范云朋 呂若姮

摘? ?要：近年來，隨著金融科技的快速發(fā)展，世界各主要國家已將金融科技視為提升金融業(yè)核心競爭力的關(guān)鍵所在。印度金融科技產(chǎn)業(yè)的興起得益于印度政府的多項改革舉措和政策支持，包括“數(shù)字印度”戰(zhàn)略和“廢鈔運動”等。但是，由于金融科技的跨界化、去中介、分布式等特征，原有的金融監(jiān)管體系滯后于金融科技發(fā)展，監(jiān)管能力無法匹配金融科技的發(fā)展水平。為了在鼓勵金融科技創(chuàng)新和防控新型金融風(fēng)險之間尋求平衡，印度儲備銀行、證券交易委員會、保險監(jiān)管和發(fā)展局相繼推出了面向各行業(yè)的“監(jiān)管沙盒”機制，致力于實現(xiàn)金融科技創(chuàng)新、消費者權(quán)益保護和健全金融監(jiān)管等目標。印度金融科技“監(jiān)管沙盒”機制對于我國金融科技創(chuàng)新發(fā)展、“監(jiān)管沙盒”制度完善和金融科技監(jiān)管體系建設(shè)具有重要的啟示意義。

關(guān)鍵詞：金融科技;監(jiān)管沙盒;金融監(jiān)管;印度

中圖分類號：F830.49? ?文獻標識碼：B? 文章編號：1674-2265（2021）03-0045-08

DOI：10.19647/j.cnki.37-1462/f.2021.03.007

一、引言

金融科技帶來新一輪的金融創(chuàng)新。大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能、區(qū)塊鏈等各類新技術(shù)不斷涌現(xiàn)并投入使用的同時也引發(fā)了諸多新型風(fēng)險，對金融監(jiān)管提出新的挑戰(zhàn)。從國際視角來看，英國于2015年首創(chuàng)“監(jiān)管沙盒”（Regulatory Sandbox）機制，設(shè)立創(chuàng)新中心并開啟沙盒項目申請。其目的在于強化英國作為歐洲金融科技中心的地位，并提升英國在全球金融科技領(lǐng)域的話語權(quán)。隨后，澳大利亞、新加坡、中國香港、加拿大、韓國、泰國、印度、馬來西亞、荷蘭等國家和地區(qū)，出于不同的目的及利益訴求，也設(shè)置了“監(jiān)管沙盒”機制，并頒布相關(guān)指南用于指導(dǎo)實踐（邊衛(wèi)紅和單文，2017）[1]?？傮w而言，“監(jiān)管沙盒”是金融監(jiān)管部門為促進金融創(chuàng)新所設(shè)立的專門機構(gòu)（部門）制定的特殊管理機制，旨在為金融機構(gòu)或為金融服務(wù)提供相應(yīng)支撐的非金融機構(gòu)測試金融創(chuàng)新提供一個時間和范圍有限的“安全空間”，在此空間內(nèi)企業(yè)可享受一定的監(jiān)管豁免，如果測試效果得到認可，測試完成后可進行大范圍推廣。印度作為南亞地區(qū)主要國家，其金融監(jiān)管體系的改革走勢與我國類似，并且注重發(fā)展金融科技產(chǎn)業(yè)，因此分析印度“監(jiān)管沙盒”機制的內(nèi)容和模式，有助于為我國探索建立“監(jiān)管沙盒”制度提供借鑒。

二、印度金融科技“監(jiān)管沙盒”的發(fā)展背景

（一）印度金融科技發(fā)展情況

近年來，金融科技通過技術(shù)工具的變革推動了金融體系的創(chuàng)新，在一定程度上改變了現(xiàn)有的金融生態(tài)，增加和衍生出新的金融業(yè)務(wù)模式和金融產(chǎn)品供給，有效提升了金融服務(wù)的便利性和可得性。2017年，英國創(chuàng)業(yè)加速器PWC-Startupbootcamp研究報告顯示，印度金融科技行業(yè)增速分別超過全球和亞洲平均水平20%和25%，成為全球金融科技行業(yè)發(fā)展最快的市場。安永（Ernst & Young）發(fā)布的《2019年全球金融科技采納率指數(shù)》調(diào)查報告顯示，印度的金融科技采納率為87%，與中國并列全球第一。

印度金融科技的興起得益于政府的多項改革舉措和相關(guān)政策支持，包括實施“數(shù)字印度”戰(zhàn)略、推行“廢鈔運動”，以及大力推動的生物識別、統(tǒng)一支付接口（Unified Payments Interface，UPI）等創(chuàng)新技術(shù)，助力印度數(shù)字化支付改革，為印度金融科技發(fā)展奠定了良好的基礎(chǔ)。由此，印度金融科技企業(yè)數(shù)量大幅增加，金融科技領(lǐng)域融資規(guī)模和國民接受度也都位居世界前列。目前，印度已逐步形成了涉及數(shù)據(jù)支付、新型借貸、人工智能和數(shù)字財富管理等多個領(lǐng)域的金融科技生態(tài)系統(tǒng)（肇啟偉等，2018）[2]?？傮w來說，印度金融科技正穩(wěn)步邁進成長期和成熟期 ，巨大的潛力正逐步釋放，相關(guān)產(chǎn)品受到資本市場的狂熱追捧。

（二）印度金融科技發(fā)展的主要領(lǐng)域

按照巴塞爾委員會的分類方法，金融科技活動主要分為支付結(jié)算、存貸款與資本籌集、投資管理和新型市場基礎(chǔ)設(shè)施。在一系列改革措施刺激下，印度金融科技產(chǎn)業(yè)已經(jīng)初具規(guī)模，在P2P網(wǎng)貸、電子支付、區(qū)塊鏈、智能投顧、大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)金融安全與生物識別等方面，都表現(xiàn)出諸多亮點和發(fā)展?jié)摿Γ毋y新金融研究院，2018）[3]（見表1）。

1. 支付結(jié)算。支付業(yè)務(wù)是金融科技的核心業(yè)務(wù)。印度儲備銀行一直鼓勵使用電子支付，以實現(xiàn)現(xiàn)金較少的社會（Reserve Bank of India，2019）[4]。目前印度互聯(lián)網(wǎng)支付參與方可以分為電信系、電商系、銀行系、錢包公司系和支付銀行系，每個系別都有各自的代表企業(yè)。印度國家研究院的報告顯示，2017年是印度數(shù)字支付的一個轉(zhuǎn)折點，印度消費者對金融科技服務(wù)的使用率高達52.9%，僅次于中國，位居全球第二位。根據(jù)國際市場研究機構(gòu)Research and Markets發(fā)布的《印度數(shù)字支付市場趨勢報告》顯示，2020年末將有超過80%的城市公民選用數(shù)字支付，2022年底數(shù)字支付行業(yè)交易量將達到7000億美元。

2. 存貸款及資本籌集。在印度，由于傳統(tǒng)融資渠道不能有效滿足小微企業(yè)及創(chuàng)新型企業(yè)的融資需求，新型貸款方式和融資渠道逐漸興起，彌補了傳統(tǒng)金融服務(wù)短板，降低了企業(yè)融資成本，有效提升了社會經(jīng)濟活動效率及質(zhì)量。目前印度P2P 網(wǎng)貸仍處于行業(yè)發(fā)展初期，但有強勁的發(fā)展?jié)摿Α?017年10月，印度儲備銀行針對P2P網(wǎng)貸發(fā)布了最新的監(jiān)管規(guī)定和行業(yè)規(guī)范。眾籌平臺則依托P2P網(wǎng)絡(luò)借貸迅速發(fā)展起來，但由于監(jiān)管政策尚未出臺，面臨較大的合規(guī)風(fēng)險和監(jiān)管風(fēng)險。

3. 投資管理。隨著印度政府加大對金融科技產(chǎn)業(yè)的支持力度，人工智能、機器學(xué)習(xí)、智能合約等先進技術(shù)有望在印度投資管理市場更加深入地推廣應(yīng)用，再加上印度傳統(tǒng)金融理財機構(gòu)與金融科技企業(yè)不斷加強合作，智能投顧市場將迎來暴發(fā)式增長（郭曼卿，2019）[5]。國際知名市場調(diào)查公司Cyber Media Research（CMR）和印度軟件與服務(wù)業(yè)企業(yè)協(xié)會研究表明，對于印度銀行、證券、保險等行業(yè)而言，在安全與合規(guī)的基礎(chǔ)上，人工智能技術(shù)的多場景應(yīng)用可以為客戶提供人性化服務(wù)，簡化后端業(yè)務(wù)流程并適時追蹤分析消費行為。

4. 新型市場基礎(chǔ)設(shè)施。大數(shù)據(jù)的技術(shù)開發(fā)和場景應(yīng)用迎合了印度國內(nèi)IT行業(yè)和服務(wù)業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的迫切需求。在大數(shù)據(jù)這一細分領(lǐng)域，印度整體布局呈現(xiàn)集中化趨勢。根據(jù)《印度大數(shù)據(jù)就業(yè)市場報告》顯示，班加羅爾①匯集了大批大數(shù)據(jù)科技企業(yè)，占據(jù)大數(shù)據(jù)市場就業(yè)份額的40%。隨著大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，印度國內(nèi)涌現(xiàn)出一批基于大數(shù)據(jù)的征信平臺，但現(xiàn)階段數(shù)據(jù)搜集困難的問題成為制約印度征信市場發(fā)展最大“絆腳石”。云服務(wù)方面，根據(jù)Gartner②的數(shù)據(jù)，2019年印度的云服務(wù)收入同比增長24.3%，高于全球平均增長率（16%），排在第三位，僅次于中國（33%）和印度尼西亞（29%）。

（三）印度金融監(jiān)管制度建設(shè)和改革創(chuàng)新

印度最高宏觀經(jīng)濟監(jiān)管機構(gòu)是內(nèi)閣經(jīng)濟事務(wù)委員會（Cabinet Committee on Economic Affairs，CCEA）;印度財政部（Ministry of Finance，MOF）負責(zé)執(zhí)行內(nèi)閣經(jīng)濟事務(wù)委員會制定的政策，并監(jiān)督金融市場運行（王小敏，2011）[6];印度儲備銀行作為中央銀行，主要負責(zé)制定和實施貨幣政策，發(fā)行貨幣，管理外匯市場和國際儲備金，同時對銀行業(yè)實施監(jiān)管;印度證券交易委員會（Securities and Exchange Board of India，SEBI）主要負責(zé)監(jiān)管資本市場及證券業(yè)務(wù);印度保險監(jiān)管和發(fā)展局（Insurance Regulatory and Development Authority of India，IRDAI）主要負責(zé)對保險業(yè)務(wù)的調(diào)控和監(jiān)管;養(yǎng)老保險基金監(jiān)管和發(fā)展局（Pension Fund Regulatory and Development Authority，PFRDA）則主要負責(zé)養(yǎng)老金的規(guī)范監(jiān)管（見圖1）。金融監(jiān)管體系的專業(yè)化分工必然帶來監(jiān)管協(xié)調(diào)與監(jiān)管統(tǒng)籌問題，2008年國際金融危機后，隨著金融混業(yè)經(jīng)營的深入發(fā)展，由分業(yè)監(jiān)管逐步向統(tǒng)一監(jiān)管過渡成為后危機時代國際金融監(jiān)管改革的主要特征之一（魏燕慎，2011）[7]。印度于2010年12月進行監(jiān)管機構(gòu)組織體系改革，設(shè)立金融穩(wěn)定與發(fā)展委員會（Financial Stability and Development Council，F(xiàn)SDC），負責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)金融穩(wěn)定和改革發(fā)展等重大問題，統(tǒng)籌監(jiān)管印度儲備銀行、證券交易委員會、保險監(jiān)管和發(fā)展局，旨在加強對系統(tǒng)性風(fēng)險的防范和監(jiān)測預(yù)警，建立宏觀審慎監(jiān)管框架，促進金融業(yè)穩(wěn)定健康發(fā)展。隨著金融科技創(chuàng)新的快速發(fā)展，多項金融創(chuàng)新產(chǎn)品和服務(wù)深入多個領(lǐng)域，形成新型金融風(fēng)險，使傳統(tǒng)金融監(jiān)管和金融創(chuàng)新的“步速脫節(jié)”問題越發(fā)凸顯（趙鷂，2016）[8]。與此同時，金融科技創(chuàng)新的跨界化特征導(dǎo)致監(jiān)管邊界的模糊與重疊，由此形成了“多頭”監(jiān)管的混亂狀態(tài)。在這種監(jiān)管模式下，容易出現(xiàn)“一管就死，一放就亂”的問題，不利于金融科技的持續(xù)健康發(fā)展。

隨著印度金融科技行業(yè)的迅猛發(fā)展，新型金融業(yè)務(wù)的出現(xiàn)使當(dāng)前金融監(jiān)管體制面臨新挑戰(zhàn)，傳統(tǒng)金融風(fēng)險出現(xiàn)新特征：一是先進技術(shù)導(dǎo)致金融準入門檻降低，促使新的高風(fēng)險客戶出現(xiàn);二是現(xiàn)有技術(shù)的發(fā)展導(dǎo)致金融科技業(yè)務(wù)交易高頻化和大數(shù)據(jù)化，金融風(fēng)險更加難以識別和預(yù)警;三是技術(shù)泡沫導(dǎo)致監(jiān)測和預(yù)測宏觀金融風(fēng)險變得更加困難;四是金融市場出現(xiàn)虛假首次代幣發(fā)行（Initial Coin Offering，ICO）、區(qū)塊鏈及加密市場騙局、互聯(lián)網(wǎng)支付業(yè)務(wù)風(fēng)險暴露等現(xiàn)象。因此，在金融科技高速發(fā)展的背景下，平衡金融創(chuàng)新和金融風(fēng)險的新機制——“監(jiān)管沙盒”應(yīng)運而生。

三、印度金融科技“監(jiān)管沙盒”機制的基本框架

截至目前，印度共有3個金融監(jiān)管機構(gòu)推出了面向創(chuàng)新金融產(chǎn)業(yè)的“監(jiān)管沙盒”，分別是印度儲備銀行、印度證券交易委員會和印度保險監(jiān)管和發(fā)展局，其中，只有印度儲備銀行的“監(jiān)管沙盒”有較為豐富的內(nèi)容框架及詳盡的指導(dǎo)方針，印度證券交易委員會及印度保險監(jiān)管和發(fā)展局的“監(jiān)管沙盒”僅有簡要框架，尚無具體細則?；诖耍疚闹环治鲇《葍溷y行的“監(jiān)管沙盒”的機制設(shè)計。

（一）印度儲備銀行“監(jiān)管沙盒”的建設(shè)歷程

2016年7月，印度儲備銀行成立了監(jiān)管部門內(nèi)部工作組，專門負責(zé)調(diào)查金融科技產(chǎn)業(yè)的各方面影響，為找尋監(jiān)管框架做準備。2017年11月，印度儲備銀行設(shè)立了專門的金融科技和數(shù)字銀行工作組，并在報告中提出建立“監(jiān)管沙盒”機制。2018年2月8日，工作組發(fā)布了專題報告，征詢公眾意見。2019年4月18日，印度儲備銀行在官方網(wǎng)站發(fā)布了《監(jiān)管沙盒授權(quán)框架（草案）》，并要求利益相關(guān)方進行意見反饋。該草案共收到來自機構(gòu)（69個）和個人的381份意見反饋，其中，機構(gòu)主要涉及金融科技企業(yè)、銀行、多邊機構(gòu)、行業(yè)協(xié)會、支付集合服務(wù)商、審計與律師事務(wù)所、政府部門等。根據(jù)這些反饋意見，印度儲備銀行在2019年8月13日發(fā)布《監(jiān)管沙盒授權(quán)框架》文件，公布了印度金融科技“監(jiān)管沙盒”的詳細指導(dǎo)方針，標志著印度“監(jiān)管沙盒”機制正式啟動。2019年11月15日—12月15日，零售支付領(lǐng)域的相關(guān)機構(gòu)可以申請 “監(jiān)管沙盒”首批測試名單。零售支付領(lǐng)域涉及移動支付服務(wù)、離線支付解決方案、非接觸式支付等多個類別，印度儲備銀行采用該主題旨在刺激數(shù)字支付領(lǐng)域的創(chuàng)新，并向未得到服務(wù)的人群提供支付服務(wù)。相關(guān)產(chǎn)品的測試于2020年上半年啟動。

（二）印度儲備銀行“監(jiān)管沙盒”的主要內(nèi)容

1. 監(jiān)管主體?！氨O(jiān)管沙盒”的監(jiān)管主體是印度儲備銀行，由印度儲備銀行創(chuàng)設(shè)并實施“監(jiān)管沙盒”機制，負責(zé)所有相關(guān)流程。整個“監(jiān)管沙盒”共分為5個階段，具體為初步篩選（4周）、測試設(shè)計（4周）、應(yīng)用評估（3周）、實際測試（12周）和最終評估（4周），全程由印度儲備銀行部門間專門小組團隊攜手各領(lǐng)域?qū)＜夜餐O(jiān)督。同時，印度儲備銀行會在其官方網(wǎng)站上發(fā)布整個“監(jiān)管沙盒”的要求與流程，包括啟動安排、申請要求、進入和退出標準、可行的產(chǎn)品（服務(wù)）和成功申請名單等內(nèi)容。

2. 監(jiān)管對象?！侗O(jiān)管沙盒授權(quán)框架》顯示，印度“監(jiān)管沙盒”的監(jiān)管對象是金融科技公司，包括初創(chuàng)公司、銀行、金融機構(gòu)以及與金融服務(wù)業(yè)務(wù)合作或提供支持的任何其他公司。實體機構(gòu)想要申請參與“監(jiān)管沙盒”測試，需要提供創(chuàng)新型產(chǎn)品/服務(wù)/技術(shù)，且申請范圍需包含在金融普惠、支付和貸款、基于“了解你的客戶”（Know Your Customer，KYC ）規(guī)則上的數(shù)字身份認證等領(lǐng)域中。

3. 準入標準。項目準入采取申請審批制，擬測試企業(yè)提交申請后，印度儲備銀行依據(jù)“監(jiān)管沙盒”參與者選擇的適當(dāng)標準（見表2）中的評估標準，對申請材料進行審批，給予準入或拒絕的審批結(jié)果。此外，《監(jiān)管沙盒授權(quán)框架》羅列了部分重點關(guān)注的創(chuàng)新產(chǎn)品/服務(wù)/技術(shù)以及被禁止的產(chǎn)品/服務(wù)的指示性清單（見表3）。

4. 監(jiān)管條例。根據(jù)《監(jiān)管沙盒授權(quán)框架》，印度儲備銀行會根據(jù)具體情況，在“監(jiān)管沙盒”運行期間放寬對某些申請機構(gòu)的監(jiān)管要求，比如流動資本要求、董事會組成結(jié)構(gòu)、管理經(jīng)驗、財務(wù)穩(wěn)健性、跟蹤記錄等，但會對客戶隱私與數(shù)據(jù)安全、支付數(shù)據(jù)的安全儲存與訪問、交易安全、數(shù)字身份認證、反洗錢和反恐怖主義融資要求、法定限制等方面從嚴監(jiān)管。

5. 評估機制。測試前，參加測試的機構(gòu)（以下簡稱參測機構(gòu)）應(yīng)明確進入“監(jiān)管沙盒”的測試方案和預(yù)期結(jié)果，并共享PoC③驗證或案例測試的結(jié)果，包括所有相關(guān)的歷史經(jīng)驗。測試過程中，參測機構(gòu)必須對利益相關(guān)者的信息進行充分披露，并根據(jù)商定的時間表向印度儲備銀行報告測試進度。如果參測機構(gòu)未能達到預(yù)期測試標準或未遵守相關(guān)法律法規(guī)，印度儲備銀行有權(quán)強制終止該機構(gòu)的測試。測試結(jié)束后，印度儲備銀行將根據(jù)“監(jiān)管沙盒”的預(yù)期參數(shù)（包括可行性和可接受性），對產(chǎn)品/服務(wù)/技術(shù)測試的最終結(jié)果進行確認。金融科技團隊?wèi)?yīng)出具測試結(jié)果評估報告，并根據(jù)報告決定進入沙盒的產(chǎn)品/服務(wù)/技術(shù)是否通過測試。通過測試的機構(gòu)仍需要獲得監(jiān)管機構(gòu)的批準后才能將創(chuàng)新產(chǎn)品/服務(wù)/技術(shù)進行更廣泛地應(yīng)用。

6. 延期及退出機制。測試結(jié)束后，參測機構(gòu)必須退出“監(jiān)管沙盒”計劃，但如果有參測機構(gòu)希望延長測試期或提前退出，則需要提前一個月向印度儲備銀行提出申請并提供充分的理由。印度儲備銀行將根據(jù)參測機構(gòu)的測試結(jié)果、申請理由、請求內(nèi)容等做出是否批準該申請的決定。此外，印度儲備銀行可在以下三種情況下提前終止實體企業(yè)測試：一是參測機構(gòu)未達到預(yù)期測試目標;二是參測機構(gòu)無法完全遵守沙盒流程中各階段的相關(guān)法規(guī)要求及其他條件;三是參測機構(gòu)由于疏忽或故意的惡意行為而損害消費者權(quán)益。

7. 保護措施。印度儲備銀行針對測試過程中潛在的消費者權(quán)益損害風(fēng)險，設(shè)置了多項消費者權(quán)益保護規(guī)則：一是參與“監(jiān)管沙盒”的實體機構(gòu)必須預(yù)先以透明的方式通知測試客戶潛在的風(fēng)險和可用的賠償，并獲得測試客戶明確同意;二是實體機構(gòu)必須有適當(dāng)?shù)牧鞒贪才旁试S客戶退出測試;三是實體機構(gòu)必須購買足夠數(shù)量和期限的責(zé)任（賠償）保險，以維護客戶利益;四是無論實體機構(gòu)以何種方式退出沙盒，在退出前都必須確保已履行了試驗中對服務(wù)客戶的所有義務(wù)。

（三）“監(jiān)管沙盒”機制的運作模式

“監(jiān)管沙盒”機制設(shè)計了完整的測試流程，以控制測試過程中的運行風(fēng)險，保障項目正常運行。測試流程包括初步篩選、測試設(shè)計、應(yīng)用評估、實際測試和最終評估五個階段，具體步驟見圖2。第一階段是初步篩選。2019年11月15日—12月15日，申請零售支付主題的沙盒測試機構(gòu)可以提出申請，在監(jiān)管主體關(guān)閉申請窗口之后的4周，由印度儲備銀行下設(shè)的金融科技團隊對申請機構(gòu)進行初步篩選，對符合標準的申請機構(gòu)進行評估，并確保入盒企業(yè)了解并遵守“監(jiān)管沙盒”的目標和原則。第二階段是測試設(shè)計。金融科技團隊通過與申請人反復(fù)地互動協(xié)商來完善測試設(shè)計方案，并確定用于評估收益和風(fēng)險的結(jié)果指標，此階段大約持續(xù)4周。第三階段是應(yīng)用評估。金融科技團隊審查測試設(shè)計方案，如有必要將依據(jù)具體方案酌情提出規(guī)則修改，此階段不超過3周。第四階段是實際測試。金融科技團隊?wèi)?yīng)持續(xù)跟蹤入盒企業(yè)運營測試狀況并產(chǎn)生經(jīng)驗數(shù)據(jù)，若有入盒企業(yè)違反規(guī)定，印度儲備銀行有權(quán)提前終止其沙盒測試，此階段最長持續(xù)12周。第五階段是最終評估。測試完成后，入盒企業(yè)需要出具一份最終結(jié)果報告，由金融科技團隊在4周內(nèi)根據(jù)“監(jiān)管沙盒”的預(yù)期參數(shù)（包括可行性和可接受性）對該結(jié)果報告做出評估，并決定參與測試的產(chǎn)品（服務(wù)/技術(shù)）是否符合預(yù)期。最終結(jié)果由印度儲備銀行進行確認并對外公布。

四、印度金融科技“監(jiān)管沙盒”的政府職能

（一）設(shè)立政策目標

“監(jiān)管沙盒”通過搭建一個由監(jiān)管機構(gòu)、創(chuàng)新者、金融服務(wù)提供商和客戶共同組成的制度體系，使監(jiān)管機構(gòu)收集有關(guān)金融科技創(chuàng)新的收益、風(fēng)險和影響的第一手經(jīng)驗證據(jù)，平衡金融創(chuàng)新與金融風(fēng)險。它可以為監(jiān)管機構(gòu)提供結(jié)構(gòu)化的渠道，使其制定有利于創(chuàng)新或響應(yīng)創(chuàng)新的法規(guī)，以促進交付相關(guān)的低成本金融產(chǎn)品。從實踐角度來講，“監(jiān)管沙盒”就是按照“主體申請→監(jiān)管機關(guān)批準→觀察情況→驗收評估→再決定是否推廣”的思路開展試點，采取一套“軟法治理、柔性監(jiān)管”的機制，免除測試對象的部分合規(guī)義務(wù)?；谝陨线壿?，印度儲備銀行設(shè)立“監(jiān)管沙盒”機制有三個政策目標：一是給予嚴格監(jiān)管或缺乏明確法律規(guī)定而面臨發(fā)展困境的金融科技企業(yè)一個釋放活力和獲得監(jiān)管豁免的機會;二是推動監(jiān)管機構(gòu) “邊做邊學(xué)”，實時調(diào)整監(jiān)管策略，以適應(yīng)金融科技產(chǎn)業(yè)的發(fā)展;三是通過創(chuàng)新技術(shù)擴展產(chǎn)品和服務(wù)范圍，降低金融服務(wù)成本，提高金融服務(wù)效率，使消費者享受金融科技帶來的金融普惠和發(fā)展便利。

（二）出臺配套政策

1. 推進數(shù)字支付。早期，印度官方啟動“廢鈔運動”和“數(shù)字印度”計劃等活動，為印度金融科技浪潮奠定基礎(chǔ)。2015年7月1日，“數(shù)字印度”計劃啟動，旨在通過統(tǒng)一支付行業(yè)和電子商務(wù)系統(tǒng)實現(xiàn)數(shù)字化交易;2016年11月9日，印度總理莫迪宣布實施“廢鈔運動”，廢除面值500和1000盧布的紙幣，現(xiàn)有紙幣必須在50天內(nèi)存入銀行或兌換新幣，否則作廢，為印度的現(xiàn)代支付體系鋪下基石;此外，Mastercard團隊在印度發(fā)起“無現(xiàn)金印度”計劃，提升了商家數(shù)字化支付的接受程度，提高了金融科技覆蓋率;之后，為將數(shù)字支付全面覆蓋印度農(nóng)村地區(qū)，印度儲備銀行設(shè)立承兌發(fā)展基金，推動更多的金融科技公司建立起金融科技平臺，數(shù)字支付的方式開始被商家和消費者所采納。

隨著公民對數(shù)字交易模式的接受程度不斷提升，印度政府和印度儲備銀行持續(xù)深化數(shù)字貨幣生態(tài)系統(tǒng)。印度儲備銀行自2019年7月1日起免除對實時總結(jié)算系統(tǒng)和國家電子資金轉(zhuǎn)賬系統(tǒng)征收的在線資金轉(zhuǎn)賬費用，并要求銀行從2020年1月起不向?qū)崟r總結(jié)算系統(tǒng)和國家電子資金轉(zhuǎn)賬系統(tǒng)的儲蓄賬戶持有人收取費用，從而將豁免利益轉(zhuǎn)讓給社會公眾（Reserve Bank of India，2019）[9];2019年12月，印度儲備銀行宣布國家電子資金轉(zhuǎn)賬系統(tǒng)成為7[×]24的全天候服務(wù)平臺（Reserve Bank of India，2019）[10]。目前，客戶可以隨時在線匯款，無須支付交易費用，顯著降低了企業(yè)的運營費用，進一步推動了數(shù)字支付的發(fā)展。

2. 放寬非銀行金融機構(gòu)信貸。為了拓寬非銀行金融機構(gòu)的信貸額度，印度儲備銀行將銀行對單個非銀行金融機構(gòu)的敞口限額提高到該銀行一級資本的20%（Reserve Bank of India）[11];對于某些在出口和就業(yè)方面為經(jīng)濟增長做出巨大貢獻的優(yōu)先部門，進一步增加其信貸投放，由于非銀行金融機構(gòu)在向優(yōu)先部門提供信貸方面發(fā)揮重要作用，2019年8月13日，印度儲備銀行允許在一定的限制條件下向已注冊的非銀行金融機構(gòu)（小額信貸機構(gòu)除外）提供銀行信貸，并以優(yōu)先部門貸款的形式轉(zhuǎn)貸給農(nóng)業(yè)和小微企業(yè)。

3. 放松對初創(chuàng)企業(yè)的監(jiān)管要求。2019年，印度工業(yè)和貿(mào)易促進部在其起草的《印度啟動愿景2024》中提出了一系列促進初創(chuàng)企業(yè)的發(fā)展措施。一是放松對創(chuàng)業(yè)公司的監(jiān)管要求，為其創(chuàng)造良好的營商環(huán)境，例如減輕創(chuàng)業(yè)公司的行政負擔(dān)，將合規(guī)時間④減少到每月僅一小時，讓創(chuàng)業(yè)公司有足夠的時間專注發(fā)展核心業(yè)務(wù)，并提供一定的債務(wù)融資便利。二是成立孵化器、加速器和創(chuàng)新研究園區(qū)，為創(chuàng)新型企業(yè)提供技術(shù)支持;成立創(chuàng)投基金，為創(chuàng)新型企業(yè)提供資金支持。三是允許初創(chuàng)公司競標政府訂單和政府運營的試點項目，增強了政府與初創(chuàng)企業(yè)的互動。

4. 制定國家普惠金融戰(zhàn)略。印度儲備銀行在金融普惠咨詢委員會的主持下啟動了2019—2024年國家普惠金融戰(zhàn)略的制定，在與所有利益相關(guān)者進行廣泛討論的基礎(chǔ)上，國家普惠金融戰(zhàn)略已獲得金融穩(wěn)定與發(fā)展委員會的批準（Reserve Bank of India）[12]。該戰(zhàn)略旨在通過廣泛融合利益相關(guān)者行動來擴大金融影響的范圍，將推動金融科技的進一步發(fā)展。

五、印度金融科技“監(jiān)管沙盒”對我國的啟示

自2018年國務(wù)院機構(gòu)改革后，我國形成了“一委一行兩會一局”的金融監(jiān)管體系，仍屬分業(yè)監(jiān)管體系，在構(gòu)建“監(jiān)管沙盒”機制過程中，應(yīng)當(dāng)考慮到金融科技的跨界化和去中介等特點進行分業(yè)設(shè)置。印度獨具特色的分行業(yè)“監(jiān)管沙盒”體系著力于探索金融科技創(chuàng)新和風(fēng)險之間的平衡點，分行業(yè)設(shè)置的方法符合我國的現(xiàn)實基礎(chǔ)。

（一）建立由國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會牽頭的分行業(yè)“監(jiān)管沙盒”框架

建立由國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會（以下簡稱金融委）牽頭、中國人民銀行（以下簡稱人民銀行）負責(zé)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)銀保監(jiān)會與證監(jiān)會具體設(shè)計執(zhí)行的分行業(yè)“監(jiān)管沙盒”框架。金融委作為國務(wù)院統(tǒng)籌協(xié)調(diào)金融穩(wěn)定和改革發(fā)展重大問題的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，應(yīng)負責(zé)規(guī)則的制定與協(xié)調(diào)，可借鑒印度“監(jiān)管沙盒”經(jīng)驗，在金融委下設(shè)金融科技創(chuàng)新中心或工作組，在人民銀行、銀保監(jiān)會和證監(jiān)會等主體監(jiān)管部門分別設(shè)立金融科技促進小組，針對自身分管的領(lǐng)域分別設(shè)立“監(jiān)管沙盒”，并對跨行業(yè)的金融產(chǎn)品設(shè)立政策協(xié)調(diào)機制。分行業(yè)設(shè)置“監(jiān)管沙盒”有利于匹配當(dāng)前的分業(yè)監(jiān)管體系，也有利于提高“監(jiān)管沙盒”機制的專業(yè)性。各主體監(jiān)管部門獨立審核、測試、評估進入沙盒的產(chǎn)品與項目，對可能存在的跨界產(chǎn)品及其相關(guān)風(fēng)險進行商議并共同決策。

（二）明確制度設(shè)計，構(gòu)建中國版“監(jiān)管沙盒”

在“監(jiān)管沙盒”運行機制上，應(yīng)注重五個環(huán)節(jié)的創(chuàng)新：一是項目準入標準?？梢越梃b印度“監(jiān)管沙盒”機制的組織和制度安排，在各“監(jiān)管沙盒”責(zé)任主體下設(shè)專門部門，專項負責(zé)審查篩選工作，并制定清晰全面的金融科技企業(yè)入盒準入制度，分行業(yè)、分節(jié)奏、分類別開展篩選工作。二是項目監(jiān)管機制。制定沙盒監(jiān)管的詳細計劃，將監(jiān)管的流程透明化、標準化，形成“監(jiān)管沙盒”與創(chuàng)新項目雙向動態(tài)互動的監(jiān)管創(chuàng)新機制。三是吸收借鑒“監(jiān)管沙盒”的限制性授權(quán)與監(jiān)管豁免等措施（胡濱和楊楷，2017）[13]，有效降低創(chuàng)新項目及微觀主體的監(jiān)管“畏懼”。四是第三方評估和項目反饋機制。邀請專業(yè)的第三方機構(gòu)，要求入盒主體定時提交測試報告，并對報告情況進行評估，反饋真實的測試情況，及時糾偏。五是探索建立完備的沙盒項目退出機制。邀請社會各界專家組建專家評審團，綜合考慮風(fēng)險控制、公平競爭、消費者權(quán)益保護、經(jīng)濟社會效益等因素，做出出盒、退盒、留盒的決定。

（三）保護金融消費者權(quán)益，完善風(fēng)險防控與補償機制

在推進“監(jiān)管沙盒”試點工作的同時，應(yīng)盡快完善相關(guān)法律法規(guī)，強化組織協(xié)調(diào)。健全消費者權(quán)益保護機制和風(fēng)險補償機制方面，要向有意愿參與測試的消費者告知相關(guān)項目正處于沙盒測試以及可能面臨的風(fēng)險，進行充分的信息披露;禁止以捆綁、強制等方式強迫消費者參與;加強與地方金融監(jiān)管部門、司法部門等相關(guān)行政主體的溝通，保護消費者的財產(chǎn)安全權(quán)、依法求償權(quán)和追訴權(quán);參與測試的持牌金融機構(gòu)應(yīng)根據(jù)測試產(chǎn)品/服務(wù)的風(fēng)險大小，按一定比例計提資本金或撥備，并向監(jiān)管部門報備;參與測試的非持牌機構(gòu)可針對測試的產(chǎn)品/服務(wù)，向保險公司購買相關(guān)保險產(chǎn)品，或者向第三方繳納風(fēng)險保障金。

（四）加強政府配套政策支持，培育“監(jiān)管沙盒”協(xié)同發(fā)展生態(tài)圈

由于“監(jiān)管沙盒”設(shè)計機制為“自上而下”推行，因此需要政府配套出臺相關(guān)政策支持和引導(dǎo)“監(jiān)管沙盒”試點工作的有效運行，包括鼓勵傳統(tǒng)金融機構(gòu)與金融創(chuàng)新企業(yè)深化合作、不斷增加創(chuàng)新資金支持并減輕企業(yè)融資負擔(dān)、積極開展海外合作項目等。此外，還需培育“監(jiān)管沙盒”協(xié)同發(fā)展生態(tài)圈，由政產(chǎn)學(xué)研多界共同發(fā)力，助推“監(jiān)管沙盒”機制快速落地及試點工作有序展開。

（五）我國“監(jiān)管沙盒”試點工作的發(fā)展方向

目前，北京在全國率先試點金融科技“監(jiān)管沙盒”，首批6個試驗項目已經(jīng)確定，目前進入“監(jiān)管沙盒”的都是持牌機構(gòu)，且項目主要集中在物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能在金融領(lǐng)域的應(yīng)用，具備場景普適、技術(shù)成熟、風(fēng)險可控的特點，試驗成功后便于在較大范圍內(nèi)推廣，是下一步開展“監(jiān)管沙盒”試點的省市可資借鑒的方向?；诖耍本┫乱徊脚痘蚬驹囼烅椖康囊庀驒C構(gòu)仍會是持牌機構(gòu)，產(chǎn)品服務(wù)可能涉及云客服、云安全、智能風(fēng)控、數(shù)字賬戶、人臉識別和智能輔助決策等方面。

從完善“監(jiān)管沙盒”制度創(chuàng)新和提升我國金融科技國際競爭力的角度看，應(yīng)從以下六方面逐步落實沙盒試點工作：第一，擴大“監(jiān)管沙盒”測試企業(yè)的數(shù)量和范圍，嘗試測試一些較為前端的金融科技產(chǎn)品;第二，推動“監(jiān)管沙盒”申請標準多元化發(fā)展，不僅包括持牌機構(gòu)申請通道，也應(yīng)為非持牌機構(gòu)創(chuàng)新產(chǎn)品和服務(wù)提供個別豁免通道;第三，沙盒測試準入條件應(yīng)更加細致，從客戶端限制、額度限制、消費者保護、補償措施和爭議解決系統(tǒng)等方面做出具體規(guī)定;第四，在一般性沙盒的基礎(chǔ)上，增設(shè)其他類型沙盒作為現(xiàn)行“監(jiān)管沙盒”機制的有效補充，具體可包括虛擬沙盒、傘形沙盒和快捷沙盒等，同時在保證穩(wěn)妥的基礎(chǔ)上加速試驗進程，以實現(xiàn)金融創(chuàng)新實時性和普惠性;第五，“監(jiān)管沙盒”測試工具要更加豐富，包括但不限于限制性牌照、個別指導(dǎo)、規(guī)定豁免與修改、無異議函、非正式引導(dǎo)等，避免一刀切的傳統(tǒng)監(jiān)管做法;第六，注重事后反饋制度建設(shè)，要求測試完畢的企業(yè)在規(guī)定時間內(nèi)提交反饋報告，并依據(jù)真實有效的反饋完善“監(jiān)管沙盒”機制。

（六）“監(jiān)管沙盒”的潛在風(fēng)險與注意事項

“監(jiān)管沙盒”作為一種創(chuàng)新制度安排，尚處于探索和試點階段，在實際操作中會面臨一些局限性和潛在風(fēng)險。第一，支持“監(jiān)管沙盒”運行的成本可能較高，包括企業(yè)人力成本、對消費者權(quán)益保護的財務(wù)覆蓋成本和監(jiān)管測試成本等，對一些非持牌機構(gòu)的初創(chuàng)企業(yè)來說負擔(dān)較大，亟待構(gòu)建測試過程中各項成本的分擔(dān)機制。第二，可能產(chǎn)生新的不公平競爭?！氨O(jiān)管沙盒”的準入原則、條件以及有限授權(quán)測試條款并未細化，具體的監(jiān)管決策依賴于監(jiān)管主體判斷。但由于提交申請是分批進行的，對于測試企業(yè)來說，測試金融創(chuàng)新的時間較為重要，因此這個環(huán)節(jié)存在潛在的不公平競爭，這也是后續(xù)在制度設(shè)計上需要完善的地方。

注：

①班加羅爾（Bangalore），印度南部城市，卡納塔克邦首府，是印度科學(xué)和技術(shù)中心，被譽為“印度的硅谷”，現(xiàn)已發(fā)展成為全球第5大信息科技中心。

②高德納（Gartner）公司是全球最具權(quán)威的IT研究與顧問咨詢公司，成立于1979年，總部設(shè)在美國康涅狄格州斯坦福。

③PoC是Proof of Concept的縮寫，是業(yè)界流行的針對客戶具體應(yīng)用的驗證性測試，即根據(jù)用戶對系統(tǒng)提出的性能要求和擴展需求指標，在選用服務(wù)器上進行真實數(shù)據(jù)的運行，對承載用戶、數(shù)據(jù)量和運行時間進行實際測算，并根據(jù)用戶未來業(yè)務(wù)擴展需求加大數(shù)據(jù)量以驗證系統(tǒng)和平臺的承載能力與性能變化。

④印度對公司的合規(guī)要求非常嚴格，創(chuàng)業(yè)公司成立后面臨大量的月度、季度、年度合規(guī)要求，如申報商品及服務(wù)稅（GST）、納稅申報以及達到當(dāng)?shù)胤ㄒ?guī)要求等，這些規(guī)定事項需要花費大量時間成本，即合規(guī)時間。

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