程燕林，阿儒涵，2

（1.中國科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院；2.中國科學(xué)院大學(xué)公共政策與管理學(xué)院）

2018 年，財政部印發(fā)《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》，將預(yù)算績效管理提升至國家戰(zhàn)略層面?？萍加媱澲С鍪俏覈斦萍贾С龅闹匾M成部分，且科技計劃量大面廣，涉及科技管理、一線科研人員等多個層面，對全面推進(jìn)預(yù)算績效管理意義重大?；诖?，本文從預(yù)算績效管理中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)績效評價出發(fā)，梳理我國科技計劃績效評價的實踐，分析其中存在的問題，并提出相關(guān)的對策建議。

一、我國科技計劃績效評價的實踐

我國科技計劃績效評價從無到有、從逐步探索到形成制度化的實踐，大致經(jīng)歷了以下四個階段。

第一階段，開展項目結(jié)題驗收評價。1982 年中國科學(xué)院成立基金局，以項目形式支持科研人員在基礎(chǔ)研究領(lǐng)域開展自由探索。在那時，我國尚未建立完善的科技計劃體系及科技計劃的績效評價體系，這一階段以項目結(jié)題驗收的方式評價項目的完成情況及效果，為后續(xù)開展科技計劃層面的評價打下基礎(chǔ)。

第二階段，開展科技計劃評價。1993 年，原國家科委開始將科技評價手段引入科技宏觀管理環(huán)節(jié)，作為調(diào)整和評價國家科技計劃及其項目的重要依據(jù)。從1994 年開始，科技管理部門開始了對科技計劃的評估。隨著國家對科技計劃評估的重視，科技評價機(jī)構(gòu)和人才隊伍的建設(shè)也逐漸規(guī)范化。1997 年科技部成立了國家科技評估中心，并依托科技部評估中心開展科技計劃的評估工作，先后對“863”計劃、“973”計劃、重大專項等開展了多次評估。這一階段的評估工作更側(cè)重對科技計劃自身科技內(nèi)涵層面成效的評價，并非真正意義上的績效評價。以“863”計劃“十五”評估為例，2006 年科技部委托國家科技評估中心開展“863”計劃“十五”評估，旨在通過此次評估，完善國家科技計劃評估體系建設(shè)，促進(jìn)形成科技計劃評估規(guī)范化、制度化、常規(guī)化的工作機(jī)制，并將科技計劃評估作為計劃管理的重要組成部分，通過評估結(jié)果的應(yīng)用，實現(xiàn)計劃評估“分析診斷、決策參考、增強(qiáng)責(zé)任”等方面的功能。此次評估工作以“十五”期間“863”計劃總體執(zhí)行情況為對象，圍繞戰(zhàn)略調(diào)整與目標(biāo)定位、組織實施與管理、效果與影響三個維度，采取綜合評估與專題評估相結(jié)合的方式，采用定性和定量相結(jié)合的方法開展評估。最終形成了包括總報告、專題報告、案例分析報告，以及相關(guān)支撐研究和調(diào)研報告在內(nèi)的系列報告。同時，也形成了若干快報、專報，并向主管部門領(lǐng)導(dǎo)提交評估成果。

第三階段，探索開展科技計劃的績效評價。2000 年以來，隨著我國政府財政支出績效評價工作的逐步推進(jìn)，開始探索科技領(lǐng)域的績效評價。其中，最引人關(guān)注的是2010 年開展、歷時一年半的“國家自然科學(xué)基金資助與管理績效國際評估”。此次評估由財政部與國家自然科學(xué)基金委（以下簡稱基金委）聯(lián)合開展，根據(jù)《國家自然科學(xué)基金條例》和《中央級民口科技計劃（基金）經(jīng)費績效考評管理暫行辦法》，結(jié)合公共支出績效評估需求和科學(xué)基金發(fā)展需求，圍繞科學(xué)基金戰(zhàn)略定位、資助績效、管理績效和社會影響等四個方面的內(nèi)容進(jìn)行評估，全面總結(jié)了科學(xué)基金設(shè)立25 年以來的經(jīng)驗、成效與不足，充分了解了科技界對科學(xué)基金的觀點、意見和建議，為之后完善科學(xué)基金打下了良好的基礎(chǔ)。此次評估采取了“國內(nèi)準(zhǔn)備+國際評估”的組織模式，國家科技評估中心作為獨立評估機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)整個評估活動的設(shè)計和開展，在基金委的配合下獨立準(zhǔn)備評估所需證據(jù)材料。財政部和基金委作為評估組織方，積極支持但不干預(yù)第三方獨立評估，為國際評估專家的客觀評估提供保障。13 位國際評估專家來自6 個國家，構(gòu)成國際評估專家委員會，由美國科學(xué)理事會原主席杰爾教授擔(dān)任專家委員會主席，全國人大常委會副委員長韓啟德院士和德國科學(xué)基金會原主席溫奈克教授擔(dān)任副主席。國際評估專家委員會根據(jù)評估結(jié)果出具評估報告，評估報告向社會公開，基金委對評估報告提出的評估結(jié)論與建議高度重視，并在之后的項目資金管理中積極采納改進(jìn)。此次評估是我國規(guī)模最大、范圍最廣、國際化程度最高的戰(zhàn)略性、綜合性績效評估，受到國內(nèi)外科技界的廣泛關(guān)注，也是科技計劃績效評價的成功嘗試。

第四階段，科技計劃績效評價步入正軌。2018 年《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》（中發(fā)〔2018〕34 號）的出臺，將全面預(yù)算績效管理提升至國家戰(zhàn)略高度。2020 年《中央財政科技計劃（專項、基金等）績效評估規(guī)范（試行）》的發(fā)布，標(biāo)志著我國科技計劃的績效評價工作全面展開并步入正軌。

以2020 年7 月開展的國家杰出青年科學(xué)基金（以下簡稱“杰青”）項目績效評價為例，本次績效評價由財政部預(yù)算評審中心組織專家和第三方機(jī)構(gòu)成立績效評價工作組，對國家自然科學(xué)基金委員會2014—2019 年杰青項目展開了績效評價。重點圍繞杰青基金的決策管理機(jī)制、管理模式、項目成效等情況展開績效評價，旨在加強(qiáng)財政資金績效管理，提高財政資金使用效益，提高科技資源配置效率。本次績效評價綜合采用“因素分析法”“專家評分法”和“公眾評價法”等方法，評價指標(biāo)設(shè)置為決策、過程、產(chǎn)出、效益4 個一級指標(biāo)，下設(shè)8 個二級指標(biāo)，總分值設(shè)定為100 分。績效評價結(jié)果根據(jù)評價分?jǐn)?shù)分為4個等級：綜合得分在90（含）～100分為優(yōu)，80（含）～90 分為良，60（含）～80 分為中，60 分以下為差?？冃гu價最終形成了《國家杰出青年科學(xué)基金績效評價報告》，以附件形式反映在《國家自然科學(xué)基金委員會2019 年度部門決算》中，并在國家自然科學(xué)基金委員會官網(wǎng)“經(jīng)費決算”欄目向公眾公開。此次評價是全面實施預(yù)算績效管理背景下，依據(jù)財政預(yù)算管理相關(guān)文件的規(guī)范要求，對計劃層面的科技活動進(jìn)行績效評價的重要實踐，在“五大類科技計劃”中尚屬首次。

二、我國開展科技計劃績效評價存在的問題

通過對我國開展科技評價實踐的分析，發(fā)現(xiàn)我國科技計劃層面的績效評價在頂層設(shè)計、評價方法、結(jié)果應(yīng)用等方面存在以下問題。

第一，缺乏制度化的頂層設(shè)計。主體體現(xiàn)在兩個方面：一是從評價主體來看。當(dāng)前的科技計劃評價由財政主管部門和科技主管部門基于自身職責(zé)分別組織開展，財政主管部門側(cè)重績效管理和資金使用效率的績效，而科技主管部門側(cè)重科技計劃進(jìn)展與成果產(chǎn)出的績效，兩者不可避免地出現(xiàn)界限不清、交叉重復(fù)的問題，導(dǎo)致科研人員、機(jī)構(gòu)需多次重復(fù)提交素材，給科研人員造成了一定的管理負(fù)擔(dān)，且影響了評價工作的效率。二是從評價對象來看。當(dāng)前科技計劃的績效評價以計劃內(nèi)部階段性的績效評價為主，單個科技計劃層面以及科技計劃整體層面開展的績效評價較少，尚未形成統(tǒng)一的、周期性的、長效的、規(guī)范化的科技計劃績效評價制度體系?？傮w呈現(xiàn)出“宏觀不足、微觀有余”的現(xiàn)象，制約績效評價結(jié)果的發(fā)揮。

第二，缺乏分類評價?，F(xiàn)階段，我國對科技計劃的績效評價采取“一刀切”的方式，以一套標(biāo)準(zhǔn)、一套方法，甚至是統(tǒng)一的一級指標(biāo)開展科技計劃績效評價。然而，我國五大類科技計劃涵蓋基礎(chǔ)前沿、應(yīng)用研發(fā)、基地人才、技術(shù)創(chuàng)新引導(dǎo)基金等多個類型，創(chuàng)新鏈條、計劃內(nèi)涵與目標(biāo)等方面均存在較大的差異。例如，國家自然科學(xué)基金側(cè)重支持基礎(chǔ)前沿，旨在培育源頭創(chuàng)新能力，實現(xiàn)“從0 到1”的突破；國家重點研發(fā)計劃側(cè)重突破國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展主要領(lǐng)域的技術(shù)瓶頸；基地人才專項旨在支持創(chuàng)新人才和優(yōu)秀團(tuán)隊的科研工作，提高我國科技創(chuàng)新的條件保障能力。顯然，很難通過“一刀切”的方式實現(xiàn)對五大類科技計劃的績效評價。缺乏分類評價機(jī)制，導(dǎo)致績效評價停留在“走過場”“形式化”的階段，未能達(dá)到績效評價的管理目標(biāo)。

第三，過于依賴“打分制”。目前我國中央財政科技計劃績效評價多采用“綜合打分制評價法”，評價結(jié)果以量化分?jǐn)?shù)、分級分檔的形式體現(xiàn)。這種方法存在諸多的不合理之處。一是，綜合打分制“一刀切”的評價體系難以體現(xiàn)評價對象的差異性；二是，將管理績效與產(chǎn)出績效綜合評價，難以反映績效實質(zhì)；三是，打分結(jié)果受評委個體主觀影響較大，不同評委打分結(jié)果難以橫向比較。因此，“打分制”的方法存在過分追求形式上的科學(xué)合理性，而忽略績效評價實質(zhì)的問題。特別是，現(xiàn)階段的科技計劃績效評價在組織實施中，依托審計、咨詢公司等第三方機(jī)構(gòu)開展評價工作，而這類第三方評價機(jī)構(gòu)往往難以真正把握科技的規(guī)律和特點。評審專家只是受第三方委托參與評價，充當(dāng)“打分器”的角色，未能真正發(fā)揮評判、診斷和指導(dǎo)的作用。

第四，評價結(jié)果應(yīng)用不科學(xué)。現(xiàn)階段，我國財政科技計劃績效評價未能建立規(guī)范、科學(xué)的結(jié)果應(yīng)用機(jī)制，評價結(jié)果上報、公開的對象、內(nèi)容、途徑等大都基于被評對象的主觀意愿，有選擇性地上報或公開，且多被作為進(jìn)一步爭取預(yù)算的依據(jù)?？冃гu價的結(jié)果基本止步于結(jié)論的形成，未能建立有效的基于績效評價結(jié)果的反饋與管理改進(jìn)機(jī)制，未能實現(xiàn)績效評價的管理目標(biāo)。

三、對改進(jìn)我國科技計劃績效評價的對策建議

針對我國科技計劃績效評價問題的分析，同時借鑒國際先進(jìn)經(jīng)驗，本文從績效評價的頂層設(shè)計與組織機(jī)制、績效目標(biāo)的提出與確立、績效評價方法的設(shè)計與選擇、績效評價結(jié)果的應(yīng)用等方面，提出對未來我國科技計劃績效評價改革的政策建議。

第一，加強(qiáng)頂層設(shè)計，重點完善宏觀和中觀層面的科技計劃績效評價體系。一是加強(qiáng)績效評價制度設(shè)計部門、管理部門、執(zhí)行部門之間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，建立“橫向協(xié)同、縱向貫通”的組織管理體系；二是在現(xiàn)有對項目評價較為完善的基礎(chǔ)之上，建立由項目到專項、再到計劃層面的“自下而上”的微觀—中觀—宏觀績效評價體系，并在今后一段時間內(nèi)重點加強(qiáng)對宏觀和中觀層面的評價；三是針對不同層級的評價，明確各層級績效評價的定位與目標(biāo)，設(shè)計相應(yīng)的評價周期，探索適合的評價方法和標(biāo)準(zhǔn)，研究制定一套成熟的績效評價理論與方法；四是加強(qiáng)績效評價專家?guī)旖ㄔO(shè)，同時，研究建立評審專家信用評價和監(jiān)督機(jī)制。

第二，遵循科學(xué)規(guī)律，建立適合于不同科技計劃類型的分類評價體系?；诳萍加媱澋奶攸c，結(jié)合當(dāng)前五大類科技計劃的分類標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建共性與個性相結(jié)合、領(lǐng)域與主題相結(jié)合、短期與長期相結(jié)合的分類評價體系。對于工程性強(qiáng)、科學(xué)路徑清晰的科技計劃，如國家科技重大專項、應(yīng)用示范類國家重點研發(fā)計劃等，構(gòu)建“結(jié)構(gòu)化的打分制指標(biāo)體系”，側(cè)重對目標(biāo)與結(jié)果的評價；對于探索性強(qiáng)、科學(xué)路徑并不清晰的科技計劃，如國家自然科學(xué)基金、基礎(chǔ)研究與應(yīng)用基礎(chǔ)研究類國家重點研發(fā)計劃等，可借鑒“基于證據(jù)的績效管理”理念，側(cè)重高優(yōu)先級績效目標(biāo)的達(dá)成情況；對于人才、基地類項目，基于計劃目標(biāo)，設(shè)計差異化的評價指標(biāo)體系。

第三，改進(jìn)評價方法，扭轉(zhuǎn)對“綜合打分制評價法”的過度依賴，建立符合績效管理理念和科技特點與規(guī)律的方法體系。一是牢固樹立績效管理理念，深刻把握績效評價的內(nèi)涵，理解績效評價的綜合性與一般性評價之間的不同，正確認(rèn)識“綜合打分制”在高質(zhì)量績效評價中應(yīng)用的局限性，尤其是不適用于科技活動的績效評價的問題；二是打破對“綜合打分制”的過度依賴，為科技評價“解套”，回歸科技活動的本質(zhì)，借鑒基于證據(jù)的績效評價方法體系，探索建立更加符合科技活動特點與規(guī)律的績效評價方法體系。

第四，強(qiáng)化結(jié)果應(yīng)用，通過績效評價切實提升科技計劃的資金使用效率和創(chuàng)新績效。為推進(jìn)績效評價結(jié)果的使用，可以采取以下措施：一是規(guī)范評價過程和結(jié)果的公開化流程，建立評價結(jié)果的公開、上報機(jī)制，可通過官方網(wǎng)站、科技計劃管理和執(zhí)行部門內(nèi)部等渠道進(jìn)行公開，根據(jù)不同的對象，明確公開及上報的內(nèi)容與范圍。二是明確績效評價結(jié)果的使用方向，既可構(gòu)建科學(xué)合理的績效評價結(jié)果與預(yù)算的掛鉤機(jī)制，同時明確評價結(jié)果與掛鉤對象之間的內(nèi)在關(guān)系，避免不恰當(dāng)掛鉤傷及“無辜”，也可建立基于績效評價結(jié)果的問責(zé)與改進(jìn)機(jī)制，以績效評價為抓手，動態(tài)調(diào)整科技計劃資助布局、對象、內(nèi)容等要素，切實發(fā)揮績效評價的管理職能。三是建立績效評價結(jié)果反饋機(jī)制，尤其應(yīng)當(dāng)將專家診斷的改進(jìn)建議反饋給科技計劃的承擔(dān)機(jī)構(gòu)和科學(xué)家，以便提升創(chuàng)新績效。