曾旭暉 李志慧 郭曉鳴

[摘 要]實施精準扶貧戰(zhàn)略以來，由于脫貧攻堅各項工作對資金、信貸和融資的需求越來越大，金融精準扶貧承擔(dān)了更加重要的任務(wù)。為此，中國政府構(gòu)建了金融扶貧精準對接的政策體系和農(nóng)村金融扶貧組織體系，涵蓋國開行、農(nóng)發(fā)行等開發(fā)性和政策性金融，農(nóng)行和郵儲銀行等大型商業(yè)金融，以及城商行、農(nóng)商行、農(nóng)合行、農(nóng)信社、村鎮(zhèn)銀行等小微商業(yè)金融。各金融扶貧主體創(chuàng)新推出多元化的金融產(chǎn)品與服務(wù)、保險產(chǎn)品與服務(wù)，并探索實施了促進貧困地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟的投融資渠道。中國金融精準扶貧取得了顯著成效，并提供了中國經(jīng)驗。

[關(guān)鍵詞]金融精準扶貧;金融機構(gòu);保險與證券

[中圖分類號]F832;F323.8[文獻標識碼]A[文章編號]1673-0461（2021）04-0081-08

一、引 言

世界各國減貧事業(yè)的發(fā)展趨勢顯示，金融扶貧是引導(dǎo)貧困人口擺脫貧困的有效手段。國外學(xué)者很早就注意到提高金融資本可及性對減貧的促進作用。早在1954年，美國發(fā)展經(jīng)濟學(xué)家納克斯（Nurkes）就提出，要以加大資金供給規(guī)模、提升投資力度的方式促進金融資本的形成，破除“貧困惡性循環(huán)”[1]，近年來，國外就金融支持促進減貧的研究成果較多。金融包容性發(fā)展對解決貧困問題的積極作用得到更多的研究支持[2-5]。農(nóng)戶可以憑借金融渠道的有效支持，應(yīng)對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和收入的周期性不平穩(wěn)，填補支出性缺口，改善福利水平[6-7]。此外，金融借貸在一定程度上促進農(nóng)村社區(qū)的發(fā)展，形成對貧困群體的有效帶動[8-9];貧困戶還可以通過獲得金融支持改變自身初始稟賦約束，進行農(nóng)業(yè)投資，擴大生產(chǎn)規(guī)模，從而增加收入[10]?？傊?，金融發(fā)展和針對性的機制創(chuàng)新是減緩貧困的有效途徑之一[11-12]。

在中國政府實施精準扶貧戰(zhàn)略以來，由于脫貧攻堅各項工作對資金、信貸和融資的需求越來越大，金融扶貧承擔(dān)了更加重要的任務(wù)，逐漸成為精準扶貧戰(zhàn)略部署中一項重要舉措，更是加快脫貧攻堅進程、提高扶貧質(zhì)量的有力工具，形成了中國金融精準扶貧模式[13-14]。

具體來看，中國金融精準扶貧主要來自4個方面的現(xiàn)實需求。一是貧困戶自身需要一定的產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金才能參與貧困地區(qū)普遍推進“一村一品”產(chǎn)業(yè)發(fā)展;同時，作為帶動貧困戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)的各類新型經(jīng)營主體，也存在資金需求。二是貧困地區(qū)發(fā)展壯大縣域經(jīng)濟，需要加強對特色農(nóng)業(yè)基地、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)等的建設(shè)，并配套建設(shè)相應(yīng)的農(nóng)產(chǎn)品收儲加工中心、冷鏈物流體系等，這些同樣需要金融資金的大力支持。三是貧困地區(qū)加強公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，特別是交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)田水利項目建設(shè)，由于投資大、還款期長，短期內(nèi)又難以獲得直接回報，一直存在融資難的瓶頸。四是貧困地區(qū)實施易地扶貧搬遷需要融資保障。易地扶貧搬遷是脫貧攻堅“五個一批”精準扶貧工程的重要舉措，也是新時期脫貧攻堅的頭號工程和標志性工程，涉及到建檔立卡搬遷人口住房建設(shè)，以及安置區(qū)配套基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，需要明確投融資主體來提供長期貸款和專項建設(shè)基金。

二、金融精準扶貧的政策體系與組織體系

根據(jù)政治經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的不同，各國有不同的金融扶貧模式。溫濤等學(xué)者總結(jié)了“一帶一路”沿線國家金融扶貧的主要模式，包括NGO扶貧、政府主導(dǎo)的正規(guī)金融扶貧、“互助組織+金融機構(gòu)”、合作性金融扶貧、“微型金融+技術(shù)培訓(xùn)援助”等[15]。在過去幾年中，中國政府不斷優(yōu)化和完善金融扶貧的政策體系和組織體系，逐步形成了一套具有中國特色的金融精準扶貧模式。

（一）構(gòu)建精準對接的政策體系

在精準扶貧戰(zhàn)略實施初期，中國政府通過頂層設(shè)計，構(gòu)建了多部門參與的金融精準扶貧體制機制，工作對接機構(gòu)既包括政府部門（如財政部、民政部、國務(wù)院扶貧辦、人社部、發(fā)改委），也包括金融監(jiān)管部門（如人民銀行、銀監(jiān)會、保監(jiān)會、證監(jiān)會），還包括各類群團組織（如共青團、婦聯(lián)、殘聯(lián)等）①。《關(guān)于創(chuàng)新機制扎實推進農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》還對參與金融扶貧的各類主體提出不同要求：對政策性金融機構(gòu)，要求發(fā)揮導(dǎo)向作用，支持貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展;對商業(yè)性金融機構(gòu)，要求創(chuàng)新產(chǎn)品和服務(wù)，增加貧困地區(qū)信貸投放，改善貧困地區(qū)金融生態(tài)環(huán)境。同時，強調(diào)充分發(fā)揮扶貧貼息貸款、小額信用貸款等在脫貧攻堅中的重要作用。為了進一步做好扶貧開發(fā)金融服務(wù)工作，中國人民銀行會同相關(guān)部門對政策執(zhí)行的目標和任務(wù)，以及考核和監(jiān)測等方面進行細化，提出了做好扶貧開發(fā)金融服務(wù)工作的重點支持領(lǐng)域，包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、就業(yè)創(chuàng)業(yè)和貧困戶脫貧致富、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護。在具體工作內(nèi)容上，要求發(fā)揮政策性、商業(yè)性和合作性金融的互補優(yōu)勢、完善扶貧貼息貸款政策、優(yōu)化金融機構(gòu)網(wǎng)點布局、改善農(nóng)村支付環(huán)境、推廣小額貸款、創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務(wù)等。同時，強化貨幣政策、信貸政策、差異化監(jiān)管政策、財稅政策等保障措施，并建立人民銀行牽頭、多部門共同參與的金融扶貧大格局，形成人民銀行各分支機構(gòu)、財政部門、銀行業(yè)監(jiān)管部門、證券監(jiān)管部門、保險監(jiān)管部門、扶貧部門等多方參與的信息共享和工作協(xié)調(diào)機制。

2017年9月，中國政府再次強調(diào)加大針對深度貧困地區(qū)金融扶貧的支持力度，針對“三區(qū)三州”等深度貧困地區(qū)制定差異化信貸支持政策，在貸款準入、利率、期限等方面對建檔立卡貧困戶和扶貧產(chǎn)業(yè)項目、貧困村提升工程、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、基本公共服務(wù)等重點領(lǐng)域提供優(yōu)惠政策;對“三區(qū)三州”符合條件的企業(yè)首次公開發(fā)行股票、在新三板掛牌等，加快審核進度;提高“三區(qū)三州”保險服務(wù)水平，加快發(fā)展多種形式的農(nóng)業(yè)保險，適當(dāng)降低貧困戶保險費率。隨后，人民銀行會同有關(guān)部門制定了金融支持深度貧困地區(qū)脫貧攻堅指導(dǎo)性意見，要求金融部門優(yōu)先滿足深度貧困地區(qū)在資金和服務(wù)上的金融需求。

總體上看，2014年以來，中國金融精準扶貧政策設(shè)計主要呈現(xiàn)3個特點。一是各部門的聯(lián)動進一步增強，形成了由政策制定者、金融管理者與金融機構(gòu)等多方參與的金融扶貧新格局。二是金融扶貧手段更加多元，由原先單一信貸扶貧轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)階段信貸扶貧、保險扶貧、資本市場扶貧、擔(dān)保扶貧等協(xié)同推進。三是金融扶貧內(nèi)容更加深化，金融扶貧的重點不僅在于增加農(nóng)民收入，而且還在于推動貧困地區(qū)生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、創(chuàng)業(yè)促就業(yè)等。

（二）構(gòu)建多主體、多層次的組織體系

中國政府建立了由國開行、農(nóng)發(fā)行等開發(fā)性和政策性金融，農(nóng)行和郵儲銀行等大型商業(yè)金融，城商行、農(nóng)商行、農(nóng)合行、農(nóng)信社、村鎮(zhèn)銀行等小微商業(yè)金融組成的農(nóng)村金融扶貧組織體系。人民銀行起到貨幣政策的引導(dǎo)作用。國家開發(fā)銀行和中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行作為政策性金融參與扶貧，并發(fā)行政策性金融債專項用于易地扶貧搬遷。中國農(nóng)業(yè)銀行、工商銀行、郵政儲蓄銀行等大型商業(yè)性金融機構(gòu)通過延伸服務(wù)網(wǎng)絡(luò)、創(chuàng)新金融產(chǎn)品，增加貧困地區(qū)信貸投放。省級扶貧開發(fā)投融資主體，如農(nóng)村信用社、村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司等金融機構(gòu)為貧困戶提供免抵押、免擔(dān)保扶貧小額信貸。此外，還包括培育發(fā)展農(nóng)民資金互助組織，設(shè)立政府出資的融資擔(dān)保機構(gòu)等。表1顯示，盡管體量上差別較大，不同類型的銀行均參與到金融扶貧中。

開發(fā)性和政策性銀行。國家開發(fā)銀行和中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行分別于2016年4月設(shè)立扶貧金融事業(yè)部，專門負責(zé)金融扶貧中的政策執(zhí)行或監(jiān)管。國家開發(fā)銀行通過調(diào)劑信貸資源，支持貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行通過創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務(wù)，加大對貧困地區(qū)信貸支持力度，并在839個國家級貧困縣設(shè)立扶貧金融事業(yè)部或派駐扶貧工作組，實現(xiàn)了貧困地區(qū)政策性金融服務(wù)機構(gòu)全覆蓋。表2顯示，兩大銀行是金融精準扶貧的重要保障，其中，農(nóng)發(fā)行近3年的貸款余額均在萬億以上。此外，據(jù)農(nóng)發(fā)行金融事業(yè)部統(tǒng)計，到2019年，全行累計向“三區(qū)三州”深度貧困地區(qū)投放扶貧貸款1 871.6億元，貸款余額1 033.05億元。

商業(yè)性銀行。在中國金融扶貧組織體系中，大中型商業(yè)銀行在各自領(lǐng)域和各自行業(yè)對脫貧攻堅作出了重要貢獻，其中，農(nóng)業(yè)銀行、建設(shè)銀行、工商銀行和郵政儲蓄銀行是推動金融精準扶貧的重要力量，對貧困戶脫貧和帶貧經(jīng)營主體的發(fā)展發(fā)揮了重要作用（見表3）。各大商業(yè)銀行均設(shè)立了三農(nóng)金融事業(yè)部或普惠金融事業(yè)部。中國農(nóng)業(yè)銀行通過深化三農(nóng)金融事業(yè)部改革，強化縣事業(yè)部“一級經(jīng)營”能力，提升對貧困地區(qū)的綜合服務(wù)水平。中國郵政儲蓄銀行強化貧困地區(qū)縣以下機構(gòu)網(wǎng)點功能建設(shè)，積極拓展小額貸款業(yè)務(wù)，逐步擴大涉農(nóng)業(yè)務(wù)范圍，探索資金回流貧困地區(qū)的合理途徑。其他商業(yè)銀行通過創(chuàng)新信貸管理體制，放寬基層機構(gòu)信貸審批權(quán)限，進一步增加對貧困地區(qū)的信貸投放。

農(nóng)村合作性和新型金融機構(gòu)。農(nóng)村合作性金融機構(gòu)包括農(nóng)村信用社、農(nóng)村商業(yè)銀行和農(nóng)村合作銀行，農(nóng)村新型金融機構(gòu)包括村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司，以及農(nóng)民資金互助社等。在貧困地區(qū)設(shè)立農(nóng)村合作性和新型金融機構(gòu)是增加貧困地區(qū)信貸供給的有效辦法。由于農(nóng)村信用社、農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行在農(nóng)村具備網(wǎng)點多、覆蓋廣的優(yōu)勢，從而成為農(nóng)村金融服務(wù)對接貧困農(nóng)戶的主力軍（見表4）。

三、創(chuàng)新多元化扶貧金融產(chǎn)品與服務(wù)

在金融扶貧政策體系下，各類金融機構(gòu)結(jié)合自身業(yè)務(wù)特點，立足貧困地區(qū)金融需求，對扶貧開發(fā)金融服務(wù)進行積極探索創(chuàng)新。

扶貧小額信貸。2014年底，中國政府推出專門為建檔立卡貧困戶獲得發(fā)展資金而量身定制的扶貧貸款產(chǎn)品——扶貧小額信貸，主要用于貧困戶發(fā)展生產(chǎn)經(jīng)營項目或支持貧困戶帶資入股參與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體經(jīng)營，但不能用于子女上學(xué)、看病、還債等非生產(chǎn)性支出。主要是為貧困戶提供5萬元以下、3年以內(nèi)、免擔(dān)保免抵押、基準利率放貸、財政貼息、縣級建立風(fēng)險補償金的信用貸款，并形成銀、保、政三方共擔(dān)壞賬損失的機制。為了促進扶貧小額信貸健康發(fā)展，政府監(jiān)管部門提出，在風(fēng)險可控前提下可辦理無還本續(xù)貸業(yè)務(wù)，對確因非主觀因素不能到期償還貸款的貧困戶可協(xié)助其辦理貸款展期業(yè)務(wù)。另一方面，則通過推進貧困地區(qū)信用體系建設(shè)、完善風(fēng)險補償機制，進一步加強扶貧信貸的風(fēng)險防范。據(jù)人民銀行統(tǒng)計，在2017年、2018年和2019年這3年間，扶貧小額信貸年末余額分別為2 244億元、2 393億元和1 812億元。

產(chǎn)業(yè)扶貧貸款。通過創(chuàng)新信貸產(chǎn)品和模式，金融機構(gòu)探索形成支持貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與帶動貧困戶脫貧的扶貧機制，從而促進金融扶貧和產(chǎn)業(yè)扶貧融合發(fā)展。各大金融機構(gòu)在支持產(chǎn)業(yè)扶貧過程中，結(jié)合自身特點，創(chuàng)新推出金融產(chǎn)品，形成產(chǎn)業(yè)扶貧的信貸支持模式，并健全產(chǎn)業(yè)扶貧貸款風(fēng)險補償機制。如農(nóng)發(fā)行金融支持產(chǎn)業(yè)扶貧的“呂梁模式”，涉及到貸款準入、資金投向、風(fēng)險容忍等10個方面配套政策的制度設(shè)計。由地方政府與企業(yè)共同出資建立產(chǎn)業(yè)扶貧貸款風(fēng)險補償基金，農(nóng)發(fā)行按照全市補償基金總額的5—10倍對納入風(fēng)險補償基金項目庫內(nèi)的企業(yè)給予信貸支持，共同構(gòu)建銀行、企業(yè)和政府3方風(fēng)險共擔(dān)機制。通過“銀行+企業(yè)”解決融資，“政府增信+企業(yè)資產(chǎn)應(yīng)抵盡抵”解決擔(dān)保，“企業(yè)+貧困戶”解決脫貧，有效將政府、銀行、企業(yè)、貧困戶4方連在一起，形成脫貧合力。目前，該模式已在貴州、廣西、新疆等7個省區(qū)13個貧困市縣落地，累計帶動3.5萬貧困人口發(fā)展。

金融支持易地扶貧搬遷。根據(jù)中國精準扶貧戰(zhàn)略的布置，作為開發(fā)性銀行的國開行和政策性銀行的農(nóng)發(fā)行是易地扶貧搬遷中金融支持的關(guān)鍵力量，為易地搬遷提供金融綜合服務(wù)，包括信貸資金籌集、使用和監(jiān)測，并為搬遷后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供金融支持。比如，農(nóng)發(fā)行通過發(fā)行政策性金融債，按照保本或微利的原則發(fā)放長期貸款，為省級投融資主體提供易地扶貧搬遷長期貸款和專項建設(shè)基金，專項用于易地扶貧搬遷（包括住房建設(shè)、安置區(qū)配套基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)）。扶貧專項金融債券引領(lǐng)社會資金支持扶貧事業(yè)，是金融扶貧模式的重大創(chuàng)新，也是債券市場的籌資新模式。2016年4月，農(nóng)發(fā)行發(fā)行金融系統(tǒng)首筆易地扶貧搬遷專項金融債券，籌資100億元。此外，農(nóng)發(fā)行還推出易地扶貧搬遷專項貸款和易地扶貧搬遷項目貸款，對建檔立卡人口搬遷，通過統(tǒng)貸的方式，向省級投融資主體發(fā)放易地扶貧搬遷專項貸款;對同步整村搬遷，通過分貸的方式，向地方政府授權(quán)的市、縣級公司發(fā)放易地扶貧搬遷項目貸款。截至2019年末，國家開發(fā)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行共發(fā)行易地扶貧搬遷專項金融債券1 939億元。在2017—2019年3年間，每年年末易地扶貧搬遷貸款余額分別為3 439億元、3 397億元和2 741億元。

專項扶貧貸款。專項扶貧貸款主要是針對專項脫貧攻堅工作開展的信貸業(yè)務(wù)，包括教育扶貧貸款、健康扶貧貸款、旅游扶貧貸款以及支持貧困提升工程貸款等。比如，農(nóng)發(fā)行推出教育扶貧、健康扶貧、貧困村提升工程等專項扶貧信貸產(chǎn)品，創(chuàng)新推廣扶貧過橋、PPP、公司自營等模式，支持貧困地區(qū)改善辦學(xué)條件、醫(yī)療衛(wèi)生條件和生產(chǎn)生活條件。據(jù)農(nóng)發(fā)行金融事業(yè)部統(tǒng)計，農(nóng)發(fā)行2018年專項扶貧貸款分為5大類，共計1 286億元（見表5）。

其他金融扶貧形式。除了上述幾類主要的金融信貸產(chǎn)品和服務(wù)以外，各類金融機構(gòu)還創(chuàng)新了不同的金融扶貧形式，如基礎(chǔ)設(shè)施扶貧貸款、金融精準扶貧信息系統(tǒng)建設(shè)、優(yōu)化貧困地區(qū)金融生態(tài)環(huán)境等等?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)往往是貧困地區(qū)整體性脫貧摘帽的短板，包括農(nóng)村交通、水利基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)村人居環(huán)境等等。據(jù)農(nóng)發(fā)行扶貧金融事業(yè)部統(tǒng)計，2018年農(nóng)發(fā)行累計投放基礎(chǔ)設(shè)施扶貧貸款1 512億元，其中，農(nóng)村交通扶貧貸款309億元、水利建設(shè)扶貧貸款131億元、農(nóng)村人居環(huán)境扶貧貸款124億元。此外，中國人民銀行牽頭建立金融精準扶貧信息系統(tǒng)、金融精準扶貧貸款統(tǒng)計制度和金融精準扶貧政策效果評估制度，從制度層面推進和落實金融精準扶貧工作。人民銀行還要求各金融部門做好金融扶貧統(tǒng)計工作，強化金融精準扶貧的信息對接共享和政策效果評估，改進征信、支付、宣傳教育等基礎(chǔ)金融服務(wù)，優(yōu)化地方金融生態(tài)環(huán)境。

四、推動保險與證券參與金融精準扶貧

（一）創(chuàng)新保險服務(wù)與產(chǎn)品

在金融扶貧的政策頂層設(shè)計中，中國政府對保險業(yè)助推脫貧攻堅提出了指導(dǎo)性意見，要求各類保險機構(gòu)創(chuàng)新發(fā)展精準扶貧保險產(chǎn)品和服務(wù)，擴大貧困地區(qū)農(nóng)業(yè)保險覆蓋范圍，加強對鄉(xiāng)、村兩級保險服務(wù)體系的建設(shè)，通過財政以獎代補等方式支持貧困地區(qū)發(fā)展特色農(nóng)產(chǎn)品保險，并探索保費補貼的方式;同時，創(chuàng)新扶貧小額信貸的保證保險機制，為貧困戶融資提供增信支持，并為貧困地區(qū)提供人身和財產(chǎn)安全保險業(yè)務(wù)，緩解貧困群眾因病致貧、因災(zāi)返貧問題。為此，各類保險機構(gòu)通過開發(fā)特色農(nóng)業(yè)險種，開展扶貧小額貸款保證保險等業(yè)務(wù)，探索發(fā)展價格保險、產(chǎn)值保險、“保險+期貨”等新型險種，并擴大貧困地區(qū)涉農(nóng)保險保障范圍，開發(fā)物流倉儲、設(shè)施農(nóng)業(yè)、“互聯(lián)網(wǎng)+”等險種[16]。其后，銀保監(jiān)會（原銀監(jiān)會和保監(jiān)會進行機構(gòu)合并）還出臺了“四單政策”（即單設(shè)部門、單獨管理、單獨核算、單獨調(diào)配資源）、實行銀行“包干服務(wù)”制度、實施差異化監(jiān)管政策，通過開發(fā)新型保險品種、給予保費補貼、開辟異地理賠綠色通道等，精準對接貧困地區(qū)和貧困群眾農(nóng)業(yè)、健康、民生、產(chǎn)業(yè)脫貧、教育脫貧等保險服務(wù)需求。

在具體舉措上，銀保監(jiān)會充分發(fā)揮保險功能作用，完善保險扶貧機制，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展、大病救助、扶貧小額信貸提供保險服務(wù)。一是加強農(nóng)業(yè)保險服務(wù)，鼓勵保險機構(gòu)開發(fā)扶貧農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品和地方特色農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品，穩(wěn)步提高保障水平，擴大農(nóng)業(yè)保險覆蓋面。2019年，農(nóng)業(yè)保險為1.9億戶次農(nóng)戶提供風(fēng)險保障3.8萬億元，承保的農(nóng)作物品種超過270類，基本覆蓋了農(nóng)林牧漁各個領(lǐng)域。根據(jù)全國農(nóng)險數(shù)據(jù)管理平臺和建檔立卡貧困戶數(shù)據(jù)匹配結(jié)果，2016—2019年農(nóng)業(yè)保險累計為9 840萬戶次貧困戶提供風(fēng)險保障9 121億元，累計為3 031萬戶次受災(zāi)農(nóng)戶支付賠款230.38億元（見表6）。二是配合各地開展貧困人口補充醫(yī)療保險，覆蓋2 000多萬人貧困人口;同時，開展醫(yī)療救助經(jīng)辦項目，提高基本醫(yī)保、大病保險與醫(yī)療救助制度之間的銜接。三是發(fā)展扶貧小額信貸保證保險，探索推廣“保險+銀行+政府”的多方信貸風(fēng)險分擔(dān)補償機制。2016—2019年，小額貸款保證保險實現(xiàn)保費收入11.63億元，支付賠款15.74億元，支持136萬戶次農(nóng)戶和涉農(nóng)小微企業(yè)獲得融資368.73億元。

各保險機構(gòu)在實踐過程中，探索了不同的保險產(chǎn)品或模式，如寧夏銀保監(jiān)局與自治區(qū)扶貧辦聯(lián)合推出“扶貧?！碑a(chǎn)品，包括特色農(nóng)業(yè)保險、大病補充醫(yī)療保險、借款人意外傷害保險、家庭意外傷害保險等4項險種，具有政策優(yōu)惠、覆蓋全面、結(jié)算快捷等特點。中國太平洋財產(chǎn)保險股份有限公司推出商業(yè)“防貧?！碑a(chǎn)品，立足“未貧先防”和“扶防結(jié)合”的要求，通過政保聯(lián)辦探索建立起“群體參保、基金管理、社會經(jīng)辦、陽光操作”的創(chuàng)新扶貧模式。

（二）創(chuàng)新貧困地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟的投融資渠道

在金融扶貧政策頂層設(shè)計中，對證券、期貨、保險、信托、租賃等金融機構(gòu)參與脫貧攻堅提出了指導(dǎo)性意見，要求在貧困地區(qū)設(shè)立分支機構(gòu)，擴大業(yè)務(wù)覆蓋面;加強對貧困地區(qū)企業(yè)的上市輔導(dǎo)培育和孵化力度，根據(jù)地方資源優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)特色，完善上市企業(yè)后備庫，幫助更多企業(yè)通過主板、創(chuàng)業(yè)板、全國中小企業(yè)股份轉(zhuǎn)讓系統(tǒng)、區(qū)域股權(quán)交易市場等進行融資;支持貧困地區(qū)企業(yè)通過增發(fā)、配股，發(fā)行公司債、可轉(zhuǎn)債等多種方式拓寬融資來源;支持開發(fā)具有中西部貧困地區(qū)特色的期貨產(chǎn)品，利用期貨市場套期保值、管控風(fēng)險;支持貧困地區(qū)企業(yè)發(fā)行企業(yè)債券、公司債券、短期融資券、中期票據(jù)、項目收益票據(jù)、區(qū)域集優(yōu)債券等債務(wù)融資工具。

為了對貧困地區(qū)企業(yè)提供進一步的投融資支持，中國政府還鼓勵上市公司、證券公司等市場主體在貧困地區(qū)設(shè)立產(chǎn)業(yè)投資基金和扶貧公益基金，并以市場化方式運作。對貧困地區(qū)企業(yè)首次公開發(fā)行股票、在全國中小企業(yè)股份轉(zhuǎn)讓系統(tǒng)掛牌、發(fā)行公司債券等按規(guī)定實行“綠色通道”政策。自證監(jiān)會開辟貧困地區(qū)企業(yè)上市綠色通道以來，已有不少落戶貧困縣的企業(yè)通過綠色通道發(fā)行上市，募集資金主要用于帶動貧困戶和貧困地區(qū)的發(fā)展，引導(dǎo)優(yōu)質(zhì)企業(yè)到貧困縣投資帶貧的效果逐步顯現(xiàn)。截至2019年，貧困縣企業(yè)首發(fā)上市14家，累計募集資金約79億元，其中，2019年3家貧困地區(qū)企業(yè)首發(fā)上市，募集資金25.16億元;7家貧困地區(qū)企業(yè)在新三板掛牌，17家掛牌公司融資5.81億元，全年共減免掛牌費用39萬元;交易所市場累計發(fā)行扶貧債25只，金額170.74億元，發(fā)行扶貧資產(chǎn)證券化項目4單，規(guī)模20億元。

為促進貧困地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收和防災(zāi)減損，證監(jiān)會推出“保險+期貨”試點，由大連、鄭州、上海3家商品期貨交易所提供主要資金支持，50家期貨公司和12家保險公司通力合作，共在23個省（市、區(qū)）開展了249個試點項目。2019年共立項128個，涵蓋大豆、玉米、雞蛋、豆粕、白糖、蘋果、紅棗、天然橡膠8個品種，3家商品期貨交易所支持資金約4.1億元，較上年增長51%，承?，F(xiàn)貨規(guī)模約339萬噸，其中，62個項目涉及國家級貧困縣，43個貧困縣15.77萬戶貧困戶從中受益。相較于農(nóng)產(chǎn)品收儲政策，“保險+期貨”項目同樣是應(yīng)對農(nóng)產(chǎn)品價格風(fēng)險，但更加市場化，是臨儲政策退出后保障農(nóng)民收益的有效替代工具。同時，通過為農(nóng)戶支付保費的形式，等同于給予農(nóng)戶免費保險，相較于直接的資金補貼型幫扶更有利于激勵生產(chǎn)。

此外，為引導(dǎo)上市公司加大產(chǎn)業(yè)扶貧，證監(jiān)會還要求上海、深圳證券交易所加強上市公司信息披露引導(dǎo)，鼓勵上市公司在年報中全面、規(guī)范披露扶貧工作情況。在2018年年報披露中，有1 235家上市公司披露扶貧工作情況，共投入扶貧資金256.69億元，涵蓋農(nóng)林產(chǎn)業(yè)扶貧、資產(chǎn)收益扶貧、旅游扶貧、電商扶貧和消費扶貧等，惠及123.78萬名建檔立卡貧困人口。

五、金融精準扶貧的重要成效

在金融精準扶貧的強力推進下，貧困地區(qū)的金融服務(wù)水平明顯提升，金融生態(tài)環(huán)境得到進一步優(yōu)化，體現(xiàn)在以下6個方面。

貧困戶貸款可得性顯著增大。通過出臺政策支持、創(chuàng)新信貸方式、完善風(fēng)險防范等措施，中國在過去3年內(nèi)金融扶貧貸款規(guī)模發(fā)展迅速，貧困戶貸款可得性也顯著增大。貸款可得性主要體現(xiàn)在貧困戶直接向金融機構(gòu)申請扶貧小額信貸，截至2019年末，全國建檔立卡貧困人口及已脫貧人口貸款余額7 139億元，惠及2 013萬貧困人口，貸款覆蓋面25.4%。與此同時，農(nóng)村征信體系建設(shè)日益完善，進入征信認證的貧困戶數(shù)量逐漸增多，截至2019年6月末，全國累計為261萬戶中小微企業(yè)和1.87億農(nóng)戶建立信用檔案。通過推進“信用戶”“信用村”“信用鄉(xiāng)鎮(zhèn)”的評定與創(chuàng)建，進一步提高了貧困戶貸款的可得性。

貧困地區(qū)金融資源聚集度顯著增強。各類金融機構(gòu)不斷完善針對貧困地區(qū)的差別化信貸管理，創(chuàng)新投融資方式，及時滿足貧困地區(qū)金融需求，推動基礎(chǔ)金融服務(wù)有效提升。近年來，全國金融精準扶貧貸款年末余額高達約4萬億元（見表7）。以2019年為例，年末精準扶貧貸款余額為39 622億元，其中，貧困人口貸款7 139億元，產(chǎn)業(yè)扶貧貸款14 059億元，項目扶貧貸款18 034億元。截至2020年一季度末，“三區(qū)三州”深度貧困地區(qū)各項貸款余額1.14萬億元，同比增長8.5%;扶貧再貸款余額319億元，占所在6省比重57.5%，實現(xiàn)了貧困地區(qū)金融資源的有效聚焦。

貧困地區(qū)金融服務(wù)效率顯著提升。從金融服務(wù)便利性來看，農(nóng)村地區(qū)總體上實現(xiàn)了人人有銀行結(jié)算賬戶，鄉(xiāng)鄉(xiāng)有ATM，村村有POS。各銀行類金融機構(gòu)專門在物理網(wǎng)點、自助銀行無法覆蓋的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、貧困村增設(shè)金融服務(wù)，增加金融服務(wù)的覆蓋面。截至2019年6月末，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)銀行業(yè)金融機構(gòu)覆蓋率為95.7%，行政村基礎(chǔ)金融服務(wù)覆蓋率99.2%;全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)保險服務(wù)覆蓋率為95.5%。截至2019年末，全國貧困地區(qū)設(shè)置助農(nóng)取款服務(wù)點39.47萬個。同時，貧困地區(qū)的“互聯(lián)網(wǎng)+金融扶貧”的金融服務(wù)不斷推進，如農(nóng)業(yè)銀行創(chuàng)新推進的“惠農(nóng)e貸”“惠農(nóng)e付”“惠農(nóng)e商”3大模塊，實現(xiàn)了767個貧困縣的17.6萬農(nóng)企、農(nóng)戶的全面“觸網(wǎng)”。

貧困戶和社區(qū)發(fā)展能力顯著提高。金融扶貧機構(gòu)通過針對貧困地區(qū)企業(yè)和農(nóng)戶的宣傳培訓(xùn)（比如開展“金融消費者權(quán)益日”“金融知識普及月”等活動），提高其對金融產(chǎn)品和征信服務(wù)的認識，并掌握金融基本技能，增加金融素養(yǎng)、風(fēng)險和維權(quán)意識。同時，農(nóng)村資金互助社等各種新型合作金融組織大量涌現(xiàn)，不僅解決了農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機構(gòu)網(wǎng)點覆蓋率低、金融供給不足、貧困戶融資難等問題，而且還通過組織參與，提高了貧困戶和社區(qū)的發(fā)展能力。例如，貴州省截至2019年9月底，已有新型農(nóng)村合作金融組織203個，入社社員18萬戶，縣級覆蓋率達到78%，在提升農(nóng)戶金融管理能力上發(fā)揮了積極作用。

貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)顯著加強。首先，金融扶貧助推產(chǎn)業(yè)精準扶貧，產(chǎn)業(yè)扶貧貸款大幅度增加，2019年的貸款余額已達到1.41萬億元，比2017年增長56.7%。銀行等相關(guān)金融機構(gòu)探索根據(jù)市場主體帶動貧困戶數(shù)量、貸款用途等因素，合理確定貸款額度、期限和利率水平，為貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了資金保障。其次，隨著農(nóng)業(yè)保險扶貧增品擴面提標，貧困地區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)抵御自然災(zāi)害風(fēng)險能力顯著增強。2019年，共備案各類農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品超過2 600個，累計提供風(fēng)險保障3.09萬億元，承保貧困戶人數(shù)3 196.31萬人，已支付賠款74.09億元，受益農(nóng)戶994.61萬人。

貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)顯著改善。金融精準扶貧通過各類專項貸款為貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)提供資金保障。各金融機構(gòu)基礎(chǔ)設(shè)施貸款2019年末余額29.2萬億元，有效提升貧困地區(qū)“四通”（通電、通電話、通寬帶、通路）覆蓋面。例如農(nóng)發(fā)行推出貧困村提升工程專項貸款產(chǎn)品，2018年，全年累計投放貧困村提升工程貸款289.98億元、貸款余額392.12億元，覆蓋3 000多個貧困村。在教育文化方面推出教育扶貧貸款、助學(xué)貸款等金融品種。以國開行為例，截至2019年，已累計向貴州發(fā)放助學(xué)貸款100.88億元，使得近36萬家庭貧困學(xué)生因此受益。在醫(yī)療衛(wèi)生方面，保險業(yè)在50個貧困地區(qū)經(jīng)辦醫(yī)療救助，服務(wù)貧困人口100多萬，使得貧困地區(qū)醫(yī)療條件得以改善，醫(yī)療保障水平和服務(wù)能力得到顯著增強，基本解決建檔立卡貧困人口的看病難、看病貴的問題。

六、金融精準扶貧的中國經(jīng)驗

金融支持的減貧作用在中國政府精準扶貧戰(zhàn)略中得到了充分的體現(xiàn)。中國政府把金融扶貧作為扶貧開發(fā)政策的重要組成部分，通過構(gòu)建金融扶貧體系、創(chuàng)新金融扶貧產(chǎn)品與服務(wù)、并與財政支農(nóng)相結(jié)合、推動農(nóng)戶組織性參與，形成了具有中國特色的金融扶貧經(jīng)驗。

堅持金融扶貧體系創(chuàng)新，提升金融扶貧效率。中國金融扶貧是國家脫貧攻堅的重要途徑和手段，國家主導(dǎo)和政府推動是中國脫貧攻堅最重要的特點。中國金融扶貧是從國家戰(zhàn)略高度進行制度安排和政策實施，這就形成了自上而下、依靠制度優(yōu)勢、政策支持和系統(tǒng)力量支撐的金融扶貧體制、機制和模式，而政府部門是多種綜合配套政策的引導(dǎo)者[17]。由于金融扶貧的出發(fā)點和目標是由國家扶貧攻堅的頂層設(shè)計所賦予，因此圍繞金融扶貧的一系列制度設(shè)計、產(chǎn)品開發(fā)都與國家的戰(zhàn)略意圖和目標保持高度一致，有利于與國家扶貧攻堅各項任務(wù)、政策、措施形成高度協(xié)同和相互支撐。因此，只有充分依托制度優(yōu)勢，自上而下推進金融扶貧才是最高效的金融扶貧路徑，才能形成大規(guī)模脫貧效應(yīng)，提高金融扶貧效率。

堅持金融產(chǎn)品與服務(wù)創(chuàng)新，增強金融扶貧效果。中國政府圍繞貧困地區(qū)的切實需求和國家扶貧攻堅的任務(wù)，在金融扶貧產(chǎn)品、服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施方面進行一系列的改革和創(chuàng)新。金融扶貧產(chǎn)品的創(chuàng)新主要體現(xiàn)在創(chuàng)新運用多種貨幣政策，實施定向降準、差別存款準備金率、再貼現(xiàn)、再貸款和差異化監(jiān)管等手段，拓寬金融機構(gòu)扶貧資金來源，從高位引導(dǎo)金融資源向貧困地區(qū)投放。作為金融扶貧主力軍的4大銀行以及地方性商業(yè)銀行、合作金融機構(gòu)，積極開展扶貧信貸產(chǎn)品創(chuàng)新，推出各類支農(nóng)、支小、支創(chuàng)等金融扶貧業(yè)務(wù)和產(chǎn)品，為貧困戶提供免抵押、免擔(dān)保扶貧小額信貸等，大大增加農(nóng)村金融市場的活力，增強金融扶貧的效果。金融扶貧服務(wù)的創(chuàng)新主要體現(xiàn)在創(chuàng)新金融扶貧模式，如金融部門與扶貧部門、財政部門合作，開展扶貧小額信貸業(yè)務(wù)以及引入金融科技等新金融，為從業(yè)者提供“定制化”金融產(chǎn)品和服務(wù)，增強貧困人口的高效就業(yè)和自主創(chuàng)新能力。因此，在金融精準扶貧過程中，只有高度重視把金融產(chǎn)品與服務(wù)的創(chuàng)新作為一項重要的工作內(nèi)容，才能不斷增強金融扶貧的實際效果。

堅持財政支農(nóng)與金融扶貧有機結(jié)合，強化金融服務(wù)能力。雖然中國金融扶貧是從國家戰(zhàn)略高度進行安排和實施，但僅靠政策性金融機構(gòu)的財政支農(nóng)力量是遠遠不夠的，需要商業(yè)性和合作性金融機構(gòu)的金融扶貧的補充。政策性金融機構(gòu)通過直接加強財政支農(nóng)力度、政策優(yōu)惠完善農(nóng)村金融基礎(chǔ)設(shè)施等措施對商業(yè)性和合作性金融機構(gòu)進行補充和引導(dǎo)，而商業(yè)性和合作性金融機構(gòu)才是金融扶貧的主體，其通過扶貧信貸產(chǎn)品、信貸擔(dān)保等有效增加貧困地區(qū)金融市場的活力，提高貧困戶貸款的可獲得度。因此，只有堅持財政支農(nóng)和金融扶貧相結(jié)合，才能增大貧困地區(qū)金融供給的實際規(guī)模，從而極大地促進貧困地區(qū)金融機構(gòu)服務(wù)能力的提升。

堅持推動農(nóng)戶組織性參與，提高扶貧資金使用效率。商業(yè)金融機構(gòu)在貧困地區(qū)對千家萬戶分散的貧困戶開展貸款業(yè)務(wù)時，往往會面臨經(jīng)營成本高、風(fēng)險大、效益低的突出問題，而面對組織化程度更高的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民合作社時，這些問題都迎刃而解。因此，中國政府通過政策引導(dǎo)積極吸引企業(yè)、非政府組織、農(nóng)戶等社會主體以組織起來的方式共同參與金融扶貧，不僅充分調(diào)動了貧困群體的主動性、積極性和創(chuàng)造性，而且通過將信貸資金投放于集體經(jīng)濟組織或合作社使用的方式，有效提高了扶貧資金的使用效率，形成貧困群體可持續(xù)發(fā)展的良性機制。

[注 釋]

①2014年1月，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于創(chuàng)新機制扎實推進農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》。

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Practices and Innovation of Targeted Financial Poverty Alleviation in China

Zeng Xuhui1，Li Zhihui2， Guo Xiaoming1

（1.Sichuan Academy of Social Sciences， Chengdu 610072， China;2. Chengdu University of Technology， Chengdu 610059， China）

Abstract：

Since the implementation of the strategy of targeted poverty alleviation， the demand for funds， credit and financing in poverty alleviation has been increasing. Financial targeted poverty alleviation has undertaken a more important task. In doing so， the Chinese government has built a policy system which guarantees accurate docking of the needs and supplies of finance and an organizational system of rural financial poverty alleviation that covers development and policy oriented financial institutes such as Chinese Development Bank and Agricultural Development Bank of China， large commercial financial institutes such as Agricultural Bank of China and Postal Savings Bank of China， and small and micro commercial financial institutes such as urban commercial banks， rural commercial banks， rural cooperative banks， rural credit cooperatives and country banks. Various financial poverty alleviation institutes have innovated and launched diversified financial products and services， insurance products and services， and explored and implemented investment and financing channels to promote economic development in poor areas. Chinas targeted financial poverty alleviation has achieved remarkable results and provided Chinese experience.

Key words： targeted financial poverty alleviation; financial institutes; insurance and security

（責(zé)任編輯：蔡曉芹）