何寬

在優(yōu)化營商環(huán)境建設(shè)改革的大趨勢下，積極落實“放管服”政務(wù)服務(wù)改革工作部署，以建立行政服務(wù)大廳為形式，將計算機及互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)應(yīng)用于政務(wù)服務(wù)環(huán)節(jié)，通過流程重置、服務(wù)重構(gòu)、機制重組等一系列舉措，聚力推動政務(wù)服務(wù)改革。但是，以行政服務(wù)大廳建設(shè)為標(biāo)志的地方政務(wù)服務(wù)改革仍存在著不少問題，有待于我們進一步研究解決，為進一步推動地方政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、便捷化、網(wǎng)絡(luò)化，作者提出建立統(tǒng)一的信息服務(wù)平臺，加快推進政務(wù)服務(wù)資源標(biāo)準(zhǔn)化，解決利益均衡問題;明確政務(wù)服務(wù)機構(gòu)定位，樹立整體政務(wù)觀;優(yōu)化行政審批流程，提高行政運行效率;加強政務(wù)服務(wù)改革的法律制度建設(shè);提升群眾的數(shù)字素養(yǎng)等改革措施。

營商環(huán)境是指市場主體在準(zhǔn)入、生產(chǎn)經(jīng)營、退出過程中涉及的有關(guān)外部因素和條件，它是企業(yè)生存與發(fā)展所依賴的環(huán)境，是投資者進行投資決策的基本依據(jù)，營造有競爭力的營商環(huán)境是成功吸引和持續(xù)擴大投資的必要保障，營商環(huán)境成為了一個地方的軟生產(chǎn)力，地方政務(wù)服務(wù)是構(gòu)成營商環(huán)境的一個重要因素，它主要研究關(guān)于地方政府事項審批服務(wù)的一系列問題。在我國，廣東省最早提出了優(yōu)化地方政府服務(wù)，2015年，國務(wù)院印發(fā)《2015 年推進簡政放權(quán)放管結(jié)合轉(zhuǎn)變政府職能工作方案》，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于簡化優(yōu)化公共服務(wù)流程方便基層群眾辦事創(chuàng)業(yè)的通知》。黨的十八大以來，我國大力推進計算機及網(wǎng)絡(luò)技術(shù)在政務(wù)服務(wù)中的應(yīng)用，積極構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)化、便捷化、網(wǎng)絡(luò)化的政務(wù)服務(wù)信息化平臺，推動政府向服務(wù)導(dǎo)向和客戶導(dǎo)向型轉(zhuǎn)變。近年來，各地政府都根據(jù)上級部門的要求，以及在改革大趨勢下，積極落實“放管服”政務(wù)服務(wù)改革工作部署，以建立行政服務(wù)大廳為形式，將計算機及互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)應(yīng)用于政務(wù)服務(wù)環(huán)節(jié)，通過流程重置、服務(wù)重構(gòu)、機制重組等一系列舉措，聚力推動政務(wù)服務(wù)改革，提升群眾辦事體驗感和獲得感，進一步打造高質(zhì)量的政務(wù)營商環(huán)境。但是，以行政服務(wù)大廳建設(shè)為標(biāo)志的地方政務(wù)服務(wù)仍存在著不少問題，有待于我們進一步研究解決。

一、當(dāng)前地方政務(wù)服務(wù)體系與流程優(yōu)化存在的問題

當(dāng)前地方政務(wù)服務(wù)存在政務(wù)事項辦理流程復(fù)雜、材料繁多、周期漫長的狀況，政府行政部門在“行政審批”過程中往往偏離政府公共利益導(dǎo)向，追求自身部門利益最大化，這造成了“公共權(quán)力部門化”與“部門權(quán)力利益化”，出現(xiàn)了權(quán)力尋租現(xiàn)象，行政審批過程中常常出現(xiàn)“吃拿卡要”現(xiàn)象，嚴重影響了地方政府營商環(huán)境和政務(wù)服務(wù)辦理效率。

（一）利益調(diào)整的阻力

為推動地方政府政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、便捷化和網(wǎng)絡(luò)化體系與流程建設(shè)，進一步優(yōu)化營商環(huán)境，各地政府都成立了行政服務(wù)機構(gòu)，建設(shè)了行政服務(wù)大廳，把具有行政服務(wù)職能的機構(gòu)集中到大廳集中提供服務(wù)，推動了政務(wù)為服務(wù)對象服務(wù)的便捷化，同時也有利于政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、網(wǎng)絡(luò)化的開展。但是，行政服務(wù)機構(gòu)的組建造成各職能部門行政審批權(quán)力的調(diào)整，它要求各職能部門取消、轉(zhuǎn)移和下放行政審批內(nèi)容，優(yōu)化行政審批流程，這就使得職能部門間的利益格局被打破，政府部門和少數(shù)政府工作人員的利益得以調(diào)整，特別是在公共權(quán)力部門化，部門權(quán)力個人化的情況下，行政審批剝奪式的改革，必然會觸動一些部門及其工作人員的“奶酪”，這樣的政務(wù)服務(wù)改革必然阻力重重。比如，擁有審批權(quán)力的部門和個人就不愿意將審批權(quán)力整合到行政服務(wù)機構(gòu)，于是他們就下放一些無重要厲害關(guān)系的審批權(quán)力到政務(wù)大廳，對涉及本部門行政資源和利益關(guān)系的權(quán)力則緊握在手，群眾有時還得要到各個職能部門去辦理業(yè)務(wù)。

（二）各職能部門服務(wù)事項不協(xié)調(diào)的問題

一是各職能部門在政務(wù)大廳服務(wù)的審批事項清單是要有一個統(tǒng)一的協(xié)調(diào)鏈接性的，但是這些服務(wù)清單事項是根據(jù)各部門的業(yè)務(wù)、利益調(diào)整等決定的，這種縱向?qū)訉庸?jié)制和橫向?qū)I(yè)化分工的行政管理體制導(dǎo)致了部門間職能的交叉重疊，出現(xiàn)行政審批許可多部門管理，業(yè)務(wù)流程冗長，業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)不協(xié)調(diào)統(tǒng)一的現(xiàn)象。二是各個服務(wù)事項在整個辦事流程中要實現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化、網(wǎng)絡(luò)化才方便于群眾辦事，但是當(dāng)前行政審批事項匯集政務(wù)服務(wù)中心，有的業(yè)務(wù)可以在網(wǎng)上審批，有的業(yè)務(wù)并不能直接在網(wǎng)上審批，依然采用紙質(zhì)公文的流轉(zhuǎn)形式，這樣就不能實現(xiàn)審批流程的標(biāo)準(zhǔn)化、網(wǎng)絡(luò)化，降低了審批效率。三是行政服務(wù)大廳和各職能部門屬于同一級別，無法高效協(xié)調(diào)具有爭議的審批事項。

（三）電子信息化建設(shè)法律不健全的問題

政府?dāng)?shù)據(jù)庫的電子資料相比紙質(zhì)文件更具有可靠性，如果政府各部門建立的電子材料及電子證照有合法化的制度支撐，然后通過電子政務(wù)信息平臺實現(xiàn)共享，就可以順利實現(xiàn)人們網(wǎng)上申辦，部門在線業(yè)務(wù)受理的電子化服務(wù)?？墒?，在我國現(xiàn)行法律環(huán)境下，電子證照的法律效力尚未明晰，從當(dāng)前現(xiàn)狀看，各職能部門間的信息系統(tǒng)是相互獨立的，在現(xiàn)有的體制機制下無法實現(xiàn)跨系統(tǒng)間的溝通協(xié)調(diào)，這就導(dǎo)致了許多政務(wù)資源的浪費和相關(guān)信息平臺的重復(fù)建設(shè)。電子信息化建設(shè)法律制度不健全成為跨部門政務(wù)信息資源共享的制度困境。

（四）群眾數(shù)字素養(yǎng)的阻力

推進地方政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、便捷化、網(wǎng)絡(luò)化，就是要推行“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的改革，從而提高行政服務(wù)效率，但是由于公眾自身受教育程度和條件的差異性，以及人們長期習(xí)慣于傳統(tǒng)的辦事流程，對于網(wǎng)上辦事看不到辦理過程，心里總是覺得不踏實，從心里上就拒絕了網(wǎng)上辦事大廳的服務(wù)，所以沒有養(yǎng)成電子政務(wù)的使用習(xí)慣，這對政務(wù)服務(wù)改革形成了較大的阻力。

二、推動地方政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、便捷化、網(wǎng)絡(luò)化措施

推動地方政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、便捷化、網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)就是要創(chuàng)建省市縣統(tǒng)一架構(gòu)的網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)平臺，建成集行政審批、政務(wù)公開、便民服務(wù)、效能監(jiān)察、數(shù)據(jù)開放、互動交流等功能于一體的網(wǎng)上政府。

（一）建立統(tǒng)一的信息服務(wù)平臺，加快推進政務(wù)服務(wù)資源標(biāo)準(zhǔn)化，解決利益均衡問題

各職能部門在進駐行政服務(wù)中心并不情愿進駐，而是在政策壓力和領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威雙重壓力下被迫進行的改革。政務(wù)中心建立統(tǒng)一的信息服務(wù)平臺，開設(shè)“一窗式”窗口，在窗口一次性受理審批材料，政務(wù)中心只有受理權(quán)力并沒有審批權(quán)力，收到的審批材料內(nèi)部流轉(zhuǎn)，審批權(quán)力仍屬于各職能部門，這樣就不會觸動職能部門的根本利益，因此有效緩解了改革主體之間的利益均衡問題，可促使改革順利進行。

推進政務(wù)服務(wù)資源標(biāo)準(zhǔn)化。政務(wù)服務(wù)資源標(biāo)準(zhǔn)化包括政務(wù)服務(wù)辦事指南清單標(biāo)準(zhǔn)化、政務(wù)平臺建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)化。政務(wù)服務(wù)資源標(biāo)準(zhǔn)化就是以公眾辦事需求為依據(jù)，建設(shè)政務(wù)服務(wù)辦事指南清單，在指南清單建設(shè)方面，需要對本級各部門的權(quán)責(zé)、業(yè)務(wù)范圍、進行全面的梳理整合。政務(wù)平臺建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化就要求按類編碼，受理業(yè)務(wù)規(guī)范化，明確辦事標(biāo)準(zhǔn)，辦事流程、要件材料、辦理依據(jù)、辦理時限等標(biāo)準(zhǔn)。技術(shù)層面標(biāo)準(zhǔn)化是對各部門的軟硬件技術(shù)進行統(tǒng)一，確保各職能部門間的數(shù)據(jù)互聯(lián)互通，從而實現(xiàn)各部門業(yè)務(wù)辦理的跨地區(qū)、跨層級、跨部門的協(xié)同辦理。

（二）明確政務(wù)服務(wù)機構(gòu)定位，樹立整體政務(wù)觀

確立政務(wù)服務(wù)中心是政府附屬機構(gòu)的定位，它應(yīng)代表政府行使行政審批權(quán)力的整合、管理與監(jiān)督職責(zé)，其行政地位應(yīng)高于政府的下屬職能部門。明確政務(wù)服務(wù)中心是政府整合行政審批資源的平臺，政務(wù)服務(wù)中心利用現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，以其強大的匯集能力，充分發(fā)揮政務(wù)改革領(lǐng)導(dǎo)者定位的優(yōu)勢，吸納更多的審批部門和審批事項進駐政務(wù)服務(wù)大廳。

政務(wù)服務(wù)中心通過信息技術(shù)對審批部門行政審批方式進行倒逼式改革，對涉及多個審批部門的協(xié)同式流程進行優(yōu)化、對審批部門的共性特征進行無差別的標(biāo)準(zhǔn)化，構(gòu)建起全新的整體政務(wù)服務(wù)運作機制，打通條塊化審批職能現(xiàn)狀。

各職能部門間通過資源共享、信息共享實現(xiàn)緊密的合作，并最終出現(xiàn)互相融合的趨勢，未來的政府組織將不再有相互獨立的組織機構(gòu)，而是通過信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的改造以虛擬化的形式存在，通過建立信息共享平臺，減少各職能部門間的信息壁壘從而實現(xiàn)整體性政府。

借力“大數(shù)據(jù)”，構(gòu)建“大政務(wù)”。大數(shù)據(jù)在政務(wù)服務(wù)領(lǐng)域的應(yīng)用可以實現(xiàn)跨部門、跨層級的數(shù)據(jù)分析，實時了解審批服務(wù)情況和群眾需求，從而優(yōu)化政務(wù)服務(wù)資源配置，使得政務(wù)服務(wù)從被動型向主動型轉(zhuǎn)變，更好的向群眾提供高效服務(wù)。因此，政務(wù)服務(wù)中心應(yīng)積極運用大數(shù)據(jù)和人工智能，提升對職能部門的監(jiān)管能力和對群眾的服務(wù)效率。

（三）優(yōu)化行政審批流程，提高行政運行效率

以建立“一扇門”、“一窗口”、“一張網(wǎng)”、“一層級”的政務(wù)服務(wù)體系為目標(biāo)，開展行政審批流程再造。行政審批流程再造就是應(yīng)用信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，對現(xiàn)有不合理的政務(wù)服務(wù)流程進行整合，建立部門協(xié)同辦理業(yè)務(wù)的機制，為此，必須改變條塊分割，層層節(jié)制的傳統(tǒng)業(yè)務(wù)辦理流程，重構(gòu)現(xiàn)有政務(wù)服務(wù)在橫向流程和縱向?qū)蛹壣系倪壿嬯P(guān)系，在橫向上主要整合橫向部門流程的碎片化問題，在縱向上主要整合縱向服務(wù)供給的效率問題，形成高效便捷的跨部門流程和跨層級業(yè)務(wù)流程的審批事項受理、辦理和辦結(jié)的全過程，從而提升行政運行效率。通過授權(quán)、層級合并等方式，配合網(wǎng)上預(yù)約、材料預(yù)審等手段，解決群眾所反映強烈的“辦事難、辦事繁”的問題。建立電子材料庫，實施信息共享，群眾無需提交系統(tǒng)中已有的材料，逐步實現(xiàn)“零材料”辦理。實現(xiàn)業(yè)務(wù)全流程信息化、工作全過程記錄、臺賬和報表自動生成，為制定科學(xué)合理績效考核提供良好的參考依據(jù)。

以實現(xiàn)審批業(yè)務(wù)集成化來優(yōu)化行政審批流程。這并不是簡單的將各職能部門聚集到一起，也不只是將政府管理工作搬遷到線上，而是信息網(wǎng)絡(luò)嵌入行政運行所產(chǎn)生的深刻變革，政務(wù)服務(wù)部門運用現(xiàn)代信息技術(shù)將管理和服務(wù)通過網(wǎng)絡(luò)進行集成，實現(xiàn)政務(wù)服務(wù)和業(yè)務(wù)流程運行的連續(xù)性和整體性，在網(wǎng)絡(luò)上實施業(yè)務(wù)流程的再造重組，并在數(shù)據(jù)驅(qū)動下實現(xiàn)政務(wù)服務(wù)跨部門跨層級的協(xié)同辦理，向用戶提供優(yōu)質(zhì)、規(guī)范、透明的管理和服務(wù)，從而提升政務(wù)服務(wù)效率。

以建立行政服務(wù)機構(gòu)部門間的數(shù)據(jù)共享平臺、政務(wù)審批平臺、政務(wù)服務(wù)信息共享平臺等新型政務(wù)服務(wù)形態(tài)來提升行政運行效率。通過信息和數(shù)據(jù)的開放共享可以較大幅度的降低行政審批的繁瑣性，提升行政審批效率和審批結(jié)果的準(zhǔn)確度，這也有利于強化行政體系的協(xié)同性和整體性，有利于構(gòu)建整體性政府，行政服務(wù)機構(gòu)內(nèi)部組織通過信息共享實現(xiàn)部門間跨維度合作，實現(xiàn)政務(wù)服務(wù)“群眾辦事、網(wǎng)絡(luò)跑腿”，優(yōu)化群眾辦事體驗感。

以通過線上線下一站式服務(wù)來實現(xiàn)企業(yè)開辦流程的標(biāo)準(zhǔn)化、便捷化、網(wǎng)絡(luò)化再造。在線下工商、稅務(wù)全部進入行政服務(wù)大廳，線上通過整合工商、公安、稅務(wù)、社保，建立一個平臺，申請人不再需要往返于各單位現(xiàn)場和網(wǎng)站，實現(xiàn)“一窗受理”，相關(guān)材料在審批部門內(nèi)部流轉(zhuǎn)，完成數(shù)據(jù)交換，通過流程再造，減少企業(yè)開辦環(huán)節(jié)，如申請人可在辦理企業(yè)設(shè)立登記時同步申請名稱和設(shè)立登記，將企業(yè)社會保險登記和職工參保登記業(yè)務(wù)合并到網(wǎng)上辦理。推行企業(yè)登記全程電子化應(yīng)用，讓申請人享受到“足不出戶”就可以辦理營業(yè)執(zhí)照，等。

（四）突破體制約束加強改革的法律制度建設(shè)

為保證審批權(quán)力的公共性，使得公共權(quán)力擁有者在法律允許的范圍內(nèi)行使權(quán)力，需要公開審批事項及審批流程。因此應(yīng)出臺相應(yīng)的行政公開制度、行政聽證制度、回避制度、許可時限制度等程序法，這樣才能實現(xiàn)政務(wù)服務(wù)中心運行的規(guī)范化、法制化。政務(wù)中心在實行“審-管”分離的行政審批過程中，應(yīng)該推行責(zé)任追究制度，防止利用審批權(quán)力尋租。為實現(xiàn)審批過程的透明化，應(yīng)建立審批信息開放體系，吸收社會監(jiān)督力量，形成多維度監(jiān)督。

（五）提升群眾的數(shù)字素養(yǎng)

推動地方政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、便捷化、網(wǎng)絡(luò)化，離不開熟練應(yīng)用電子信息與網(wǎng)絡(luò)的廣大用戶。為此，一是通過各種渠道積極宣傳網(wǎng)上辦事的理念，讓人們辦事首先想到網(wǎng)上政務(wù)大廳，讓更多的人了解它，緩解群眾對于網(wǎng)上辦理業(yè)務(wù)時不信任的情緒。二是推進政務(wù)公開，政務(wù)中心應(yīng)將有關(guān)政策、制度規(guī)定、各類清單、政務(wù)事項辦理流程步驟等進行網(wǎng)上公開，做到一目了然簡潔易懂，冗長的指南和辦理流程往往會讓辦事群眾失去網(wǎng)辦的耐心。三是加大推廣“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的應(yīng)用學(xué)習(xí)，加強公民的信息化教育，實現(xiàn)政務(wù)服務(wù)全民上網(wǎng)。因此人們應(yīng)跟上時代發(fā)展，掌握網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，提升自我的“數(shù)字素養(yǎng)”，網(wǎng)上辦事不僅方便自我，更是一種資源的節(jié)約，能真正做到數(shù)據(jù)跑路代替百姓跑腿。

（作者單位：中共張家口市委黨校）

基金項目：張家口市2020年度社會科學(xué)研究課題，編號：2020001。