劉瓊芳

（寧德職業(yè)技術學院財經(jīng)管理系，福建福安 355000）

隨著國有企業(yè)盈利能力不斷增強，國有企業(yè)紅利分配制度的改革成為社會各界關注的焦點，要求國有企業(yè)上繳紅利的呼聲日益高漲.自2007年國有資本經(jīng)營預算試行與推廣以來，我國國有企業(yè)紅利上繳比例由2007年的1.20%增長到2019年的7.23%，年平均上繳比例為6.28%，總體上雖有所提升，但仍存在分紅比例過低的問題.而且征繳的國企紅利大都回流到國有企業(yè)，形成國企“體內循環(huán)”.這樣的國有資本預算支出不僅沒有使民眾切實分享到國企紅利，反而在一定程度上損害了民眾的社會福利.因此，文章基于社會分紅理論，主張調整目前國企紅利分配的非民生傾向，構建以民生財政為導向的國企紅利分配體系，以期加快實現(xiàn)國企社會分紅目標，保障國民作為國有資產(chǎn)終極所有者的收益權.

1 文獻綜述

1.1 基于社會分紅理論的國企紅利分配研究綜述

1938年，米德在《消費者信貸和失業(yè)》一書中進一步明確將分配為公民的“社會分紅”作為“反周期”政策工具.在經(jīng)濟蕭條期，對全體公民進行均等化的紅利分配，刺激人民的邊際消費傾向，擴大內需，從而實現(xiàn)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展.2005 年，世界銀行報告的《國有企業(yè)分紅：分多少？分給誰？ 》引起了學術界和政府部門對國企紅利分配問題的關注.陳志武提出，應將國企紅利進行“社會分紅”，通過在省域內設立“國民權益基金”的形式，就該省的國企紅利向該區(qū)域內的公民實行直接分紅[1].王阿娜等結合國企自身發(fā)展的考慮，指出國有企業(yè)上繳紅利應主要用于充實社保基金、投入于公共事業(yè)、補充企業(yè)國家資本金和承擔國有企業(yè)改革成本等方面[2].謝偉杰等認為，國企社會分紅應通過國企利潤上繳、部分國有資產(chǎn)變現(xiàn)或國有股權劃轉等多種方式,構建出一種最大程度惠及民生的新模式[3].林裕宏、李雄偉等認為，目前國有企業(yè)上繳的紅利大部分皆回流于國企內部，并沒有做到真正的返利于民[4-5].

1.2 民生財政的研究綜述

1.2.1 民生財政的內涵界定.對于“民生財政”的內涵界定，學術界尚未形成統(tǒng)一的觀點.安體富、陳少暉、朱珍、陳玲芳等認為用于改善民生、保障基本生活需求的財政支出為民生財政[6-8].王寧濤認為民生財政是公共財政的核心，民生財政屬于公共財政[9].魏立萍、劉曄等認為，民生財政是與社會主義市場經(jīng)濟相適應的財政體系，是對公共財政的繼承和發(fā)展[10].張馨、馬海濤等認為在公共財政制度框架下，民生財政表現(xiàn)為公共支出結構在民生領域的傾斜[11-12].劉尚希從人本的角度界定民生財政，指出民生財政應蘊含于財政目標、財政支出結構兩方面[13].

1.2.2 民生財政的必要性分析.2009年溫家寶總理引用《道德情操論》指出，若一個國家的改革成果集中在少數(shù)人，無法分流到民眾手中，這在道義上是人心所背的，而且是具有風險的，將威脅社會穩(wěn)定.李曉嘉等認為，民生性財政支出對我國家庭的多維貧困具有顯著的減貧效應[14].呂煒認為加大民生財政的投入是破解民生困境的著力點，并且中國經(jīng)濟結構轉型、推進城鎮(zhèn)化、擴大內需等重大發(fā)展戰(zhàn)略都需要以改善民生為前提[15].劉昆認為，著力解決好民生問題是民生財政的價值所在[16].楊志安、王佳瑩認為，提高民生財政支出規(guī)模、優(yōu)化民生財政支出結構可進而提高人們的幸福感[17].

1.2.3 如何構建民生財政.夏杰長、鄧子基、韓瑜認為，民生財政應分步驟、有重點地推進實施，基于我國國情考慮，教育、醫(yī)療、社會保障等是民生財政推進的重點領域[18-19].廖添土認為應建立透明的政府財政預算制度，保障民眾的知情權[20].賈康、梁季、張立承認為應將民生財政的投入效果與政府績效考核相掛鉤，保證民生投入落到實處[21].

2 國企紅利社會分紅與民生財政的內在契合性

如前所述，民生財政以解決民生問題、保障群眾的基本需求，實現(xiàn)社會總福利的提升為目標.而社會分紅理論所強調的“社會分紅”則是指共同體定期向其每個成員無條件支付等額的貨幣福利.這樣，就在社會分紅與民生財政之間獲得了內在契合性.換句話說，構建以民生財政為導向的國企紅利分配體系，實現(xiàn)國企“社會分紅”是落實國有資產(chǎn)出資人所有權的題中之義、是促進社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的必然要求、是縮小貧富差距、構建和諧社會的重要途徑.

2.1 是落實國有資本出資人所有權的題中之義

我國國有企業(yè)形式是全民制，國有企業(yè)的財產(chǎn)為全民所有，理應分享國有資本的收益權.這就決定了國有企業(yè)必然以實現(xiàn)全民福利最大化為目標.另外，依照《公司法》的章程，國有企業(yè)應將實現(xiàn)的盈利向股東支付紅利，既然國有企業(yè)產(chǎn)權的終極所有者是全體國民，按照“誰投資、誰收益”的原則，國有企業(yè)分紅應向全民進行分配.然而，據(jù)財政部統(tǒng)計的數(shù)據(jù)，2008—2017年國資收益回流于國企內部的資本性支出及費用性支出占總支出年平均比例高達91.07%.民眾不僅沒有切實分享到國企紅利，國企紅利“體內循環(huán)”的事實反而損害了民眾福利.

首先，具有高額壟斷利潤回報和公共財政補助的國企，將巨額的現(xiàn)金流用于職工福利的建設，造成國企職工工資普遍較高，加劇社會收入分配不公.其次，國有企業(yè)具有壟斷資源優(yōu)勢，大部分市場要素被國有企業(yè)所占有，但國有企業(yè)進入門檻高，只解決小部份民眾的就業(yè)問題，有違市場經(jīng)濟的公平原則.最后，在擁有充足現(xiàn)金流的條件下和薪酬管制的壓力下，容易引發(fā)國有企業(yè)內部人不計成本的盲目投資行為，擠壓民營企業(yè)生存空間，使民眾福利受損.因此，從這一角度說，國有企業(yè)的高速發(fā)展，在一定程度上是以犧牲國民福利為代價.另外，對國有紅利實行“社會分紅”，將國企發(fā)展與民眾的切身利益相掛鉤，在利益的導向下，民眾必然密切關注國企發(fā)展的戰(zhàn)略布局、盈利情況、自發(fā)地對國企進行外部監(jiān)督，國有企業(yè)內部人也將更嚴格的約束自身行為，從而有效地保證了國有企業(yè)規(guī)范經(jīng)營.總的來說，對國有紅利實行“社會分紅”，有利于提高公民對國有資本的關心度，也是落實國有資本出資人所有權的題中之義.

2.2 是促進社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的必然要求

我國長期以來的財政體制安排，以分權制及強調GDP的高速增長的政績考核標準為特征.在這種體制下，導致經(jīng)濟增長與民生發(fā)展二者之間存在嚴重的不協(xié)調性.國有資本經(jīng)營預算支出長期偏于國企的資本性及費用性需求，而民生領域的社會需求卻沒有得到足夠重視.根據(jù)邊際效用遞減規(guī)律，在國企已有巨額利潤的前提下，國企紅利回流國企的做法，顯然邊際效用是較低的，且巨大的現(xiàn)金流留存國企內部，易造成低效投資，國有資產(chǎn)流失，不利于實現(xiàn)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展.同時以投資和出口為主要驅動力的經(jīng)濟增長模式不具有持續(xù)性，2008年美國次貸危機對我國經(jīng)濟產(chǎn)生了強大的沖擊，政府采取大規(guī)模的投資阻止經(jīng)濟下滑.然而這種做法引發(fā)了產(chǎn)能過剩、環(huán)境污染加劇、資源枯竭等環(huán)境、社會問題，加劇了我國經(jīng)濟結構轉型的迫切性，我國經(jīng)濟增長模式開始由外向型向內需型轉變.

消費是一個拉動國家經(jīng)濟增長重要驅動力，然而，我國居民消費能力難以有效被提升，而消費能力的不足大部分原因在于民生領域的困境，公共服務保障不足從根本上抑制了消費需求的增長.若將國企紅利以“社會分紅”的方式反哺于全民，以民生財政為導向將國企經(jīng)營預算支出投入教育、醫(yī)療、社會保障等公共服務領域，讓中低收入群體分享到更多的國企紅利，則可有效地刺激人民的邊際消費傾向，擴大內需，促進我國產(chǎn)業(yè)結構的轉型升級.因此，國企紅利實行“社會分紅”，以民生財政為導向加大對社會公共服務領域建設的支出，是符合社會主義市場經(jīng)濟運行規(guī)律的必然選擇.

2.3 是縮小貧富差距、構建和諧社會的有效途徑

改革開放以來，我國經(jīng)濟發(fā)展迅猛，中國已超過日本，成為世界第二大經(jīng)濟體，但我國的貧富差距也日趨嚴重，據(jù)聯(lián)合國的數(shù)據(jù)，2008—2015年我國基尼系數(shù)年平均處于0.48的水平，超過國際公認的警戒線.近年來，國資經(jīng)營預算民生性支出比例雖有一定提升，但對于社會需求的作用仍十分有限，且其中部分比例用于國企職工的福利支出，并未惠及全民.社會收入分配不公，貧富差距加大的社會矛盾日益嚴重，這種“國富民窮”的局面打擊了人民的生產(chǎn)積極性，造成內需不足，將阻礙經(jīng)濟的持續(xù)增長，有違和諧社會的構建.

隨著國有企業(yè)改革深化，我國國有企業(yè)的資產(chǎn)規(guī)模不斷壯大，資產(chǎn)總額呈逐年遞增的態(tài)勢，據(jù)統(tǒng)計，2007—2018年，全國國有企業(yè)資產(chǎn)總額由347 668.1億元增長到1 787 482.9億元，年均增速達16.05%.國有企業(yè)經(jīng)營效益也顯著提高，我國國有企業(yè)實現(xiàn)的資產(chǎn)利潤總額從2007年的15 833.6億元增長到2019年的35 961.0億元，年平均增長率為7.07%.近年來，受到經(jīng)濟新常態(tài)的影響，我國國有企業(yè)利潤總額增速稍有放緩，但總的來說，縱觀12年我國國有企業(yè)利潤總額仍是呈增長趨勢.在國企盈利能力增強的現(xiàn)狀下，若將國有紅利實行社會分紅，將有利于緩和社會矛盾，縮小貧富差距.一方面可以減少企業(yè)的內部留存收益，控制國企職工薪酬福利過快增長，防止國企紅利成為國企職工收入畸高的來源，另一方面可通過社會分紅的方式，提高公民可支配收入或社會福利份額，從而縮小社會收入分配不均現(xiàn)象.從終極意義上講，國有資本收益屬于全體公民，國企紅利實行社會分紅，以民生財政為導向加大國資預算支出向民生領域傾斜，構建普惠全民、公平正義的國企紅利分配制度是構建和諧社會的必然要求.

3 現(xiàn)行國企紅利與民生財政的內涵要求相違背

自2007年國有資本經(jīng)營預算制度試行以來，國有企業(yè)表面上作出如實如期上繳利潤的行為.但由于受到長達13年不分紅的制度慣性影響，使得國有企業(yè)尚未形成上繳紅利是自身義務的思維.另外，在國家與國有企業(yè)利潤征繳的博弈中，復雜的委托代理鏈條使得國有企業(yè)享有信息優(yōu)勢，國企為了追求自身利益最大化，會通過利潤操縱、盈余管理、會計政策選擇以及員工福利和在職消費等方式，規(guī)避利潤上繳.總的說來,現(xiàn)行的國企紅利分配仍然走不出“取之國企，用之國企”的制度框架，國有資本預算支出未能體現(xiàn)民生財政的導向性，這不僅有違市場經(jīng)濟的公平原則，而且過多利潤滯留于企業(yè)內部造成國有資產(chǎn)流失，嚴重損害了出資人的利益，民眾更是無法切實分享國有資本投資收益,使得國有企業(yè)向社會分紅陷入困境.

3.1 國有企業(yè)利潤上繳比例低

自2007年國有資本經(jīng)營預算試行與推廣以來，我國國有企業(yè)紅利上繳比例經(jīng)歷了5次調整，總體上雖有所提升，但仍存在分紅比例過低的問題.截止2019年，中央企業(yè)累計上繳利潤199 041.52億元，年利潤從2007年的11 642億元增長到2019年的22 652.7億元.在國有企業(yè)紅利上繳制度不斷完善，國有企業(yè)盈利水平不斷提升的背景下，10年來，收取的國有資本收益總額呈不斷上升的趨勢，其中中央企業(yè)實現(xiàn)利潤的份額在波動中也呈上升態(tài)勢.2007—2019年，中央企業(yè)國有資本收益占中央企業(yè)實現(xiàn)利潤的份額分別為1.20%、5.37%、4.12%、4.29%、5.09%、6.45%、6.36%、8.16%、9.99%、9.37%、7.26%、6.75%、7.23%年平均占比為6.28%（圖1）.近幾年紅利上繳比例雖有明顯的提高，但最高水平仍沒有超過10%%的分紅比例，國企紅利上繳比例存在著較大的提升空間.目前我國國有企業(yè)的股息分配，主要用于負擔國有企業(yè)改革成本，絕大部分的收益留存企業(yè)內部繼續(xù)生產(chǎn)經(jīng)營，并且這部分資金在以后各期會計年度繼續(xù)被少數(shù)非國有股東分攤，沒有注重國民福利的增長，這不僅使全民福利受損，又造成了國有資本流失.

圖1 2007—2019年中央企業(yè)實現(xiàn)利潤及上繳概況（億元）

3.2 國企紅利“取之國企，用之國企”

據(jù)財政部統(tǒng)計的數(shù)據(jù)，2008—2019年國資經(jīng)營預算用于國企內部的年平均資本性支出及費用性支出占總支出比例高達87.63%.在我國國企紅利上繳比例過低的制度框架下，巨額國企利潤上繳國家后，并沒有納入公共財政，而是作為國有資本回流于國企，造成“取之國企，用之國企”的體內循環(huán).從微觀角度來看，過多的現(xiàn)金流留存于國企內部，助長了國有企業(yè)不計成本的盲目投資，并且在薪酬管制的約束下，貨幣獎勵對國企內部人的激勵不足，因而增加在職消費，進行盲目、短期投資.2007—2018年，我國國有資產(chǎn)的凈資產(chǎn)收益率總體呈下降趨勢，從2007年的12.1%下降到2018年的3.90%，年平均下降了9.78%（圖2）.這些數(shù)據(jù)說明了我國國有企業(yè)存在盲目、低效投資.從宏觀層面上看，全社會資本在一定時間內是相對有限的，為了實現(xiàn)資源配置效率最優(yōu)，要求資本在全社會范圍內充分自由流動.然而國企紅利體內循環(huán)的做法，導致大量的社會資本被用于國企做大做強，無法實現(xiàn)在全社會范圍內的充分流動，造成資本宏觀配置效率低下.總的來說，在國企紅利上繳比例低且“取之國企，用之國企”的制度框架下，本該屬于全民享有的國企紅利卻被用于企業(yè)內部的生產(chǎn)經(jīng)營，降低了國企紅利用于醫(yī)療、社會保障等以民生財政為導向的公共服務領域，使得國企向社會分紅陷入困境.

圖2 歷年我國國有企業(yè)固定資產(chǎn)投資額及凈資產(chǎn)收益率

3.3 現(xiàn)行國有資本預算支出的非民生傾向

從國有資產(chǎn)的本質上看，社會公眾作為國有資本的終極所有者，理應分享國有資本的收益權.從市場運行規(guī)律上看，民生領域國資預算支出的邊際效用較高，以民生性為導向的國資預算支出規(guī)模的擴大將減少收入分配差距，提升居民消費能力，拉動我國經(jīng)濟增長.然而在現(xiàn)行制度與實踐中，國企經(jīng)營預算支出在教育、醫(yī)療、社會保障等公共服務領域的投入不足，過多的現(xiàn)金流留存于國企內部，有違市場經(jīng)濟的公平原則，損害民眾福利.

從制度安排上看，2014年財政部發(fā)布的《關于進一步提高中央企業(yè)國有資本收益收取比例的通知》中指出，為貫徹落實《決定》精神，更好地保障和改善民生，在現(xiàn)有基礎上將中央企業(yè)利潤上繳比例再提高5%.然而目前國家層面并沒有對國資預算用于民生支出比例具體化規(guī)定，更沒有可操作的實施流程，在2007年發(fā)布的《國務院關于試行國有資本經(jīng)營預算的意見》中，僅將國資預算支出流向劃分為資本支出、費用性支出、其他支出.在其他項支出中，僅提到“必要時，可部分用于社會保障等項目支出”，國家政策制度對民生性支出的籠統(tǒng)表述，使得國資預算在民生領域發(fā)揮的作用捉襟見肘.

從實踐執(zhí)行上看，截止2019年，國資經(jīng)營預算用于社會保障、醫(yī)療、衛(wèi)生、教育民生性支出累計額1 949.03億元，僅占累計總支出的14.34%；從逐年上看，2008年、2009年沒有安排民生性支出，2010—2019年民生性支出分別為：10億元、90億元、70.1億元、76.34億元、199.42億元、241.36億元、258.47億元、286.34億元、331.98億元、390.02億元，年平均占比為12.37%（表1）.雖然我國國資經(jīng)營預算民生性支出比例有一定提升，但對于社會需求相較作用仍十分有限，提升空間巨大，且其中部分僅用于國企員工的福利支出，并未惠及全民.也就是說，無論在制度安排還是實踐中，尚未形成以民生財政為導向的國有資本紅利分配制度，可見國企紅利實行“社會分紅”更是舉步維艱.因此，應加快建立以民生財政支出為導向的國資經(jīng)營預算體系，讓國有資本經(jīng)營成果分配應向民生領域傾斜，調整國資收益在國企“體內循環(huán)”現(xiàn)狀，保證國民享有終極的國有資本收益權.

表1 2010—2019年國有資本經(jīng)營預算民生支出項目及比重

4 構建國企紅利“社會分紅”體系框架的路徑選擇

4.1 科學創(chuàng)立“社會分紅”的運行機制

4.1.1 創(chuàng)立科學的“社會分紅”運行機制.首先，講究社會分紅均等化，注重公平.社會分紅的受益群體是全體公民，不受性別、年齡、行業(yè)、地域等約束，凡是中國公民都公平享有分紅權利.對于現(xiàn)階段而言，我國社會保障體系不健全，將國企紅利注入社?；鸬姆旨t形式，會由于地域之間的社保差異而出現(xiàn)相對的不公平.因此，若采取充實社保的方式，則必須在健全社會保障體系的基礎上實施.其次，社會分紅要明確分紅率.由于不同行業(yè)性質的國有企業(yè)其市場前景、增長潛力、經(jīng)營環(huán)境、投資成本等存在差異，這就決定了應根據(jù)各企業(yè)具體情況決定分紅率，而不是實行整齊劃一的分紅率，并且要設立分紅最低比例，保證民眾切實分享到國企經(jīng)營成果.

4.1.2 采取“直接分紅”與“間接分紅”相結合的社會分紅模式.從國際經(jīng)驗看，國外國有企業(yè)已有將國企紅利進行社會分紅的實踐，最早進行這一探索的是美國的阿拉斯加州.自1982年來該州主張“共有資本的市場收益，應有社會分紅”，采取直接分紅的方式，就石油資源收入建立永久基金，向全體公民每年等額發(fā)放現(xiàn)金分紅.迄今為止已連續(xù)36年給居住6個月以上的公民發(fā)放社會分紅.結合我國具有國情看，由于我國人口基數(shù)大，若讓全體人民直接分享國有資本紅利，每個民眾分的比例會非常少，分紅效益較低.但我國可以在某個特點區(qū)域進行試點，比如推行省域內設立“公民權益基金”的形式，就該省的國企紅利向該區(qū)域內的公民實行直接分紅.并且在省域之間進行分紅比例的良性競爭.除了采取省域直接分紅方式，我國還可采取間接分紅的方式，將國有資本可通過投向教育、社會保障、醫(yī)療等民生領域的方式，增加全民福利，讓全體人民間接分享國企紅利，實現(xiàn)分紅效益最大化.比如英國在布萊爾首相執(zhí)政時期，已在該領域有所探索，即通過設立“教育賬戶”的形式，給每位新生兒童存入一筆資金.挪威將國企紅利注入社?；鸱绞竭M行社會分紅.

4.2 構建以民生財政為導向的國資經(jīng)營預算支出體系

4.2.1 從立法的角度體現(xiàn)國資經(jīng)營預算的民生財政導向.民生財政的構建是基于深層體制變革的財政改革方向，現(xiàn)階段如何發(fā)揮國有資本的民生財政導向作用提高人民福祉顯得尤為迫切.應從法律層面設置國資預算用于民生性支出的最低比例確保其剛性需求、并且對民生支出的投入范圍、投入方式進行政策量化安排，保證這部分資金首先投入與資金缺口最大、對民眾受益程度最高的領域，（如社?；痤A算領域）從立法的角度體現(xiàn)國資經(jīng)營預算的民生財政導向.

4.2.2 逐步擴大國資預算支出對民生領域的投入.自2007年國有資本經(jīng)營預算試行與推廣以來，我國國有企業(yè)紅利上繳比例經(jīng)歷了五次調整，總體上雖有所提升，但仍存在分紅比例過低的問題.筆者建議，在國資預算收入水平有限的情況下，國資預算支出應首先投入資金缺口最大且最能讓民眾收益的領域，我國社會保障基金主要的資金來源于公共預算，但由于各方面剛性支出要求，公共預算所能劃撥給社會基金的資金又十分有限.中國社科院研究發(fā)現(xiàn)，在現(xiàn)行的社會保障制度下，到2020年確保我國每個退休者都可以領取到養(yǎng)老金，以當前養(yǎng)老金占當前社會平均工資52.4%的水平看，我國養(yǎng)老保險將面臨嚴重的資金缺口.因此，應首先考慮提高國有資本收益在社會保障的支出需求，以解決社?；鹬Ц度笨诘膯栴}.隨著國資預算收入的不斷增加，再進一步擴大國資預算支出對教育、醫(yī)療、就業(yè)等民生領域的投入，一方面可以減少民眾因政府公共投入不足而導致的剛性支出，從而促進消費，拉動內需.另一方面還可緩和收入分配不均而引起的社會矛盾.2016年中央國資預算在民生領域的支出為14.38%，建議到2020年，投入民生領域的國企紅利應擴大到30%的水平，在進一步改善之后，實現(xiàn)與國際接軌的50%民生支出比例.構建以民生財政為導向的國資經(jīng)營預算支出體系，保證民眾切實分享國有資本投資收益，提高人民福祉，同時也促進“社會分紅”的穩(wěn)步推進.