王婧 許旭 黃向前

2019年，全國有36個市區(qū)57個項目以城市大腦為名進行招標，連續(xù)兩年增速在100%以上，但部分地方在推動城市大腦建設(shè)的過程中存在誤區(qū)，制約了城市大腦的應用推廣和效能發(fā)揮

城市大腦是集成大數(shù)據(jù)、云計算和人工智能等數(shù)字技術(shù)構(gòu)建的城市級智能化平臺。它通過匯聚、整合和利用城市各領(lǐng)域數(shù)據(jù)資源，提升數(shù)據(jù)應用價值，實現(xiàn)以數(shù)據(jù)資源為基礎(chǔ)的城市治理模式和服務模式創(chuàng)新，是推動城市治理體系和治理能力實現(xiàn)現(xiàn)代化的必由之路。

目前，全國各地建設(shè)城市大腦的熱情高昂，杭州、上海、北京、廣州等地相繼提出城市大腦建設(shè)方案。2019年，全國有36個市區(qū)57個項目以城市大腦為名進行招標，連續(xù)兩年增速在100%以上。不過，部分地方在推動城市大腦建設(shè)的過程中存在重概念輕內(nèi)涵、重平臺建設(shè)輕數(shù)據(jù)治理、重局部輕協(xié)同、重建設(shè)輕運營等四大誤區(qū)，制約了城市大腦的應用推廣和效能發(fā)揮。

當前城市大腦建設(shè)的“四重四輕”

重概念，輕內(nèi)涵。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些地方政府對城市大腦內(nèi)涵理解不深刻、不到位，其城市大腦建設(shè)只是集中在實體大廳建設(shè)、軟硬件部署、部門業(yè)務系統(tǒng)接入等方面，而未能真正解決城市大腦的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)調(diào)度機制、管理運營機制、跨部門數(shù)據(jù)高效共享等關(guān)鍵性問題。有的地方將城市大腦理解為現(xiàn)有智慧城市運營管理中心的改造升級，使城市大腦建設(shè)重點停留在技術(shù)實現(xiàn)層面，而未能將城市大腦提升到實現(xiàn)系統(tǒng)、平臺、數(shù)據(jù)、業(yè)務交互融合的“總樞紐”“總集成”“總調(diào)度”高度，導致城市大腦無法充分發(fā)揮中樞功能，也難以滿足智慧城市高效協(xié)同運轉(zhuǎn)與城市運行“全貌”展示有機融合的需求，在一些突發(fā)性、應急性事件發(fā)生時，容易出現(xiàn)“大腦”癱瘓、失靈等情況。

重平臺建設(shè)，輕數(shù)據(jù)治理。從已建成的省市級大數(shù)據(jù)平臺和數(shù)據(jù)共享交換平臺來看，目前平臺數(shù)據(jù)治理能力還比較欠缺。一是平臺數(shù)據(jù)歸集力度有待進一步加大。目前，在省、市層面，公安、工商、稅務等部門使用全國統(tǒng)一的業(yè)務系統(tǒng)，內(nèi)部實施垂直管理，導致不同系統(tǒng)之間相互制約，從而影響到數(shù)據(jù)歸集共享，尤其是地級市的數(shù)據(jù)空心化現(xiàn)象比較明顯。二是平臺數(shù)據(jù)質(zhì)量有待進一步優(yōu)化。數(shù)據(jù)歸集涉及多個部門，數(shù)據(jù)情況復雜、質(zhì)量參差不齊，部分省市大數(shù)據(jù)平臺出現(xiàn)了數(shù)據(jù)不一致、缺失、失真等諸多問題;數(shù)據(jù)的一致性和規(guī)范性程度不高，數(shù)據(jù)整合共享和有效使用成本加大。三是平臺數(shù)據(jù)供需對接效率有待進一步提高。共享數(shù)據(jù)用不上、想用的數(shù)據(jù)無法共享等問題普遍存在，數(shù)據(jù)供需對接不精準、供需不匹配的問題亟待解決。

重局部，輕協(xié)同。目前，很多地方城市大腦還處于探索發(fā)展階段，其場景應用的廣度與深度均有所欠缺，城市大腦僅局限為“領(lǐng)域大腦”，離真正的城市大腦還有距離。一方面，大部分省市的場景應用不豐富，還停留在交通治理、網(wǎng)格化管理等單一的業(yè)務單元方面，在網(wǎng)上政務服務、智慧醫(yī)療等民生服務領(lǐng)域缺乏深度開發(fā)利用，產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的經(jīng)濟小腦尚未建立，未實現(xiàn)向城市治理各領(lǐng)域的全面推進轉(zhuǎn)型，對民生、產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域中的痛點難點解決能力有限。另一方面，城市大腦各業(yè)務板塊大多基于各部門已有的業(yè)務系統(tǒng)，相對獨立，與其他委辦局的協(xié)同能力差，跨地區(qū)、跨部門、跨層級、跨業(yè)務的協(xié)同力度不夠。

重建設(shè)，輕運營。近年來，城市大腦受到地方政府和企業(yè)的高度關(guān)注，逐漸成為智慧城市建設(shè)的代表性工程。但是，城市大腦工程項目較為復雜，內(nèi)容涵蓋廣、建設(shè)周期長，長期運營需要大量資金持續(xù)投入，這給城市財政帶來巨大壓力。一些地方政府在推動城市大腦落地時，考慮更多的是容易量化的硬件設(shè)施體系搭建，忽視了難以用績效衡量的運營環(huán)節(jié)。

探析出現(xiàn)“四大誤區(qū)”的原因

政企對城市大腦的理解不夠深刻。一方面，城市大腦屬于地方實踐先行的新生事物，杭州市最早發(fā)布，在取得了顯著成效后其他城市紛紛效仿建設(shè)。目前，國家層面的系統(tǒng)性、規(guī)范性指導文件還比較缺乏，因而在思想、理念、模式等方面各地尚未形成統(tǒng)一認識，很多城市管理者對城市大腦的要素、架構(gòu)、功能等理解不深刻、不到位。另一方面，由于各城市的發(fā)展基礎(chǔ)、政策環(huán)境、應用需求、推進力度不盡相同，在城市大腦建設(shè)路徑、建設(shè)內(nèi)容和運營方式等方面的考慮和傾向也各不相同，“杭州樣板”在全國的復制推廣尚需時日。

數(shù)據(jù)機制不健全。一是數(shù)據(jù)供需對接機制不健全。平臺管理方、數(shù)據(jù)需求方和數(shù)據(jù)供給方三方尚未形成有序的數(shù)據(jù)共享協(xié)調(diào)機制，存在數(shù)據(jù)供需對接不精準、匹配不到位等現(xiàn)象，數(shù)據(jù)的歸屬權(quán)、使用權(quán)不清晰、不明確，制約了數(shù)據(jù)信息的有效匯集、按需共享。二是數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理體系不完善。一些地方城市大腦建設(shè)的牽頭單位尚未將數(shù)據(jù)作為資產(chǎn)進行管理，缺乏對數(shù)據(jù)資源的系統(tǒng)性摸底和整體性規(guī)劃，缺乏動態(tài)更新的全量數(shù)據(jù)資源目錄、大數(shù)據(jù)信用體系和數(shù)據(jù)資源開放共享體系。三是數(shù)據(jù)標準規(guī)范有待完善。大數(shù)據(jù)采集、存儲、處理、傳輸和運用等方面的標準規(guī)范體系尚不健全，數(shù)據(jù)定義、分類、共享、質(zhì)量等方面的標準仍不清晰，數(shù)據(jù)需求規(guī)劃、建設(shè)應用、共享交換、開放服務、全生命周期管理等方面也缺少標準化的工作流程。

業(yè)務協(xié)同聯(lián)動機制不健全。城市大腦的建設(shè)運維需要管理、業(yè)務和技術(shù)等多部門的協(xié)同配合，盡管各地城市大腦建設(shè)都已成立相應的管理機構(gòu)，但目前的情況卻并沒有那么樂觀。一方面，部門協(xié)調(diào)聯(lián)動缺乏動力。受傳統(tǒng)觀念和部門利益影響，各部門往往會從自身利益出發(fā)，考慮應用新技術(shù)往往主要為了滿足本機構(gòu)內(nèi)部業(yè)務需求，這很容易造成各部門單獨運作和縱向運作很好，但橫向協(xié)調(diào)方面卻不順暢。部門之間信息共享程度低，難以形成合力。另一方面，跨部門業(yè)務協(xié)同機制不健全。長期以來，我國傳統(tǒng)行政管理以“條塊結(jié)合”推動為主，多頭管理、工作交叉、權(quán)責不清等問題長期存在，管理服務分散化、應用條塊化、割裂化現(xiàn)象比較突出，缺乏跨業(yè)務、跨地區(qū)、跨部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和聯(lián)動機制。

建設(shè)運營模式單一。多地政府部門出于運營風險防控等方面的考慮，長期依賴于政府獨資建設(shè)的運營模式，多元化主體參與的建設(shè)運營模式仍處于探索階段。一方面，政府獨資建設(shè)的運營模式成本過高，可持續(xù)性不強。部分地方的城市大腦由政府謀劃、出資建設(shè)和運營，市場主體參與度不足，導致政府既是“運動員”又是“裁判員”，且建設(shè)和運營投入成本過高，財政負擔重，項目長期運營缺乏可持續(xù)性。另一方面，建設(shè)方主導的PPP模式帶來的重建設(shè)、輕運營現(xiàn)象凸顯。城市大腦PPP項目全生命周期長，運營期是PPP項目持續(xù)運營、質(zhì)量保障的關(guān)鍵因素。然而，以建設(shè)方為主導的PPP模式注重前期短時間內(nèi)的建設(shè)，容易忽略后期運營和項目全生命周期管理，最終導致運營能力不足。

從數(shù)據(jù)、業(yè)務、模式賦智城市大腦建設(shè)

強化頂層設(shè)計，規(guī)范和引導城市大腦建設(shè)與管理。一是強化城市大腦頂層設(shè)計，盡快在國家層面形成城市大腦建設(shè)指導意見，明確城市大腦發(fā)展演進的總體要求、內(nèi)涵要素、基本功能等，指導全國城市大腦建設(shè)有序推進。二是推動城市大腦建設(shè)管理標準和規(guī)范的出臺。在杭州、廈門等地建設(shè)管理城市大腦標準的基礎(chǔ)上，盡快編制形成國家級標準規(guī)范，對全國各地推動城市大腦建設(shè)管理的機構(gòu)職責、總體架構(gòu)、能力設(shè)計、標準進行規(guī)范性要求和普適性指導。三是強化“一把手”工程，引導地方成立城市大腦建設(shè)領(lǐng)導小組，由“一把手”掛帥，建立與城市大腦運行管理相匹配的組織管理流程，統(tǒng)籌推進城市大腦建設(shè)，研究解決城市大腦建設(shè)應用中出現(xiàn)的重大問題，確保城市大腦設(shè)計、建設(shè)和應用的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

從數(shù)據(jù)賦智看，應優(yōu)化數(shù)據(jù)資源管理機制。一是構(gòu)建數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理體系，建立數(shù)據(jù)及時更新校核機制，通過多源比對，實現(xiàn)“一數(shù)一源”。充分發(fā)揮數(shù)據(jù)中臺作用，建立多元化數(shù)據(jù)資源采集體系，形成匯集全域經(jīng)濟社會運行動態(tài)信息的城市級大數(shù)據(jù)中心。二是完善數(shù)據(jù)治理及服務體系，建立健全跨部門數(shù)據(jù)共享流通機制，實現(xiàn)數(shù)據(jù)從采集環(huán)節(jié)到數(shù)據(jù)資產(chǎn)化的全鏈路一站式服務，完善數(shù)據(jù)服務和管理配套機制，針對資源分類、共享交換、開放服務、資源目錄、資產(chǎn)管理，制定管理細則及標準流程，推動實現(xiàn)數(shù)據(jù)采集、存儲、共享、開放和應用各環(huán)節(jié)的規(guī)范管理。建立和完善政務數(shù)據(jù)質(zhì)量管控體系，對數(shù)據(jù)采集、存儲、加工、應用等各環(huán)節(jié)進行監(jiān)控，強化政務數(shù)據(jù)全生命周期管理。三是健全數(shù)據(jù)資源標準規(guī)范，加快數(shù)據(jù)定義、數(shù)據(jù)分類、數(shù)據(jù)采集共享等領(lǐng)域標準規(guī)范的建設(shè)，實現(xiàn)各類數(shù)據(jù)資源的統(tǒng)一規(guī)范和無縫銜接，推動數(shù)據(jù)協(xié)同與共享。

從業(yè)務賦智看，應完善以城市大腦+業(yè)務小腦為中樞的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)聯(lián)動機制。一是深化城市大腦與交通、經(jīng)濟、安全、生態(tài)、城管等重點領(lǐng)域業(yè)務小腦在數(shù)據(jù)、業(yè)務、系統(tǒng)等方面的融合交互力度，加強分級協(xié)調(diào)聯(lián)動，形成有序的城市大腦管理邏輯。強化城市大腦作為系統(tǒng)、平臺、數(shù)據(jù)和業(yè)務交互融合的“總樞紐”“總集成”“總調(diào)度”作用，以跨領(lǐng)域協(xié)同應用場景為切入點，打造豐富的智慧應用場景，推動智慧應用加速從單維突進向綜合智能演進。二是完善業(yè)務協(xié)調(diào)統(tǒng)籌聯(lián)動機制，建立城市大腦工作專班，深化城市各職能部門在城市大腦建設(shè)中的有序分工、高效配合。設(shè)立主要負責人責任制，推進各業(yè)務子腦與城市大腦的協(xié)同聯(lián)動，解決跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務的重大問題，促進城市運行從單點突破、各自為政向全局優(yōu)化、一體聯(lián)動升級。

從模式賦智看，應建立靈活高效的市場化建設(shè)運營模式。一是完善建設(shè)運營支撐體系，吸引多元主體參與。建立政府指導、國資主導、領(lǐng)軍企業(yè)生態(tài)圈建設(shè)、市場化運作的城市大腦建設(shè)運營主體，建設(shè)以政務數(shù)據(jù)和社會數(shù)據(jù)為核心資產(chǎn)、創(chuàng)新應用為驅(qū)動力的安全可控的運營支撐體系與運營服務平臺。二是創(chuàng)新投融資模式，充分發(fā)揮資本市場作用。逐步建立以政府投入為導向、企業(yè)投入為主體、社會投入為重要渠道的多元化投融資體系。在交通、醫(yī)療等居民獲得感強、數(shù)據(jù)量大的應用領(lǐng)域探索商業(yè)價值實現(xiàn)點，充分發(fā)揮市場作用，形成城市大腦創(chuàng)新和建設(shè)生態(tài)。三是創(chuàng)新運營模式，推動可持續(xù)發(fā)展。重視運營環(huán)節(jié)，推動以建設(shè)方為主導的PPP模式向以運營方為主導轉(zhuǎn)變。創(chuàng)新城市大腦商業(yè)運營模式，有條件開放城市非涉密數(shù)據(jù)，鼓勵企業(yè)深入挖掘開放數(shù)據(jù)。建立數(shù)據(jù)服務、智能平臺開放使用的定價機制和交易規(guī)則，實現(xiàn)數(shù)據(jù)資源、智能平臺的資產(chǎn)化、價值化。同時，可基于數(shù)據(jù)開放平臺，開發(fā)各類個性化便民服務應用，進一步實現(xiàn)數(shù)據(jù)的應用價值。

（作者單位：賽迪智庫信息化與軟件產(chǎn)業(yè)研究所;本文原載《中國城市能源周刊》）