(jì)律和規(guī)矩挺在前面，教育引導(dǎo)廣大黨員做黨章黨規(guī)黨紀(jì)和國家法律的自覺尊崇者、模范遵守者、堅(jiān)定捍衛(wèi)者?！边@對(duì)于我國普法而言顯然是一個(gè)全新的要求和挑戰(zhàn)，亟需從理論上做更為深入和系統(tǒng)的解讀。然而，就目前來看，盡管黨內(nèi)法規(guī)已經(jīng)成為國內(nèi)學(xué)術(shù)界高度關(guān)注和熱烈研討的一個(gè)熱點(diǎn)問題，但有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)普法研究方面的成果還極為少見。這不僅成為當(dāng)前我國黨內(nèi)法規(guī)研究方面的一個(gè)明顯缺失，也已成為我國普法研究的一個(gè)顯見不足。

一、黨內(nèi)法規(guī)普法的意義分析

普法作為一種重要的法律活動(dòng)，被視為整合法律共同體的政治動(dòng)員的重要方式。①參見許章潤：《普法運(yùn)動(dòng)》，北京：清華大學(xué)出版社，2011 年版，第1 頁。普法的實(shí)質(zhì)是通過法律信息的傳播，改變并確立民眾法治觀念的活動(dòng)?！捌占肮穹芍R(shí)是建設(shè)我國社會(huì)主義法治社會(huì)的一項(xiàng)重要的使命?！雹诓倘A玲、呂明：《論我國當(dāng)下普法的路徑——基于受眾細(xì)分理論》，《合肥師范學(xué)院學(xué)報(bào)》，2015 年第2 期。而黨內(nèi)法規(guī)普法則是通過加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)宣傳與教育，使廣大黨員了解黨內(nèi)法規(guī)方面的知識(shí)及其要求，確立并增強(qiáng)黨員黨規(guī)意識(shí)與法紀(jì)觀念，使其明規(guī)矩、守底線。黨內(nèi)法規(guī)普法是依規(guī)治黨乃至全面從嚴(yán)治黨與全面依法治國的必然要求，無論對(duì)于貫徹落實(shí)全面從嚴(yán)治黨戰(zhàn)略，還是對(duì)于強(qiáng)化推進(jìn)全面依法治國戰(zhàn)略，抑或是對(duì)于鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，都具有極為重要的現(xiàn)實(shí)意義。

（一）有助于全面依法治國戰(zhàn)略的全面開展

習(xí)近平總書記指出：“法律是治國之重器，法治是國家治理體系和治理能力的重要依托。全面推進(jìn)依法治國，是解決黨和國家事業(yè)發(fā)展面臨的一系列重大問題，解放和增強(qiáng)社會(huì)活力、促進(jìn)社會(huì)公平正義、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定、確保黨和國家長治久安的根本要求。要推動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展，不斷開拓中國特色社會(huì)主義事業(yè)更加廣闊的發(fā)展前景，就必須全面推進(jìn)社會(huì)主義法治國家建設(shè)，從法治上為解決這些問題提供制度化方案?！雹邸妒舜笠詠碇匾墨I(xiàn)選編》（中），北京：中央文獻(xiàn)出版社，2016 年版，第141 頁。換言之，要實(shí)現(xiàn)中國特色社會(huì)主義的偉大事業(yè)，必須堅(jiān)持全面依法治國。而全面依法治國不僅僅需要我們黨依據(jù)憲法和法律治國理政，也要求我們黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨，因而，“必須堅(jiān)持依法治國與制度治黨、依規(guī)治黨統(tǒng)籌推進(jìn)、一體建設(shè)”④習(xí)近平：《論堅(jiān)持全面依法治國》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2020 年版，第169 頁。?！包h內(nèi)法規(guī)作為執(zhí)政黨借用規(guī)范主義工具建構(gòu)起來的制度性規(guī)范，是我們黨運(yùn)用法治思維實(shí)現(xiàn)自我管理、自我約束的必然選擇?！雹葜苋~中、湯景業(yè)：《關(guān)于“黨章是黨的總章程”的法學(xué)解讀》，《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版），2018 年第4 期。依規(guī)治黨的實(shí)質(zhì)是規(guī)則治黨，即要求廣大黨員尊重并遵守黨內(nèi)規(guī)則。黨內(nèi)法規(guī)在要求上要高于國家法，而在內(nèi)容上也嚴(yán)于國家法。從邏輯上來說，黨員在能夠做到黨內(nèi)法規(guī)要求并嚴(yán)格遵守黨內(nèi)法規(guī)的情況下，不太可能會(huì)去觸犯要求上低于黨內(nèi)法規(guī)的國家法。黨內(nèi)法規(guī)既具有法律性，也具有黨性。黨內(nèi)法規(guī)是對(duì)廣大黨員干部的黨性教育，也是對(duì)廣大黨員干部的法律教育。對(duì)于黨員而言，通過黨內(nèi)法規(guī)普法，不僅能夠?qū)Ⅻh內(nèi)法規(guī)的黨性要求及時(shí)注入其血脈之中，增強(qiáng)自身的黨性修養(yǎng)，使其做到明底線、守規(guī)矩、講大局、做表率，能夠模范遵守國家法律法規(guī)，而且也能夠樹立起對(duì)規(guī)則的尊崇和敬畏，提升自身的法治思維。此外，在黨的十八屆四中全會(huì)已經(jīng)明確將黨內(nèi)法規(guī)也納入社會(huì)主義法治體系的情況下，全面依法治國不僅包含了對(duì)國家法的要求，也包含了對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的要求。無論是國家法的普法，還是黨內(nèi)法規(guī)的普法，本身都是普法的基本內(nèi)容，都會(huì)對(duì)我國法治觀念的增強(qiáng)起到積極的推進(jìn)作用。就此而言，黨內(nèi)法規(guī)普法顯然有助于全面依法治國戰(zhàn)略的全面開展。

（二）有助于全面從嚴(yán)治黨戰(zhàn)略的深入實(shí)施

全面從嚴(yán)治黨是黨的十八大之后確立的一項(xiàng)推進(jìn)黨的建設(shè)的偉大工程的重大戰(zhàn)略，是新時(shí)代黨的建設(shè)的客觀要求，也是全面深化改革、全面建成小康社會(huì)以及全面依法治國的根本保障。中國共產(chǎn)黨是中國特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心與執(zhí)政黨。辦好中國的事情，關(guān)鍵在黨，關(guān)鍵在黨要管黨、全面從嚴(yán)治黨。依規(guī)治黨則是全面從嚴(yán)治黨的必然要求。在對(duì)于黨員的要求方面，黨內(nèi)法規(guī)與國家法相比不僅要求更高、規(guī)定更嚴(yán)，更有利于突出和顯現(xiàn)全面從嚴(yán)治黨的從嚴(yán)性，而且其本身姓黨，在自身講黨性的同時(shí)，會(huì)要求黨員講黨性。“黨規(guī)‘姓黨’，決不能含糊，更不能回避?！雹俳鶠憹骸饵h規(guī)“姓黨”：黨內(nèi)法規(guī)的理論定位與實(shí)踐指南》，《社會(huì)科學(xué)動(dòng)態(tài)》，2018 年第9 期。講黨性是中國共產(chǎn)黨黨員的首要要求，也是黨借助于黨內(nèi)法規(guī)而對(duì)黨員提出的基本要求，是全面從嚴(yán)治黨的內(nèi)含之義。以此為基點(diǎn)，加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，力行依規(guī)治黨，是全面從嚴(yán)治黨的內(nèi)在需要。而黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)則內(nèi)含了黨內(nèi)法規(guī)普法的要求。中共中央印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》明確要求：“加強(qiáng)學(xué)習(xí)教育。加大黨內(nèi)法規(guī)宣講解讀力度。將黨內(nèi)法規(guī)制度作為各級(jí)黨委中心組學(xué)習(xí)重要內(nèi)容，納入黨校、行政學(xué)院、干部學(xué)院必修課程?！雹凇妒舜笠詠碇匾墨I(xiàn)選編》（下），北京：中央文獻(xiàn)出版社，2018 年版，第513 頁。這說明，黨內(nèi)法規(guī)普法本身就內(nèi)含于黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的要求之中，是黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的重要組成部分。黨內(nèi)法規(guī)普法可以使廣大黨員更充分全面地了解和掌握黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定，有助于強(qiáng)化對(duì)黨員的黨性要求，提高廣大黨員的黨規(guī)意識(shí)和法紀(jì)觀念，使之能夠講黨性、明規(guī)矩、知戒懼、顧大局，能夠增強(qiáng)廣大黨員的“四個(gè)意識(shí)”，能夠確保黨內(nèi)法規(guī)制度的全面有效實(shí)施，有助于全面從嚴(yán)治黨戰(zhàn)略的深入推進(jìn)。

（三）有助于進(jìn)一步鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)

黨的建設(shè)關(guān)乎中國特色社會(huì)主義政治制度和政黨制度的優(yōu)越性和競(jìng)爭(zhēng)力?！包h內(nèi)法規(guī)作為貫徹落實(shí)‘黨要管黨，從嚴(yán)治黨’的重要手段，是黨加強(qiáng)自身建設(shè)，保持自身純潔性與先進(jìn)性，保持黨的戰(zhàn)斗力的關(guān)鍵所在，也是確保黨獲得廣大人民群眾擁護(hù)和愛戴，為黨執(zhí)政合法性提供支撐的關(guān)鍵?！雹蹌㈤L秋：《關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)的幾個(gè)重要理論問題》，《理論學(xué)刊》，2016 年第5 期。作為中國特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心以及我國唯一的執(zhí)政黨，中國共產(chǎn)黨“必須始終保持道德先進(jìn)性，形成自我調(diào)整的內(nèi)在道德機(jī)制，努力把自己置于社會(huì)道德領(lǐng)域的最前沿，以鞏固和增強(qiáng)其執(zhí)政的道義基礎(chǔ)，確保執(zhí)政的合法性、長期性”④陳寶生：《政治秩序的道義基礎(chǔ)與以德治黨——論執(zhí)政黨的秩序供給與道德建設(shè)》，《中共中央黨校學(xué)報(bào)》，2003 年第3 期。。黨內(nèi)法規(guī)作為中國共產(chǎn)黨對(duì)其自身的高度自律，是我們黨對(duì)其自身及其成員提出的遠(yuǎn)高于國家法行為標(biāo)準(zhǔn)的要求，也是我們黨向廣大人民群眾做出的管黨治黨、全面從嚴(yán)治黨的莊嚴(yán)承諾，是確保黨保持其自身先進(jìn)性從而進(jìn)一步支撐其執(zhí)政合法性的客觀要求和重要抓手。就此而言，黨內(nèi)法規(guī)普法不僅具有明顯的法治意義，更具有重要的政治意義。通過黨內(nèi)法規(guī)普法，不僅可以使廣大黨員明晰黨的要求，明規(guī)矩、知戒懼、講德行，自覺以黨員的要求嚴(yán)格約束自己，發(fā)揮示范引領(lǐng)作用，而且有助于廣大人民群眾了解黨對(duì)其自身及其成員的高標(biāo)準(zhǔn)和嚴(yán)要求，能夠真正感受到中國共產(chǎn)黨的先進(jìn)性，從而有利于在廣大人民群眾心目中樹立黨的良好形象，認(rèn)同和擁護(hù)黨的執(zhí)政地位和領(lǐng)導(dǎo)地位，也有利于廣大人民群眾對(duì)我們黨以及黨員進(jìn)行監(jiān)督。這些顯然都有助于進(jìn)一步鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，提高黨的執(zhí)政能力，確保黨的長期執(zhí)政地位。

二、黨內(nèi)法規(guī)普法存在的主要問題梳理

在全面依法治國戰(zhàn)略與全面從嚴(yán)治黨戰(zhàn)略已經(jīng)開始向縱深推進(jìn)，而黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)亦日益顯現(xiàn)出其關(guān)鍵性與重要性的宏觀背景下，黨內(nèi)法規(guī)普法的現(xiàn)實(shí)意義已經(jīng)毋庸置疑。正因?yàn)槿绱?，國家《“七五”普法?guī)劃》中明確將黨內(nèi)法規(guī)納入其中，希望以此推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)普法工作，令黨內(nèi)法規(guī)更為全面有效地發(fā)揮作用，進(jìn)一步推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。然而，從實(shí)踐中來看，當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)普法還存在著諸多不足。這客觀上制約了黨內(nèi)法規(guī)普法工作的推進(jìn)，使得黨內(nèi)法規(guī)普法的功能無法得到很好的發(fā)揮，直接影響了黨內(nèi)法規(guī)普法的實(shí)效。

（一）黨內(nèi)法規(guī)普法力度存在較大欠缺

自2016 年12 月黨中央專門召開黨內(nèi)法規(guī)工作會(huì)議以來，黨內(nèi)法規(guī)工作得到了各級(jí)黨政部門的高度重視，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)也獲得了快速推進(jìn)，取得了令人振奮的成績(jī)。然而在黨內(nèi)法規(guī)的普法方面，卻還存在著明顯不足。具體而言：一是中央黨內(nèi)法規(guī)普法力度不夠。一些重要的中央黨內(nèi)法規(guī)頒布之后，相關(guān)部門或黨組織會(huì)進(jìn)行一定的宣傳或講解。例如：通過《學(xué)習(xí)強(qiáng)國》之類的平臺(tái)進(jìn)行發(fā)布或解讀，一些單位的黨組織也會(huì)邀請(qǐng)相關(guān)專家對(duì)這些法規(guī)進(jìn)行講解，幫助廣大黨員了解和把握這些黨內(nèi)法規(guī)的要求。這對(duì)于相關(guān)法規(guī)的普及而言，顯然具有重要的推進(jìn)意義。然而另一方面，相比于國家法的普法力度和深度而言，這些黨內(nèi)法規(guī)的普法力度相對(duì)欠缺。很多人受傳統(tǒng)法學(xué)觀念的影響，并不認(rèn)同黨內(nèi)法規(guī)的法律性，缺乏正確的政治站位，沒有充分重視黨內(nèi)法規(guī)的普法問題，使得不少黨內(nèi)法規(guī)的宣傳與普及成為“想起來重要、講起來必要、做起來次要、忙起來不要”，逐步走上實(shí)際效果的自我消解之路。①參見黃麗云：《普法活動(dòng)系統(tǒng)化回溯與法治化對(duì)策》，《中國司法》，2013 年第12 期。還有一些中央黨內(nèi)法規(guī)則在實(shí)踐中沒有完全貫徹落實(shí)普法的要求，沒有及時(shí)向黨員宣傳，甚至不少黨組織都無法確保向所有黨員傳達(dá)。如：《黨內(nèi)關(guān)懷幫扶辦法》盡管已經(jīng)于2019 年2 月印發(fā)，但并沒有通過應(yīng)有的渠道及時(shí)完全地公開，很多地方黨組織也沒有將法規(guī)的內(nèi)容加以傳達(dá)或組織黨員進(jìn)行內(nèi)部學(xué)習(xí)。媒體上的宣傳僅限于對(duì)該法規(guī)主要內(nèi)容的介紹，具體如何規(guī)定難以知曉。這與普法的要求顯然相去甚遠(yuǎn)。很多黨員盡管知道有這樣一部重要的黨內(nèi)法規(guī)印發(fā)，但該法規(guī)具體做了哪些規(guī)定，提了什么樣的要求，卻知之不詳。二是部門黨內(nèi)法規(guī)普法力度欠缺。依據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（以下簡(jiǎn)稱《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》）的規(guī)定，部門黨內(nèi)法規(guī)是指中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門就其職權(quán)范圍內(nèi)有關(guān)事項(xiàng)制定的黨內(nèi)法規(guī)。在踐行依規(guī)治黨、全面從嚴(yán)治黨方面，部門黨內(nèi)法規(guī)發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，因而也是黨內(nèi)法規(guī)普法的重要內(nèi)容。然而實(shí)踐中，受部門職權(quán)的影響與部門思維的制約，不少部門黨內(nèi)法規(guī)的普法通常只能在相關(guān)部門所及的人員范圍內(nèi)進(jìn)行，而不是在全黨范圍內(nèi)開展。實(shí)際上，部門黨內(nèi)法規(guī)盡管是由中央各個(gè)相關(guān)部門制定的，但如中央黨內(nèi)法規(guī)一樣，是適用于全黨的，是需要各級(jí)黨組織以及所有黨員認(rèn)真學(xué)習(xí)和遵守的。而在部門黨內(nèi)法規(guī)普法方面，不少法規(guī)往往只在該部門的相關(guān)系統(tǒng)內(nèi)進(jìn)行，并沒有向全體黨員普及。三是地方性黨內(nèi)法規(guī)普法力度嚴(yán)重不足。與中央黨內(nèi)法規(guī)與部門黨內(nèi)法規(guī)相比，地方性黨內(nèi)法規(guī)的普法問題相對(duì)更為突出和嚴(yán)重?！澳壳埃F(xiàn)行有效地方黨內(nèi)法規(guī)約3700 部，約占法規(guī)總量的90%?！雹偎喂Φ拢骸度轿煌七M(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)》，《人民日?qǐng)?bào)》2018 年9 月27 日。地方性黨內(nèi)法規(guī)在推進(jìn)依規(guī)治黨、全面從嚴(yán)治黨方面發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，有關(guān)這些法規(guī)的宣傳教育直接關(guān)涉依規(guī)治黨、全面從嚴(yán)治黨的效果。然而就目前來看，地方性黨內(nèi)法規(guī)不但宣傳力度不夠，就連公開性也存在嚴(yán)重問題。絕大多數(shù)有黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的地方黨委都依據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》的規(guī)定制定了數(shù)量眾多的地方性黨內(nèi)法規(guī)，但這些法規(guī)幾乎不宣傳和普及，其全文幾乎都不公開，甚至也很少向普通黨員傳達(dá)，多數(shù)黨員對(duì)這些法規(guī)的具體內(nèi)容無從所知，只知道有這樣的法規(guī)且需要嚴(yán)格遵守。從邏輯上來說，知法是守法的前提，公開則是普法的基礎(chǔ)。如果法規(guī)已經(jīng)制定了而沒有公開，則對(duì)于黨員來說，就無法了解和掌握，更談不上遵守。就此而言，提高地方性黨內(nèi)法規(guī)的公開性，強(qiáng)化其宣傳與普及，是當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)普法亟待改善的一個(gè)問題。

（二）黨內(nèi)法規(guī)普法方式存在明顯缺陷

黨內(nèi)法規(guī)作為黨內(nèi)具有法律性質(zhì)的規(guī)范，是我們黨用以調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系以實(shí)現(xiàn)管黨治黨的目的、保證黨的統(tǒng)一行動(dòng)的黨內(nèi)規(guī)范。黨內(nèi)法規(guī)是經(jīng)由法的形式來加以形塑的黨內(nèi)規(guī)范，其與國家法盡管都是法，都是中國特色社會(huì)主義法治體系的組成部分，但在屬性、特征、適用對(duì)象及工作方法等方面存在著明顯差異。而且，二者無論在制定、執(zhí)行還是在語言的運(yùn)用上，也存在明顯不同。因此，在黨內(nèi)法規(guī)工作推進(jìn)過程中，必須明確二者的差異，將黨內(nèi)法規(guī)作為黨內(nèi)法規(guī)自身而不是國家法的影子，不能用國家法的理念和方法過多地解讀黨內(nèi)法規(guī)，也不能夠?qū)曳ǖ墓ぷ鞣椒ㄍ耆栌糜邳h內(nèi)法規(guī)。以此為基點(diǎn)，黨內(nèi)法規(guī)普法是對(duì)黨內(nèi)法規(guī)這一相比于國家法而言，具有更復(fù)雜要求的法規(guī)的宣傳教育，其與國家法普法存在很大不同。但由于理論界對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的接受和認(rèn)知時(shí)間相對(duì)較短，黨內(nèi)法規(guī)基礎(chǔ)理論研究還較為薄弱，不少人甚至包括一些專門研究黨內(nèi)法規(guī)的專家對(duì)黨內(nèi)法規(guī)還存在很多認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)。在黨內(nèi)法規(guī)普法過程中，用國家法的方法研讀、解釋和宣傳黨內(nèi)法規(guī)從而將黨內(nèi)法規(guī)混同為國家法的現(xiàn)象較為突出?！坝械耐驹趯?duì)黨內(nèi)法規(guī)的具體內(nèi)容、中央文件精神以及黨內(nèi)法規(guī)實(shí)務(wù)操作流程等并不清楚的情況下，簡(jiǎn)單運(yùn)用國家法律思維理解、闡釋黨內(nèi)法規(guī)制度現(xiàn)象?！雹谕鮽骸睹烂琅c共，凝黨內(nèi)法規(guī)研究機(jī)構(gòu)建設(shè)合力 探可燃冰，聚黨內(nèi)法規(guī)研究隊(duì)伍興旺人氣》，《黨內(nèi)法規(guī)理論研究》，2019 年第1 期。這作為當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)普法過程中需要高度關(guān)注的一個(gè)問題，客觀上會(huì)給黨內(nèi)法規(guī)普法帶來很大的負(fù)面影響，使很多人對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度現(xiàn)象產(chǎn)生誤解或偏見。

（三）黨內(nèi)法規(guī)普法隊(duì)伍建設(shè)尚存在嚴(yán)重短板

在當(dāng)代社會(huì)發(fā)展越來越專業(yè)化和精細(xì)化的背景下，人才是做好一切工作的關(guān)鍵。普法作為法的宣傳與教育活動(dòng)，離不開相應(yīng)的人才隊(duì)伍儲(chǔ)備。法律人才是普法得以推進(jìn)的基礎(chǔ)和保障，而黨內(nèi)法規(guī)作為一種特殊類型的法，其宣傳教育顯然也需要以相應(yīng)的專業(yè)人才儲(chǔ)備作為前提。甚至從黨內(nèi)法規(guī)開始被作為法而受到重視的必要性及其制度建設(shè)的緊迫性方面來說，黨內(nèi)法規(guī)普法更需要相應(yīng)的專門人才儲(chǔ)備作為前提。目前來看，黨內(nèi)法規(guī)人才隊(duì)伍建設(shè)還存在嚴(yán)重短板，普法隊(duì)伍建設(shè)明顯不足。由于很多地方對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的真正重視是在2016 年12 月召開全國黨內(nèi)法規(guī)工作會(huì)議之后，加之我國法學(xué)教育乃至政治學(xué)教育中沒有設(shè)置黨內(nèi)法規(guī)學(xué)這樣一個(gè)專門的學(xué)科或?qū)I(yè)，更沒有設(shè)立黨內(nèi)法規(guī)學(xué)這樣一個(gè)專門的一級(jí)學(xué)科，使得作為一種法現(xiàn)象的黨內(nèi)法規(guī)對(duì)于很多人來說還是一個(gè)比較新鮮而陌生的事物。熟悉更毋寧說精通黨內(nèi)法規(guī)工作的專業(yè)人才比較匱乏，還難以擔(dān)當(dāng)起黨內(nèi)法規(guī)普法的重任。盡管目前已經(jīng)有一些高校和科研機(jī)構(gòu)開始公開招收黨內(nèi)法規(guī)研究方向的碩士生和博士生，但人才的培養(yǎng)有一定周期，遠(yuǎn)水難解近渴。而且，相比于實(shí)務(wù)部門對(duì)黨內(nèi)法規(guī)人才的現(xiàn)實(shí)需要而言，現(xiàn)有人才培養(yǎng)的規(guī)模和力度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，未來黨內(nèi)法規(guī)人才供給還存在巨大的缺口。此外，黨內(nèi)法規(guī)普法方面的專家隊(duì)伍也還存在一些問題。例如：專家在黨內(nèi)法規(guī)普法方面承擔(dān)著宣講黨內(nèi)法規(guī)制度與精神的重要使命，但黨內(nèi)法規(guī)作為一種法現(xiàn)象與國家法存在著根本性差別，它是一種既具有政治屬性又具有法律屬性且其政治屬性要優(yōu)先于其法律屬性的規(guī)范。黨內(nèi)法規(guī)的宣講不僅需要宣講專家具有深厚的法學(xué)功底，還需要具備豐富的政治學(xué)修養(yǎng)以及黨史黨建知識(shí)。但整體來看，目前還相對(duì)比較缺乏精通法學(xué)與政治學(xué)、黨史黨建學(xué)等多學(xué)科背景的專家，很多專家在進(jìn)行法規(guī)宣講時(shí)往往只能側(cè)重于其自身的學(xué)科背景，或關(guān)注了黨史黨建而忽略了其法律性，或強(qiáng)調(diào)了其法律性而忽視了其歷史背景與黨建動(dòng)機(jī)。這使得很多黨內(nèi)法規(guī)普法難以完全把握黨內(nèi)法規(guī)自身的實(shí)質(zhì)性要求，帶有一定的片面性。黨內(nèi)法規(guī)普法在實(shí)踐中很多都衍變成為普及黨史黨建知識(shí)，游離了黨內(nèi)法規(guī)普法的實(shí)質(zhì)。

三、黨內(nèi)法規(guī)普法問題產(chǎn)生的主要原因分析

如上所述，就目前來看，黨內(nèi)法規(guī)普法在實(shí)踐中還存在諸多方面的問題，這些問題的存在嚴(yán)重制約著黨內(nèi)法規(guī)普法的成效與依規(guī)治黨的深入推進(jìn)。筆者以為，這些問題之所以出現(xiàn)，既有主觀方面的原因，也有現(xiàn)實(shí)方面的原因，是主客觀因素共同作用的結(jié)果。而分析這些原因，據(jù)此對(duì)癥下藥，采取有針對(duì)性的矯正策略，無疑是做好黨內(nèi)法規(guī)普法工作的前提。

（一）主觀原因

就主觀方面的原因來說，思想上不夠重視是導(dǎo)致黨內(nèi)法規(guī)普法力度不足乃至普法隊(duì)伍建設(shè)弱化的主要原因。從行為學(xué)的角度來說，人的行為是受其思想意識(shí)支配的，有什么樣的思想往往才會(huì)產(chǎn)生什么樣的行為，人的行為是其思想意識(shí)作用的直接結(jié)果。當(dāng)前，黨內(nèi)法規(guī)普法之所以會(huì)存在普法力度不夠、普法人才建設(shè)有短板等諸多問題，其主觀上的原因就在于黨內(nèi)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)自身的重要性以及黨內(nèi)法規(guī)普法工作的重要性還沒有足夠強(qiáng)烈的認(rèn)識(shí)。首先，就黨內(nèi)法規(guī)自身的重要性而言，黨內(nèi)法規(guī)作為黨內(nèi)具有法律性質(zhì)的規(guī)范，①參見劉長秋：《論黨內(nèi)法規(guī)的含義及其制度建設(shè)的要求》，《探索》，2019 年第3 期。是依規(guī)治黨、全面從嚴(yán)治黨的基礎(chǔ)與保障。正如習(xí)近平總書記所指出的，“加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)是全面從嚴(yán)治黨的長遠(yuǎn)之策、根本之策。我們黨要履行好執(zhí)政興國的重大歷史使命、贏得具有許多新的歷史特點(diǎn)的偉大斗爭(zhēng)勝利、實(shí)現(xiàn)黨和國家的長治久安，必須堅(jiān)持依法治國與制度治黨、依規(guī)治黨統(tǒng)籌推進(jìn)、一體建設(shè)”②習(xí)近平：《論堅(jiān)持全面依法治國》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2020 年版，第169 頁。。然而，在黨內(nèi)，很多人并沒有真正認(rèn)識(shí)到黨內(nèi)法規(guī)的重要性，甚至還不認(rèn)同黨內(nèi)法規(guī)的法律屬性，不少人甚至認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)不是法，不應(yīng)當(dāng)被納入社會(huì)主義法治體系。盡管黨中央三令五申，一再強(qiáng)調(diào)黨內(nèi)法規(guī)的法律性及其重要性，但受以國家法為中心的傳統(tǒng)法學(xué)思維的影響，很多人在思想上依舊難以真正將黨內(nèi)法規(guī)作為法來加以對(duì)待，沒有將黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)作為法治建設(shè)的組成部分來加以重視，而只是將之作為黨建中的普通事項(xiàng)。這使得黨內(nèi)法規(guī)普法難以受到應(yīng)有重視。其次，就黨內(nèi)法規(guī)普法的重要性而言，黨內(nèi)法規(guī)普法是宣傳和普及黨內(nèi)法規(guī)從而使廣大黨員干部深入了解和掌握黨內(nèi)法規(guī)及其要求的內(nèi)在需要，是依規(guī)治黨乃至全面從嚴(yán)治黨的基礎(chǔ)性工作，是黨內(nèi)法規(guī)真正發(fā)揮法的作用從而助推依規(guī)治黨和全面從嚴(yán)治黨的必然選擇。但就當(dāng)前而言，黨內(nèi)對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)普法的重要性和緊迫性還沒有引起足夠關(guān)注和重視。這使得黨內(nèi)法規(guī)普法的壓力不足，動(dòng)力也存在明顯的不足。

（二）現(xiàn)實(shí)原因

就現(xiàn)實(shí)原因來看，黨內(nèi)法規(guī)普法問題的出現(xiàn)主要淵源于黨內(nèi)法規(guī)自身的特殊性。具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

首先，黨內(nèi)法規(guī)與國家法不同，它們是適用于黨的內(nèi)部、用以管黨治黨的法規(guī)。黨內(nèi)法規(guī)作為法，盡管也具有規(guī)范性、權(quán)威性等法律屬性方面的基本特征，但同時(shí)更具有政治屬性，其政治屬性要優(yōu)先于法律屬性。正如有學(xué)者指出的，“講政治是馬克思主義政黨的根本要求和優(yōu)良傳統(tǒng)，也是黨內(nèi)法規(guī)安身立命之本”①靳瀾濤：《黨規(guī)“姓黨”：黨內(nèi)法規(guī)的理論定位與實(shí)踐指南》，《社會(huì)科學(xué)動(dòng)態(tài)》，2018 年第9 期。。受制于其政治屬性，不少法規(guī)具有保密性要求。正因?yàn)槿绱耍吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)一般應(yīng)公開，但也存在例外，即黨內(nèi)法規(guī)除涉及黨和國家秘密不得公開或者按照有關(guān)規(guī)定不宜公開外，應(yīng)當(dāng)在黨報(bào)黨刊、重點(diǎn)新聞網(wǎng)站、門戶網(wǎng)站等黨的媒體上公開發(fā)布。②參見《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第29 條第3 款。而保密性要求是一項(xiàng)很強(qiáng)的政治要求，一旦涉及保密問題，各級(jí)黨政部門都往往極為謹(jǐn)慎，因?yàn)橐坏┌殃P(guān)不嚴(yán)而出現(xiàn)泄密，則相關(guān)人員和部門通常會(huì)被進(jìn)行嚴(yán)厲的黨內(nèi)問責(zé)?；诖?，在黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)實(shí)踐中，很多部門尤其是不少有黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的地方黨委為了不“惹禍上身”，更多時(shí)候?qū)幵盖蠓€(wěn)，選擇不公開或者少公開其制定的黨內(nèi)法規(guī)，以免因工作失誤而出現(xiàn)“泄密事故”。這就使得不少黨內(nèi)法規(guī)，尤其是大量部門黨內(nèi)法規(guī)與地方性黨內(nèi)法規(guī)，無法為一般黨員所獲知更毋寧說熟知，普法工作也就難以推進(jìn)。

其次，黨內(nèi)法規(guī)出臺(tái)的過快速度增加了黨內(nèi)法規(guī)普法的難度。與國家法已經(jīng)形成了初步的法律體系不同，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)盡管自黨的誕生之日起就已經(jīng)開始起步，并在不同時(shí)期都受到過關(guān)注和重視，但因?yàn)椴煌瑫r(shí)期管黨治黨的具體要求與強(qiáng)度不同，且長期以來黨內(nèi)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)與國家法的關(guān)系定位的認(rèn)識(shí)并不是很清楚，加之黨的十八大之后黨對(duì)自身的要求有了實(shí)質(zhì)性提高，已經(jīng)由之前的從嚴(yán)治黨提升到了全面從嚴(yán)治黨，從而對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)提出了更高的要求。因此，黨內(nèi)法規(guī)制度體系還遠(yuǎn)未健全和完善，甚至還存在很多制度空位。在此情況下，黨中央強(qiáng)化了對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的要求，并明確提出要到建黨100 周年時(shí)，形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系、高效的黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施體系、有力的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)保障體系，黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨的能力和水平顯著提高。這使得黨的十八大之后尤其是十九大以來黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的步伐明顯加快，黨內(nèi)法規(guī)立規(guī)的數(shù)量急劇增加，對(duì)于廣大黨員甚至對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)普法者來說，短時(shí)間內(nèi)難以很好地消化吸收。這也在一定程度上造成了黨內(nèi)法規(guī)普法的困難。

再次，黨內(nèi)法規(guī)普法人才的培養(yǎng)缺乏系統(tǒng)規(guī)劃。人才的培養(yǎng)有周期性要求。具有多學(xué)科知識(shí)背景要求的黨內(nèi)法規(guī)之人才培養(yǎng)更具有周期性要求。當(dāng)前全國各地采取的集中學(xué)習(xí)、短期培訓(xùn)等方式盡管可以一定程度上彌補(bǔ)黨內(nèi)法規(guī)人才短缺和專業(yè)知識(shí)不足帶來的問題，能夠一定程度上解決黨內(nèi)法規(guī)普法人才隊(duì)伍短缺問題，但與黨內(nèi)法規(guī)工作強(qiáng)政治性、高專業(yè)性的高要求相比，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。目前來看，我國還比較缺乏對(duì)黨內(nèi)法規(guī)普法人才培養(yǎng)的系統(tǒng)規(guī)劃，黨內(nèi)還缺乏一套有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)普法人才培養(yǎng)的專門指導(dǎo)性文件，相關(guān)專家的遴選和聘任也沒有一套統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和程序，這些都使得黨內(nèi)法規(guī)方面的很多基礎(chǔ)性問題難以形成共識(shí)，黨內(nèi)法規(guī)普法也就缺乏科學(xué)有效的制度保障和專業(yè)指導(dǎo)。

四、黨內(nèi)法規(guī)普法必須堅(jiān)持的基本原則及現(xiàn)實(shí)路徑

對(duì)于普法而言，我國自1986 年開始“一五”普法以來，已經(jīng)相繼制定了七個(gè)普法規(guī)劃。而通過普法規(guī)劃對(duì)普法進(jìn)行謀劃，無疑有助于有目標(biāo)、有計(jì)劃、有步驟且有責(zé)任分解地推進(jìn)普法工作，提高普法的實(shí)效。經(jīng)過30 多年的普法，廣大人民群眾的法律意識(shí)與法律素養(yǎng)有了顯著提高，全社會(huì)法治觀念有了進(jìn)一步增強(qiáng)，社會(huì)法治化水平有了明顯提高。自黨的十八屆四中全會(huì)明確將黨內(nèi)法規(guī)納入中國特色社會(huì)主義法治體系以來，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)受到了高度重視和快速推進(jìn)。然而，黨內(nèi)法規(guī)制度要真正在管黨治黨方面發(fā)揮作用，顯然不能僅止于制度的構(gòu)建，還在于法規(guī)意識(shí)的強(qiáng)化與法規(guī)思維的鑄造。而黨內(nèi)法規(guī)普法則是強(qiáng)化廣大黨員黨規(guī)意識(shí)，鑄造廣大黨員黨內(nèi)法規(guī)思維，深入推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)在全面從嚴(yán)治黨方面應(yīng)有作用的關(guān)鍵。2021 年1 月中共中央印發(fā)了《法治中國建設(shè)規(guī)劃（2020—2025 年）》，其中明確提出：“加強(qiáng)學(xué)習(xí)教育，把重要黨內(nèi)法規(guī)列為黨委（黨組）理論學(xué)習(xí)中心組學(xué)習(xí)的重要內(nèi)容，列為黨校（行政學(xué)院）、干部學(xué)院重要教學(xué)內(nèi)容，列入法治宣傳教育規(guī)劃重要任務(wù)。加大黨內(nèi)法規(guī)公開力度，提高黨內(nèi)法規(guī)的普及度和知曉率。”這對(duì)黨內(nèi)法規(guī)普法再次提出了明確要求。為此，必須高度重視并切實(shí)推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)普法工作。

（一）黨內(nèi)法規(guī)普法須堅(jiān)持的基本原則

黨內(nèi)法規(guī)普法作為普法的重要內(nèi)容，需要遵循普法的一般規(guī)律與要求，需要堅(jiān)持“誰執(zhí)法誰普法”等基本原則。但黨內(nèi)法規(guī)作為一種相對(duì)特殊的法現(xiàn)象，不能完全與國家法混同，更不能簡(jiǎn)單套用國家法的方式方法推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)普法。為此，黨內(nèi)法規(guī)普法中也需要堅(jiān)持一些特定的原則。具體而言：

1.統(tǒng)籌規(guī)劃、分類要求、協(xié)同推進(jìn)原則

黨內(nèi)法規(guī)需要被作為法納入我國普法規(guī)劃，需要與國家法的普法統(tǒng)籌規(guī)劃、一體建設(shè)。國家法與黨內(nèi)法規(guī)都屬法層面的范疇，都具有法的一般特征，在具備法的約束力這一點(diǎn)上，二者是共通的，二者都是“中國之治”需要依賴的基本制度。將黨內(nèi)法規(guī)普法與國家法普法統(tǒng)籌規(guī)劃，可以進(jìn)一步強(qiáng)化人們對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)法律性的認(rèn)同，也可以借鑒乃至借用國家法普法的經(jīng)驗(yàn)與資源，提高黨內(nèi)法規(guī)普法的實(shí)效。但另一方面，黨內(nèi)法規(guī)不同于國家法，其普法的推進(jìn)需要考慮自身的特點(diǎn)，在具體對(duì)策方法上采取與國家法不同的普法路徑。盡管國家法與黨內(nèi)法規(guī)都是我國社會(huì)主義法治體系的重要組成部分，但二者的立法要求并不相同。國家法作為一種社會(huì)行為規(guī)范需要具備完全的公開性，而黨內(nèi)法規(guī)受制于自身政治性方面的要求，則僅適用“一般應(yīng)公開”立法要求。換言之，部分黨內(nèi)法規(guī)是可以不公開的。在黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)部，鑒于不同法規(guī)在保密性等方面有不同的要求，有必要在普法上加以適當(dāng)分類，分別進(jìn)行要求：對(duì)于涉密性法規(guī)，應(yīng)當(dāng)采取文件傳達(dá)的方式，將法規(guī)的精神與基本要求傳達(dá)到一定層次的黨員；對(duì)于不涉密法規(guī)，則應(yīng)當(dāng)采取完全公開的方式，令全體黨員周知，甚至讓全社會(huì)了解。此外，在普法過程中，需要遵循協(xié)同推進(jìn)的原則，具體而言：一是需要將國家法與黨內(nèi)法規(guī)在普法上協(xié)同推進(jìn)，使二者相互補(bǔ)充、相互配合、取長補(bǔ)短、相互支撐；二是要將不同類型的黨內(nèi)法規(guī)在普法時(shí)協(xié)同推進(jìn)，使之遵循差異性的要求，在不同層面發(fā)揮各自作用，共同得到應(yīng)有的宣傳和普及。

2.立足需要原則

就其存在的價(jià)值而言，“法律是一種借以滿足社會(huì)需要的方法”①[法]蒲魯東：《什么是所有權(quán)》，孫署冰譯，北京：商務(wù)印書館，1982 年版，第103 頁。。法存在和運(yùn)行的目的在于解決現(xiàn)實(shí)需要，而普法的目的則在于解決現(xiàn)實(shí)社會(huì)中人們了解、遵守和運(yùn)用法的需要。為此，黨內(nèi)法規(guī)普法需要立足于現(xiàn)實(shí)需要。具體而言：一是立足于貫徹落實(shí)全面從嚴(yán)治黨戰(zhàn)略的需要。黨內(nèi)法規(guī)是黨依據(jù)管黨治黨、全面從嚴(yán)治黨的需要而制定的黨內(nèi)規(guī)范，是貫徹落實(shí)黨要管黨、全面從嚴(yán)治黨要求的必然產(chǎn)物。黨內(nèi)法規(guī)普法的目的之一在于使法規(guī)的內(nèi)容與要求為黨員所了解和熟知，從而能夠知規(guī)守規(guī)尊規(guī)用規(guī)，使黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定落地落實(shí)，以令黨更好地踐行管黨治黨、全面從嚴(yán)治黨。為此，黨內(nèi)法規(guī)普法必須立足于貫徹落實(shí)全面從嚴(yán)治黨戰(zhàn)略的需要，以確保黨內(nèi)法規(guī)貫徹落實(shí)及服從和服務(wù)于全面從嚴(yán)治黨戰(zhàn)略的推進(jìn)為旨?xì)w。二是要立足于深入推進(jìn)全面依法治國戰(zhàn)略的需要。黨內(nèi)法規(guī)是黨運(yùn)用法治思維管黨治黨的制度成果，依規(guī)治黨的目的之一是希望借助黨內(nèi)法規(guī)使黨內(nèi)形成遵規(guī)崇規(guī)、規(guī)則至上的理念，在于使廣大黨員形成法治思維，能夠依法依規(guī)辦事。黨內(nèi)法規(guī)普法的目標(biāo)應(yīng)在于通過對(duì)廣大黨員進(jìn)行黨內(nèi)法規(guī)宣傳與教育，使廣大黨員樹立尊法崇規(guī)的意識(shí)，能夠自覺地運(yùn)用法治思維，模范地遵守憲法和法律?；诖?，黨內(nèi)法規(guī)普法需要立足于培養(yǎng)黨員干部法治思維以深入推進(jìn)全面依法治國戰(zhàn)略的需要。

（二）強(qiáng)化黨內(nèi)法規(guī)普法的現(xiàn)實(shí)路徑

法治宣傳教育是公民樹立法治觀念，實(shí)施和貫徹國家法律制度的條件和基礎(chǔ)；而黨內(nèi)法規(guī)普法則是黨員樹立黨規(guī)意識(shí)，實(shí)施和貫徹黨內(nèi)法規(guī)制度的條件和基礎(chǔ)。為此，需要針對(duì)當(dāng)前我國黨內(nèi)法規(guī)普法過程中存在的短板或不足，采取及時(shí)有效的應(yīng)對(duì)策略。

1.提高對(duì)黨內(nèi)法規(guī)及其普法重要性的認(rèn)識(shí)

對(duì)普法而言，“思想是行動(dòng)的指南，提高思想認(rèn)識(shí)是做好普法工作的前提條件”②張立群、王翔：《青?！捌呶濉逼辗ǖ膶?shí)效性問題研究》，《青海社會(huì)科學(xué)》，2018 年第5 期。。只有在思想上充分認(rèn)識(shí)普法的意義，才能產(chǎn)生足夠的普法動(dòng)力與熱情，從而立足實(shí)際、主動(dòng)地推進(jìn)普法工作的開展。黨內(nèi)法規(guī)普法也在此列。黨內(nèi)法規(guī)的深入普及，需要建立在充分認(rèn)識(shí)并高度認(rèn)同黨內(nèi)法規(guī)法律性以及黨內(nèi)法規(guī)普法工作重要性的基礎(chǔ)之上。只有從思想上充分認(rèn)識(shí)黨內(nèi)法規(guī)的重要性以及黨內(nèi)法規(guī)普法的必要性與緊迫性，才會(huì)形成走出黨內(nèi)法規(guī)普法困境的勇氣，從而在行動(dòng)上推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)普法工作，使黨內(nèi)法規(guī)普法獲得實(shí)質(zhì)性推進(jìn)。黨內(nèi)法規(guī)普法不僅是在黨內(nèi)宣傳普及黨內(nèi)法規(guī)，使廣大黨員了解和熟悉黨內(nèi)法規(guī)，強(qiáng)化其對(duì)黨內(nèi)法規(guī)法律性之認(rèn)同，樹立黨規(guī)意識(shí)和法治思維，從而自覺遵規(guī)守紀(jì)以在黨內(nèi)踐行全面依法治國的需要，也是深入貫徹落實(shí)黨內(nèi)法規(guī)制度要求，從嚴(yán)管黨治黨以提高黨的長期執(zhí)政能力、確保黨長期執(zhí)政的必然選擇。為此，需要以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，提高政治站位，高度重視黨內(nèi)法規(guī)普法問題，立足于全面從嚴(yán)治黨戰(zhàn)略與全面依法治國戰(zhàn)略深入實(shí)施的高度，推進(jìn)和強(qiáng)化黨內(nèi)法規(guī)普法工作。這是今后強(qiáng)化黨內(nèi)法規(guī)普法必須要做到的一項(xiàng)基本要求。

2.加強(qiáng)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)專門人才的支持和培養(yǎng)

黨內(nèi)法規(guī)專門人才的培養(yǎng)是強(qiáng)化黨內(nèi)法規(guī)普法的客觀需要，而其本身也是黨內(nèi)法規(guī)普法的基本內(nèi)容。對(duì)黨內(nèi)法規(guī)人才培養(yǎng)教育的過程本身就內(nèi)含在黨內(nèi)法規(guī)普法的過程和要求之中。黨內(nèi)法規(guī)專門人才培養(yǎng)的過程是運(yùn)用黨內(nèi)法規(guī)知識(shí)、理論對(duì)相關(guān)人才進(jìn)行教育的過程，也是在一特定范圍內(nèi)普及黨內(nèi)法規(guī)知識(shí)與要求，貫徹落實(shí)黨內(nèi)法規(guī)普法要求的過程。因此，黨內(nèi)法規(guī)專門人才的培養(yǎng)對(duì)于強(qiáng)化黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)而言具有不言自明的重要意義。不僅如此，通過培養(yǎng)必要數(shù)量和素養(yǎng)的黨內(nèi)法規(guī)專門人才，可以進(jìn)一步宣傳和普及黨內(nèi)法規(guī)，使黨內(nèi)法規(guī)為更多黨員干部乃至普通群眾所知悉和了解。這不僅有助于推動(dòng)黨內(nèi)法治，實(shí)現(xiàn)依規(guī)治黨，也有助于深入推進(jìn)全面依法治國。從其性質(zhì)來說，黨內(nèi)法規(guī)是一種既具有政治屬性又具有法律屬性的法，是經(jīng)由法的規(guī)范來加以形塑的黨內(nèi)制度，其政治屬性優(yōu)先于法律屬性，且是其法律屬性的基礎(chǔ)?；诖?，黨內(nèi)法規(guī)專門人才的培養(yǎng)不僅需要遵循法學(xué)人才培養(yǎng)的規(guī)律，更需要契合政治學(xué)、黨史黨建人才培養(yǎng)的要求。黨內(nèi)法規(guī)專門人才不僅需要具備起碼的法學(xué)素養(yǎng)，具備法律意識(shí)與法治思維，更需要具備必需的政治素養(yǎng)和黨性修養(yǎng)，需要旗幟鮮明地講政治、講黨性。為此，必須高度重視黨內(nèi)法規(guī)專門人才的支持和培養(yǎng)，盡快推進(jìn)落實(shí)黨中央《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》，制定系統(tǒng)的黨內(nèi)法規(guī)人才培養(yǎng)和發(fā)展規(guī)劃，建設(shè)黨內(nèi)法規(guī)專門工作隊(duì)伍、理論研究隊(duì)伍、后備人才隊(duì)伍，令其承擔(dān)起黨內(nèi)法規(guī)普法的職責(zé)與使命，為黨內(nèi)法規(guī)普法乃至整個(gè)黨內(nèi)法規(guī)工作提供足夠的人才支撐。具體到黨內(nèi)法規(guī)普法方面，應(yīng)當(dāng)考慮建立一支黨內(nèi)法規(guī)“國家隊(duì)”，成立全國黨內(nèi)法規(guī)宣講團(tuán)。①參見王偉國：《美美與共，凝黨內(nèi)法規(guī)研究機(jī)構(gòu)建設(shè)合力 探可燃冰，聚黨內(nèi)法規(guī)研究隊(duì)伍興旺人氣》，《黨內(nèi)法規(guī)理論研究》，2019年第1 期。不僅如此，在黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》、已經(jīng)明確將黨內(nèi)法規(guī)納入社會(huì)主義法治體系、從而使之成為與國家法平行的法體系的背景下，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的重要性乃至黨內(nèi)法規(guī)普法的重要性，已經(jīng)被提升到了一個(gè)前所未有的歷史高位。在此情勢(shì)下，國家有必要將黨內(nèi)法規(guī)學(xué)作為一個(gè)獨(dú)立的學(xué)科而明確納入教育部學(xué)科目錄，并使之成為黨校與各高校馬克思主義學(xué)院或政治學(xué)院甚至是法學(xué)院的必修課程，以適應(yīng)黨內(nèi)法規(guī)專門人才培養(yǎng)和教育的迫切需要。這顯然也是強(qiáng)化黨內(nèi)法規(guī)普法的一個(gè)內(nèi)在要求。

3.制定有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)普法的專門文件

在國家普法規(guī)劃中納入黨內(nèi)法規(guī)普法的要求之外，要針對(duì)黨內(nèi)法規(guī)自身的特點(diǎn)制定有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)普法的專門文件。與國家法相比，黨內(nèi)法規(guī)是中國共產(chǎn)黨的“家法”。②參見肖金明：《法學(xué)視野下的黨規(guī)學(xué)學(xué)科建設(shè)》，《法學(xué)論壇》，2017 年第2 期。盡管其作為我國社會(huì)主義法治體系不可或缺的重要組成部分，有著與國家法相同的要求，能夠被納入國家普法規(guī)劃，但畢竟有著自身特殊的要求。原因在于，作為中國共產(chǎn)黨的“家法”，黨內(nèi)法規(guī)必須要講黨性，講政治。黨內(nèi)法規(guī)“姓黨”，這是黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)貫穿始終的紅線，是黨內(nèi)法規(guī)的“魂”，是黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的第一標(biāo)準(zhǔn)。③參見宋功德：《堅(jiān)持依規(guī)治黨》，《中國法學(xué)》，2018 年第2 期。這決定了黨內(nèi)法規(guī)對(duì)于黨員以及各級(jí)黨組織而言必然有一些不同于國家法甚至也不宜公開的要求，這些要求要為廣大黨員所了解和掌握就必須通過黨內(nèi)特定的方式方法，如：會(huì)議傳達(dá)、學(xué)習(xí)等，而不能不加分別的完全采用國家法普法的方法。為了確保這些特定的方式方法能夠被運(yùn)用得當(dāng)，同時(shí)也是為了確保黨內(nèi)法規(guī)能夠及時(shí)向廣大黨員傳達(dá)，使其充分了解和掌握黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容與要求，制定有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)普法的專門黨內(nèi)文件是極為必要的。此外，制定有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)普法的專門黨內(nèi)文件也是黨內(nèi)法規(guī)作為一種法相比于國家法而言在普法上所具有的劣勢(shì)決定的。國家法作為傳統(tǒng)上人們一致認(rèn)可的一種法現(xiàn)象，有著相對(duì)較為成熟、固定和有效的普法模式。如：采取法律進(jìn)機(jī)關(guān)、進(jìn)鄉(xiāng)村、進(jìn)社區(qū)、進(jìn)學(xué)校、進(jìn)企業(yè)、進(jìn)單位，使用法制報(bào)刊、法制教材、法制電影、法制電視、法制頻道等傳統(tǒng)物質(zhì)載體以及法治網(wǎng)站、法治短信、衛(wèi)星遠(yuǎn)程教育、普法微博、普法微信平臺(tái)、微電影等新的傳播物質(zhì)媒介，而在普法公共設(shè)施上也有諸如法制宣傳欄、法制宣傳站、法制一條街、法治文化廣場(chǎng)、法治文化公園、法治雕塑、法治文化漫畫墻等法治文化物質(zhì)載體。①參見黃麗云：《普法活動(dòng)系統(tǒng)化回溯與法治化對(duì)策》，《中國司法》，2013 年第12 期。國家之前所做的六次普法規(guī)劃都是針對(duì)國家法進(jìn)行的，而黨內(nèi)法規(guī)一直到黨的十八屆四中全會(huì)才被納入我國社會(huì)主義法治體系，成為我國社會(huì)主義法治體系的重要組成部分，正因?yàn)槿绱?，黨內(nèi)法規(guī)的普法一直到《“七五普法”規(guī)劃》中才被納入?！皻v來黨內(nèi)法規(guī)多采用政治模式開展宣教，以完成執(zhí)政黨政治任務(wù)為根本目的。”②陳思明：《當(dāng)前公務(wù)員法治培訓(xùn)的重點(diǎn)問題研究》，《行政管理改革》，2018 年第5 期。這使得黨內(nèi)法規(guī)普法實(shí)際上還處于探索階段，與國家法的普法相比而言，黨內(nèi)法規(guī)普法并沒有很好的經(jīng)驗(yàn)可以遵循，也未形成相對(duì)成熟的普法模式。③值得注意的是，個(gè)別地方已經(jīng)開始了黨內(nèi)法規(guī)普法形式的一些探索，如，山東省高密市就專門設(shè)立了黨內(nèi)法規(guī)主題公園，通過主題公園的形式靈活開展黨內(nèi)法規(guī)普法，盡管其內(nèi)容還存在進(jìn)一步提升和改進(jìn)的空間，但這種創(chuàng)新性的黨內(nèi)法規(guī)普法形式值得關(guān)注。通過制定專門的黨內(nèi)法規(guī)普法文件不僅可以彰顯對(duì)黨內(nèi)法規(guī)普法問題的高度重視，還可以運(yùn)用相對(duì)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，擱置黨內(nèi)法規(guī)理論研究方面的分歧，統(tǒng)一普法者自身對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)的認(rèn)識(shí)，令黨內(nèi)法規(guī)普法不致走偏。此外，制定有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)普法的專門文件還有利于針對(duì)黨內(nèi)法規(guī)普法自身的特點(diǎn)提出有差別的普法要求，并采取更有針對(duì)性的普法路徑，從而更利于將黨內(nèi)法規(guī)普法貫徹到實(shí)處，提高黨內(nèi)法規(guī)普法的實(shí)效。