摘要：人工智能的發(fā)展與應用不僅帶來了經(jīng)濟、社會、政治領域的基礎變革，也提出了公共政策框架創(chuàng)新與重構的客觀要求。當前人工智能研究的政策話語相對缺失，面向人工智能時代的公共政策走向如何是值得關注的一項研究議題。本研究從公共政策的一種嵌入觀念出發(fā)，試圖尋找人工智能與公共政策之間的契合點。人工智能對公共政策的影響遵循“技術治理+制度治理”的運行邏輯，表現(xiàn)為“人工智能+公共政策”的“擅治”任務以及“善植-善智-善治”的“耦合”邏輯。直面人工智能技術背景下的公共政策，新時代中國應利用人工智能推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，以“擅治”描繪一種實現(xiàn)人工智能時代公共政策之善的科學圖譜。這一研究既展示了“擅治”邏輯之下公共政策的功能疊加，也凸顯了面向人工智能時代公共政策的效能呈現(xiàn)。

關鍵詞：人工智能；公共政策；技術治理；制度治理；擅治

中圖分類號：D035；TP18文獻標識碼：A文章編號：2095-5103（2021）02-0055-09

基金項目：國家社會科學基金重點項目“提高政策效能與地方政府公共政策執(zhí)行力研究”（11AZZ004）。

作者簡介：李雪松，武漢大學國家治理與公共政策研究中心研究人員，武漢大學政治與公共管理學院博士研究生。

一、問題的提出

人工智能是第四次工業(yè)革命的核心領域，公共政策只有“擁抱”人工智能，更加積極主動地進行政策響應，才能逐漸走出“科技黑箱”，并被賦予多元功能。人工智能是“建立在現(xiàn)代算法基礎上，以歷史數(shù)據(jù)為支撐，而形成的具有感知、推理、學習、決策等思維活動并能夠按照一定目標完成相應行為的計算系統(tǒng)。”[1]現(xiàn)階段，人類社會正邁向人工智能時代，由于公共政策的技術化以及符號的可計算假設，作為技術工具和手段的人工智能能夠進入公共政策并推動決策優(yōu)化，在推動政策主客體與人工智能合作的同時，維持著政策過程的互動關系與相對張力。這不僅為公共政策模式的變革與創(chuàng)新帶來了新的技術，也有助于形成人工智能時代的政策圖景。2020年10月，黨的十九屆五中全會以中央全會的形式審議通過的《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》中明確指出，“健全重大政策事前評估和事后評價制度，暢通參與政策制定的渠道，提高決策科學化、民主化、法治化水平?！盵2]在現(xiàn)實政策場景中，人工智能在形成操作性與創(chuàng)造力優(yōu)勢的過程中，按照基礎性的功能原則，充分發(fā)揮其功能以模擬公共政策過程中不同博弈主體的智慧。總之，人工智能時代的公共政策涵蓋了多元主體和多重屬性，只有借助“人工”的方法和技術，充分發(fā)揮智能系統(tǒng)模仿、延伸和擴張人類某些智能思維，準確感知、預測、預警基礎設施和社會安全運行重大態(tài)勢的優(yōu)勢，才能形成公共政策過程的動態(tài)更新和超前設計，最終在政治決策領域形成智能化的“科學建議”，提高國家治理的政策能力和水平。

近年來，政治學與公共管理學領域?qū)θ斯ぶ悄艿难芯课禐榇笥^，有研究從國際比較的視角，探討了人工智能公共政策的歷史、特征與啟示[3]，也有研究對人工智能的計算本質(zhì)、目標分類與議題劃分進行了辨析[4]，大部分研究主要集中于一些具體人工智能時代的科學元素，如行政價值[5]、倫理風險[6]、政治權力[7]、公共服務[8]等。在技術賦能的時代背景之下，關于人工智能與公共政策之間共鳴與沖突的剖析，對回歸公共政策之善的政策初心，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要指導意義。然而，公共政策是人工智能研究中一個未被充分重視的領域，隱藏在政策過程“黑箱”背后的因果機制亟待打開。在找回人工智能時代“公共政策”過程中，一個重要的論題是在人工智能時代的技術賦能場景，公共政策將呈現(xiàn)出何種邏輯、結構與關系？進而言之，公共政策模式到底該如何“變”，抑或“變”為何樣？然而，面向人工智能時代的公共政策呈現(xiàn)出何種圖景，是尚未得到充分審視的一項政策議題。有鑒于此，本文詮釋了一個基于“技術治理+制度治理”邏輯的“擅治”新形態(tài)。通過對人工智能影響公共政策的耦合性加以研究，追求向善的人工智能與公共政策之間存在的價值耦合。這在整合人工智能重要貢獻的前提下，闡釋了影響公共政策未來的一種可能性，為下一步解讀人工智能研究的走向提供了政策學基礎。

二、人工智能嵌入與公共政策轉(zhuǎn)場：一個“擅治”的技術內(nèi)核

人工智能嵌入公共政策是一種由體系轉(zhuǎn)化為效能的現(xiàn)代化，為公共政策變革提供了誘人的技術空間。技術進步與公共政策之間的內(nèi)在關系是公共政策變革的靈魂所在，“擅治”既是人工智能嵌入公共政策轉(zhuǎn)場之后的價值旨歸，也是人工智能助推公共政策轉(zhuǎn)場的核心邏輯。

1.何謂“擅治”：一個基本概念的澄清

從構詞法來看，“擅治”這一詞語由作為動詞“擅”和作為名詞的“治”組合而成。在《現(xiàn)代漢語字典》中，“擅”解釋為“長于，善于，擅長”，契合本文議題?！爸巍眲t是指“人工智能”之“治理”，即“人工智能”融入“治理”的一種表現(xiàn)形態(tài)。“治理”一詞在英語國家作為日常用語出現(xiàn)已有數(shù)百年，指的是在特定范圍內(nèi)行使權威[9]?！吧浦巍笔怯伞爸卫怼币辉~演化而來的熱點語詞中最具影響力的概念之一。簡而言之，善治就是公共利益最大化的治理過程，其本質(zhì)特征是國家與社會處于最佳狀態(tài)，是政府與公民對社會政治事務的協(xié)同治理[10]。從本質(zhì)上講，任何技術都是一種賦能工具，而賦能的關鍵在于工具使用者如何使用。“擅治”的意涵在于擅于利用人工智能以實現(xiàn)“善治”目標之形態(tài)。這種形態(tài)是以人工智能為核心，內(nèi)外部、軟硬件、多主體協(xié)同推進的動態(tài)過程。更進一步講，“擅治”不僅是人工智能領域一個不同于“善治”的新概念，也是人工智能的方法論基礎?！吧弥巍笔乾F(xiàn)代技術進步條件下提升公共政策能力的基本要求，只有充分利用人工智能技術手段，通過良善智能的嵌入進一步優(yōu)化公共政策過程，解決民意隱匿與忽視、政策試驗的非充分性以及主體分散的政策難題，確保人工智能技術的有效性和可靠性，從而推動公共政策的高質(zhì)量發(fā)展。

“擅治”是人工智能應用與人類社會發(fā)展之間取得平衡的一條最佳邊界，是面向人工智能時代公共政策規(guī)避“公共政策之惡”、追求“公共政策之善”的一種良性表征。從本質(zhì)上講，人工智能嵌入公共政策的系統(tǒng)性、整體性重構之后，無論是政策制定和政策執(zhí)行，抑或政策評估和政策終結，都朝著“預見性治理”的趨勢發(fā)展。人工智能有效整合了“碎片化”的政策資源，其興起與發(fā)展會對公共政策科學產(chǎn)生前所未有的影響。一定程度上，人工智能會促使公共政策呈現(xiàn)出極強的“未來性”。公共政策的邏輯起點是公共利益，人工智能背景下的人類社會可以從科層制和文牘主義的束縛中解放出來，以科技的力量滿足人的個性化需求。人類社會正在日益逼近以人工智能為核心特征的新一輪變革的臨界點，政策科學家所掌握的政策知識為公共決策提供建議。政策執(zhí)行的問題從幕后推向臺前，進行全景式政策規(guī)劃，國家的治理、政治的管理、公民的社會生活等都基于數(shù)據(jù)，對數(shù)據(jù)產(chǎn)生巨大的依賴[11]。在技術變革時代，人工智能獨特的技術稟賦能有效激發(fā)政策主體活力，在提升公共政策能力方面具有重大潛能。在人工智能的“技術賦能”紅利之下，“擅治”旨在利用人工智能的良善技術，推動人工智能與政策價值生成互動，達成政策主體的價值共識，重構公共政策過程的基本形態(tài)，最終達到“善治”狀態(tài)。

2.“擅治”的再定位：“技術治理+制度治理”的二維復合分析框架

人工智能嵌入公共政策的生成過程，開啟了超越時空狀態(tài)的政策對話，使得從“物理空間”到“場景空間”的傳導政策思維轉(zhuǎn)變逐步實現(xiàn)。在引導人工智能技術回歸公共政策倫理軌道的過程中，“擅治”是公共政策變革與重構的內(nèi)在機理，這需要在技術治理與制度治理的平衡框架內(nèi)展開。

一是作為技術治理的“擅治”：技術嵌入。技術發(fā)展與治理變革之間是一個相互嵌入和相互影響的過程，技術驅(qū)動治理變革，治理變革反過來為技術發(fā)展賦能[12]。人工智能是一項知識工程，沿著“數(shù)據(jù)-信息-知識-智慧”的上升鏈條，即數(shù)據(jù)要被信息化之后成為信息，信息要被知識化后成為知識。公共政策系統(tǒng)一般包括政策主體、政策客體、政策目標、政策工具[13]。人工智能的技術歸化應以“擅治”作為嵌入的新理念，要求政府提升對人工智能技術嵌入的認知。人工智能將“智慧大腦”嵌入現(xiàn)代政府，利用人工智能采集公共政策過程背后的數(shù)字記錄或通過數(shù)據(jù)的可視化使決策更加透明，運用大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈等計算理論，深度學習設計政府組織各級服務系統(tǒng)，實現(xiàn)自動化、數(shù)字化、精細化、智能化等對公共政策的促進作用。在政策行動者是公共政策唯一價值主體的前提之下，技術作用于公共政策的建構途徑。人工智能獨特的意義構成性規(guī)則，發(fā)揮著信息收集、智能篩選、識別應答、自主決策的功能，促使公共政策形態(tài)隨之轉(zhuǎn)型和創(chuàng)新，主要表現(xiàn)在為政策價值整合提供智能吸納和為政策資源整合提供智能引導方面。質(zhì)言之，公共政策核心要素的智能提升，有力彰顯了其創(chuàng)造力和塑造力。

二是作為制度治理的“擅治”：制度建設。公共政策充滿了利益博弈和價值分析，各政策主體之間博弈均衡的結果是公共政策之善目標下政策方案的出臺。建立并完善圍繞算法和數(shù)據(jù)的治理體系與治理機制，推動人工神經(jīng)網(wǎng)絡代替人腦做出最優(yōu)決策，這是人工智能時代公共政策選擇的首要命題。人工智能嵌入公共政策之后，能夠創(chuàng)新公共政策中人工智能應用的科學化、精細化和標準化路徑，撥開技術化的復雜性和商業(yè)化的迷霧。美國組織理論學者史蒂夫·巴利（Stephen Barley）認為，技術往往只是導致組織變化的“誘因”或“觸發(fā)機制”，真正起作用的是社會制度[14]。人工智能對我國的公共政策有著特殊意涵，引導相關主體在多維互動中形成政策執(zhí)行合力，并以有限決策理性為認知基礎，不斷對公共政策進行修正調(diào)試。公共政策旨在追求行政效率與社會公平的協(xié)調(diào)，兼顧政策目標群體的個體利益與整體利益，解決政策阻滯問題，并推動公共政策之善的實現(xiàn)。人工智能嵌入公共政策之后，在公共政策領域呈現(xiàn)出一幅人工智能革命圖景。從制度建設視閾來看，政府權威機制、市場交換機制和社會組織機制是現(xiàn)代公共治理理論范式之下國家治理的“三維機制”，人工智能則扮演了“三維機制”作用發(fā)揮的技術手段角色，這既有助于推動政策過程中多元主體之間的良性互動，也有助于制度建設的進一步完善。在這一作用發(fā)揮的過程中，應將制度要素融入公共政策之中，從而推動制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。

由上觀之，制度與技術之間存在著互嵌性，二者是相伴相生的。具體而言，制度與技術之間存在著一種耦合性。這種耦合是在人工智能模擬、表現(xiàn)甚至超越人類智慧動力、優(yōu)于人類工作精度樣態(tài)之下生發(fā)的。而技術的發(fā)展必須有制度約束，在人類智慧創(chuàng)造力優(yōu)勢與人工智能操作性“強強聯(lián)合”的過程中，制度建設能夠消弭危險場合和極端治理環(huán)境難題。技術治理將制度治理中宏觀抽象內(nèi)容進行具體化和操作化，推進制度涵蓋的內(nèi)容具體運行。當前，伴隨著人工智能在國家治理中的深度應用，其對公共政策的發(fā)展趨勢及公共政策分析產(chǎn)生著深刻影響，人工智能嵌入公共政策可謂一種史無前例的革新。人工智能時代的公共政策呈現(xiàn)一種“擅治”形態(tài)，在弱人工智能、強人工智能和超人工智能的歷史軌跡上，這一議題旨在全景式地呈現(xiàn)公共政策議程，推動新一代人工智能技術與公共政策融合發(fā)展。在“技術治理+制度治理”的分析框架之下，人工智能的專家支持系統(tǒng)通過精算超算，提供多元、多維、多位科學決策方案，以保證決策質(zhì)量和執(zhí)行水平，推動人工智能與公共政策深度融合，最終實現(xiàn)“人、機、環(huán)共生（人、機器、環(huán)境共榮共生）”的政策圖景。也許，人工智能是一個時代的“奇點”，面向人工智能時代的公共政策革新是一個深層次的公共治理問題，推動人工智能與公共政策的融合發(fā)展，是破解公共政策過程深層梗阻的必經(jīng)之路。

三、人工智能時代公共政策的“擅治”任務及“耦合”邏輯

人工智能對公共政策的影響決定著全面深化改革的深度，人工智能時代的公共政策呈現(xiàn)出技術賦能背景下的“擅治”形態(tài)。這種“擅治”形態(tài)具體表現(xiàn)為“善植-善智-善治”的“耦合”邏輯，其為公共政策變革提供了重要動力，并產(chǎn)生著深刻的全方位影響。

1.“擅治”任務：“人工智能+公共政策”的“擅治”形態(tài)

“擅治”任務的“硬核”在于探討人工智能與公共政策路徑之間的因果關系，形成一個針對復雜政策過程的分析框架。從邏輯上看，在互動、博弈的政策網(wǎng)絡結構中，人工智能對于公共政策是一種解構與建構的雙重面向，政府基于“人工智能+公共政策”的技術路徑，獲取、分配政策資源的路徑，明晰解釋政策后果。就解構而言，人工智能通過算法權力引導政府作出決策，從而形成一股不可小覷的力量[15]。根據(jù)美國政治學者戴維·伊斯頓（David Easton）的政治系統(tǒng)論，公共政策是政治系統(tǒng)對遠在外部環(huán)境“要求”或“支持”做出的反應，并作為政治系統(tǒng)的輸出物又反作用于外部環(huán)境，進而實現(xiàn)自身功能[16]。人工智能時代的政策網(wǎng)絡，不存在一個“超級中心”，但國家或政府仍是指導政策制定和執(zhí)行的最強有力的節(jié)點。就建構而言，公共政策資源在政府、企業(yè)、社會組織與個體之間的重新分布，以治理流程改造倒逼治理結構變革，并且成為一種矯正“理性無知”的機制，推動政府成為負責任的人工智能專家。人工智能技術構建、調(diào)整和激活政策網(wǎng)絡，可以最大限度鼓勵資源交換，重新解釋政策過程。

人工智能時代的人類社會正從由物理空間和社會空間構成的二元空間，向物理空間、社會空間和賽博空間構成的三元空間邁進，這個過程呈現(xiàn)出深度學習、跨界融合、群智開放、自主操控等多樣性特征。人工智能時代的技術嵌入助推了政策過程中政策主體角色合法性基礎的穩(wěn)固，填補了政策合理化的漏洞，這種技術嵌入強勢扭轉(zhuǎn)國家權力、政治社會生活與技術專家之間的信任關系，技術倒逼公共政策變革。公共政策系統(tǒng)是一個綜合系統(tǒng)，需要多元方法和手段的協(xié)同使用，通過挖掘人工智能技術的價值來提高政策水平。人工智能中的“大數(shù)據(jù)”為精細化治理提供更多的參數(shù)選擇，促使碎片化的社會治理向網(wǎng)格化體制轉(zhuǎn)變，從根本上把模糊治理、預估治理推到全過程透明治理的新模式?！叭斯ぶ悄?公共政策”通過“云、網(wǎng)、端”實現(xiàn)各級政府與社會的相互連接，最大限度地促使政府及有關部門數(shù)據(jù)及流程與人工智能技術發(fā)展高度匹配?？傊?，人工智能與公共政策結合到一起，將產(chǎn)生強大、影響持久的“聚變效應”，鋪設以人工智能技術為支撐的溝通和協(xié)同機制，能有效整合政府各部門和各類稀缺資源，推進協(xié)同化治理。

2.“耦合”邏輯：“善植-善智-善治”的“擅治”機理

人工智能是一場技術革命、決策革命和治理革命，有助于減少政策信息扭曲與決策過程的交易成本。公共政策領域的變革與創(chuàng)新，必然促使政策效果趨于公共理性。

一是作為“擅治”起點之“善植”?！吧弥巍敝吧浦病敝傅氖羌夹g嵌入公共政策路徑?！扒度搿弊鳛橐粋€概念在社會學、發(fā)展經(jīng)濟學和技術創(chuàng)新等領域已有較多研究，現(xiàn)代技術的發(fā)展具有強大的技術威力，人工智能技術作為一種高精尖技術，吸收、采納和創(chuàng)新各項客觀技術，若深度嵌入公共政策中能產(chǎn)生重要影響。技術由此轉(zhuǎn)變?yōu)閮?nèi)嵌治理、驅(qū)動治理、融合治理與優(yōu)化治理。善植是推進新的技術權力和舊的治理權力物理整合的過程，形塑了人工智能時代的公共政策體系。在人類社會朝著人工智能方向發(fā)展的過程中，通過技術嵌入能夠使公共政策成為一項具有技術含量和敏感度的專業(yè)化活動?，F(xiàn)代公共政策研究打破了傳統(tǒng)公共政策研究的“階段論”之后，整個政策過程形成了從政治到行政再到社會的單向鏈條，人工智能技術得以在公共政策場域上生長、應用與拓展。一方面，在危機預警、城市治理、公共服務、公共安全治理等領域都可以看到智能化系統(tǒng)等人工智能技術的身影，即人工智能對公共政策的善植，這必然帶來強大的運算能力、自主建模能力、數(shù)據(jù)分析能力，從而提升國家治理的決策水平；另一方面，人工智能對公共政策的善植為提高政策監(jiān)控系統(tǒng)的智能化水平提供了前提，有助于直接鎖定和瞄準政策目標群體，同時避免政策執(zhí)行阻滯現(xiàn)象的發(fā)生，將政策運行狀況實時反饋到?jīng)Q策層，確保公共政策的有效執(zhí)行。人工智能有助于擴大政策過程的民主參與，容納更多的政策主體，有助于考慮和接納多元利益和政策價值，推動政策過程民主化，解決當前各種公共問題并建立新的政策網(wǎng)絡模式。

二是作為“擅治”中點之“善智”?！吧弥巍敝吧浦恰敝傅氖羌夹g驅(qū)動公共政策路徑。人工智能驅(qū)動政策變革的“化學反應”是發(fā)生在作為“擅治”中點的“善智”環(huán)節(jié)，其與公共政策之間的關系，具體體現(xiàn)在技術示范和治理吸納兩個維度。從技術示范維度上看，人工智能技術的先進性與創(chuàng)新性特質(zhì)，使關系與資源自由地融入政策過程，進而促進不同博弈主體之間的高頻互動和深度影響，通過技術的示范效應，消解傳統(tǒng)治理邊界。從治理吸納維度上看，人工智能能夠分析和預測海量數(shù)據(jù)，解釋并預測公共政策研究中的未來數(shù)據(jù)，通過為公共政策過程提供諸多技術選擇和治理技術創(chuàng)新，彌補人類社會的弱點，為公共政策提供新的模式?！吧浦恰敝械募夹g示范和治理吸納兩個路徑交互作用，形塑了人工智能對公共政策變革的驅(qū)動。在人工智能技術發(fā)展日新月異的背景下，重構政策體系、發(fā)展政策工具是擺在政策行動者面前的重要難題。美國科學哲學家尼古拉斯·雷舍爾（Nicholas Rescheer）所表明的：“作為受限的物理的和智力力量的存在物，我們生活于一個復雜性確確實實是無限的領域，這種復雜性衍生的枝枝杈杈境況既普遍存在也無可避免?！盵17]人工智能時代公共政策選擇的首要命題是建立并完善圍繞算法和數(shù)據(jù)的治理體系與治理機制，根據(jù)應用場景變化提供政策方案，借助技術迭代與技術創(chuàng)新驅(qū)動公共政策體系的全面變革。需要設想一個“政策世界”，每個政策領域有一個或多個“政策當局”，“善智”對于政策當局之間的網(wǎng)絡特征予以技術化，尋求改善公共政策的途徑，吸納政策行動者的異質(zhì)性和多元化。

三是作為“擅治”終點之“善治”?！吧弥巍敝吧浦巍敝傅氖羌夹g優(yōu)化公共政策路徑。技術優(yōu)化政策績效體現(xiàn)了政策科學的邏輯。技術優(yōu)化公共政策績效主要通過優(yōu)化治理技術達到“善治”狀態(tài)，這正是因為技術優(yōu)化讓公共政策擁有更多的技術選擇空間，以“自由、開放、共享”為核心價值理念，形成優(yōu)化不同博弈主體之間互動關系的新興驅(qū)動力，使其在相互兼容中實現(xiàn)相互促進。推動政府績效評估嵌入人工智能時代的政策情境，能夠幫助政府掌握復雜環(huán)境技術和治理規(guī)則，擺脫程序和過程的束縛。基于“善治”驅(qū)動的政策行為，人工智能的算法權力引導的公共政策力量能夠促進政策績效提升。公共政策是一個平衡政策價值相互沖突的過程，社會發(fā)展的多元化使得政策主體在比較、借鑒和協(xié)商的基礎上進行價值選擇[18]。人工智能將信息技術的網(wǎng)格化特征提高到新的水平。一個交互式、一體化的復合式治理網(wǎng)絡，形塑了數(shù)據(jù)化、電子化、智能化和中立化的公共政策議程，要求政府部門不斷進行技術創(chuàng)新與治理策略的深度學習，實現(xiàn)政策問題的精準識別和政策分析質(zhì)量的不斷提高。技術在“反哺”政策過程中轉(zhuǎn)化為治理技術，在優(yōu)化公共政策過程中，促使公共政策采納新型的技術工具并不斷加強制度建設。對于公共政策而言，人工智能驅(qū)動所帶來的首要變化是公共政策轉(zhuǎn)場，這肇始于技術賦權導致治理主體間性發(fā)生變異。人工智能在政策過程中的應用影響著政治參與質(zhì)量，模糊了決策與非決策以及決策與執(zhí)行之間的界限，促使政策行動者發(fā)揮比較優(yōu)勢，在優(yōu)化和互動中配置治理資源，調(diào)整和適應技術賦能的挑戰(zhàn)。

四、直面人工智能技術背景的“擅治”型公共政策

公共政策的技術維度是理解中國公共政策過程的一個理論切入點，面向人工智能時代的公共政策形態(tài)正在發(fā)生改變。只有在“技術治理+制度治理”交互作用下，不斷適應公共政策環(huán)境，調(diào)和不同政策行動者之間的博弈關系，才能提升政府公共決策和應對外界壓力的能力。

1.技術治理之維的解釋

一是進一步創(chuàng)新公共政策的技術工具和手段。在虛擬世界和現(xiàn)實社會融合的人工智能時代，政府、市場和社群的治理機制隨之發(fā)生質(zhì)變，推動社會利益結構重大調(diào)整，需從國家集權和社會賦權兩個面向去理解技術治理的本質(zhì)。面向顛覆性技術革新的人工智能時代，構建一個適應人工智能發(fā)展與應用的公共政策體系，促使政府科層組織、政府與市場、政府與社會關系發(fā)生改變，有助于重構公私邊界和政策價值。“人工智能+公共政策”的一個重要特征是通過“云、網(wǎng)、端”實現(xiàn)政府與市場、社會之間的相互連接，進一步優(yōu)化政策企業(yè)家特征。公共治理的復雜性轉(zhuǎn)向，使其內(nèi)生對知識、信息和創(chuàng)新思想的迫切需求，智慧因素將逐漸成為公共治理的中軸，使公共治理向科學之治、理性之治、智慧之治轉(zhuǎn)變，進而最終實現(xiàn)善治[19]。人工智能時代必須抓住核心技術本質(zhì)，應用小樣本學習、無監(jiān)督學習、生成式對抗網(wǎng)絡、腦機技術等技術機理意味著需要從技術源頭尋找最新、最關鍵的技術工具，并為其套上安全的“軍規(guī)”和“緊箍咒”。一般而言，人工智能技術應用需要針對不同場景逐一細分處理為物理場景、社會場景和數(shù)據(jù)場景，以幫助我們理解人工智能運行邏輯。人工智能時代將形成對大數(shù)據(jù)分布于控制體系的穿透，不斷厘清政策過程中的復雜現(xiàn)象。

二是進一步創(chuàng)新人工智能的智能體系和機理。在西方觀察到的我國公共政策“決策迅速、執(zhí)行力強”面前，政策目標在一定程度上被違反和稀釋是執(zhí)行的成本損失和不確定的執(zhí)行結果。人工智能正成為引領世界發(fā)展的新興驅(qū)動力，推動我國實現(xiàn)從“軀干國家”向“頭腦國家”的跨越式轉(zhuǎn)變。在資源和利益的集中地和競技場——公共政策領域，人工智能技術是引領新一輪科技革命的關鍵性技術。為解決人工智能發(fā)展的公共治理問題，必須對接技術鋪設、智能反饋以及政策執(zhí)行的前、中、后三個端口過程，在推動人工智能技術深度應用基礎上，完善政策協(xié)同機制。值得注意的是，迷信于人工智能的效用就會陷入技術決定論的困境，因為人工智能是有限度的，這離不開社會制度對政策行為的制約。從宏觀上看，我國正處于圖像處理、自然語言處理、大數(shù)據(jù)分析等技術快速發(fā)展的階段，正朝著強人工智能或者超級人工智能邁進，公共政策呈現(xiàn)智能化、清晰化、個性化、精準化和協(xié)同化趨勢。人工智能情境下的公共政策具備足夠的包容之心和適應能力，人工智能的本質(zhì)是計算，其研究方法和成果形態(tài)都離不開計算，但不能簡單化地將社會視為由均等個人組成的共同體，而要通過數(shù)據(jù)分析和建模制定出一個“完美的計劃”。只有發(fā)揮技術賦能優(yōu)勢，才能降低政策過程中的信息不對稱，強化政策主體自身能力，推動多元治道邏輯的形成。

2.制度治理之維的解釋

一是進一步創(chuàng)新政策的主體多元化和結構扁平化。人工智能的發(fā)展使政策行動者、公共事務和治理技術之間形成了復雜的互動過程，構建了復合化的政策網(wǎng)絡。人工智能技術將信息技術的網(wǎng)絡化特征提高到新的水平，網(wǎng)絡化形態(tài)能夠良好適應日趨復雜的互動。美國發(fā)明家雷·庫茲韋爾（Ray Kurzweil）認為，未來“人類與機器結合有可能成為全新物種”[20]。人工智能時代的公共政策正日益演化為一個開放型、一體化和智慧化的公共治理體系，“擅治”避免了技術與組織的沖突，從權力、組織、規(guī)則等層面革新與重構人與制度的關系，形成一個聯(lián)系緊密的網(wǎng)絡體系。這就要發(fā)揮制度優(yōu)勢調(diào)試工具理性與價值理性之間的沖突，從而形成適應治理生態(tài)與技術創(chuàng)新需求的制度體系與治理格局，做好地方探索積累與頂層設計規(guī)范并行而進的長期準備。只有采取科學政策互聯(lián)，在人工智能研究人員和政策制定者之間建立有意義的交流溝通渠道，揭示政策工具的選擇與組合，才能深刻剖析政策過程的主體合作網(wǎng)絡。精準化治理是現(xiàn)階段公共政策的“應然屬性”和“顯著標簽”，人工智能時代的到來改變了公共政策供給的制度環(huán)境，強烈沖擊現(xiàn)有的公共政策供給模式?？傊?，人工智能推進了信息開放化、過程透明化、操作民主化，重塑科層制的權力結構，使得在開放透明背景下權力運行邊界更加清晰、運作空間更加規(guī)范、運行過程更加協(xié)調(diào)。

二是進一步促進人工智能的高位推動和有效監(jiān)督。為搶占人工智能發(fā)展的戰(zhàn)略高位，美國政府頒布的《國家人工智能研發(fā)戰(zhàn)略規(guī)劃》、英國政府發(fā)布的《人工智能：未來決策制定的機遇與影響》、中國國務院印發(fā)的《新一代人工智能發(fā)展規(guī)劃》等國家戰(zhàn)略都是采取高位政策推動的形式推進人工智能創(chuàng)新。世界各國的國家級政策框架都試圖推動并規(guī)范人工智能的快速發(fā)展，為人工智能發(fā)展與擴散提供有效的政策激勵。構建“人工智能+公共政策”的現(xiàn)代化政策體系，需沿著人工智能的頂層設計，建立思維創(chuàng)新、技術前沿、法律保障、倫理順暢的公共政策思路。制度處于社會體系輸入與輸出的中間環(huán)節(jié)，其雖然具有連續(xù)性和穩(wěn)定性的路徑依賴特征，但制度建設必須在理性設計和價值判斷的前提下，消弭人工智能嵌入可能存在的問題，保持一種連續(xù)的、動態(tài)的發(fā)展狀態(tài)?？傊?，人工智能技術刻畫了政策企業(yè)家在公共政策中的角色與作用，有助于理解公共政策的行為邏輯和行動策略，為理解公共政策拓展了新路徑。推動現(xiàn)代政府決策與人工智能相互補全而非彼此掣肘，通過處理和分析非結構化信息和海量數(shù)據(jù)，借助人工智能模型解釋并預測未來數(shù)據(jù)，實現(xiàn)公共政策的智能化轉(zhuǎn)型。只有通過實現(xiàn)人工智能對公共政策的合理內(nèi)嵌至技術執(zhí)行框架，建立與之匹配的現(xiàn)代政府監(jiān)管機制，才能催生智慧政府及智慧決策的新模式。

五、結語：研究之必要與空間

本文之重點在于探討人工智能嵌入公共政策之后的“擅治”新形態(tài)，“未來已來”語境下的人工智能已經(jīng)成為公共政策領域的一個客觀存在，它對公共政策的影響已經(jīng)在不同層面和領域中顯現(xiàn)出來，并且適應越來越智能化的政策環(huán)境。利用人工智能打通政策協(xié)同之路，既有利于構建開放性的政策共同體，也提供了符合中國情境的理論支持。人工智能在公共政策體系中的逐步推進，有助于重新設計組織結構和公共治理模式，塑造柔性化的公共政策過程，推進層級簡化、程序簡化和模式簡化，進行一場化解黑箱效應的“破冰行動”。由于人類始終無法清晰盡知所有“智慧”細節(jié)，推動人工智能嵌入公共政策的健康成長是未來依然面臨的一個根本性問題。公共政策必須重視人工智能帶來的社會行為、社會規(guī)范和社會價值的變革。

如何保證政策知識以及政策落地的質(zhì)量，并最終取得良好的政策效果，是一個重要的政策目標。實踐證明，建立一個高效、協(xié)同的“人工智能+公共政策”的“擅治”新形態(tài)，既是借助人工智能嵌入公共政策的因應之道，也是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必由之路。本文在進行理論分析的同時，也寄予了對現(xiàn)實的思考和關懷。公共政策的未來是利用人工智能技術全面考量政策要素，篩選、過濾、再界定政策問題，最終成功解決政策問題的樣態(tài)。面向人工智能時代的公共政策，走向政策問題的并不只有一條因果關系，而可能是多個復雜的關系束，政策資源調(diào)取和使用能力、對以往歷史經(jīng)驗和現(xiàn)實政策環(huán)境的考衡、政策工具的選擇等都是人工智能影響公共政策的考慮因素。只有形成一項被期待形成政策問題的解決機制，采納與創(chuàng)新人工智能技術解決政策問題，避免問題性質(zhì)發(fā)生偏移，才能建構起一種“擅治”形態(tài)的科學公共政策體系。

參考文獻：

[1]賈開，蔣余浩.人工智能治理的三個基本問題：技術邏輯、風險挑戰(zhàn)與公共政策選擇[J].中國行政管理，2017（10）.

[2]中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議[EB/OL].http：//www.gov.cn/xinwen/2020- 11/03/ content_5556991.htm，2020-11-23.

[3]賈開，郭雨暉，雷鴻竹.人工智能公共政策的國際比較研究：歷史、特征與啟示[J].電子政務，2018（9）.

[4]黃璜.人工智能之辨：計算本質(zhì)、目標分類與議題劃分[J].電子政務，2018（3）.

[5]郝鄭飛.人工智能時代的行政價值：變革與調(diào)試[J].中國行政管理，2020（3）.

[6]譚九生，楊建武.人工智能技術的倫理風險及其協(xié)同治理[J].中國行政管理，2019（10）.

[7]徐琳，徐超.人工智能時代政治權力的雙重面相[J].蘭州大學學報（社會科學版），2020，48（1）.

[8]張乾友.人工智能與公共服務的規(guī)范前景[J].行政論壇，2019，26（6）.

[9]俞可平.治理與善治[M].北京：社會科學文獻出版社，2000：16.

[10]俞可平.走向善治——國家治理現(xiàn)代化的中國方案[M].北京：中國文史出版社，2016：105.

[11]何哲.人工智能時代的政府適應與轉(zhuǎn)型[J].行政管理改革，2016（8）.

[12]陳水生.技術驅(qū)動與治理變革：人工智能對城市治理的挑戰(zhàn)及政府的回應策略[J].探索，2019（6）.

[13]吳開松，楊愛琴.公共政策執(zhí)行及其系統(tǒng)治理研究——基于公共政策“立交橋”現(xiàn)象分析[J].學習與實踐，2018（6）.

[14]Stephen Barley.Technology as an Occasion for Structuring：Evidence from Observations of CT Scanners and Social Order of Radiology Departments[J].Administration Science Quarterly，1986，31（1）.

[15]鄭戈.算法的法律與法律的算法[J].中國法律評論，2018（2）.

[16] John C. Wahlke.DAVID EASTON.A Framework for Political Analysis.Pp.xvi， 143.EnglewoodCliffs，N.J.：Prentice- Hall，1965. $4.95[J]. The Annals of the American Academy of Political and Social Science，1965，360（1）.

[17]尼古拉斯·雷舍爾.復雜性：一種哲學概觀[M].吳彤，譯.上海：上海世紀出版集團，2007.

[18]李雪松.政策工具何以反映政策價值：一項溯源性分析——基于H省W市綜合行政執(zhí)法模式的經(jīng)驗證據(jù)[J].求實，2019（6）.

[19]張欣，王飛躍.內(nèi)在契合與耦合共進——智庫與公共治理的內(nèi)生關系[J].中國行政管理，2017（4）.

[20] [美]雷·庫茲韋爾.人工智能的未來：揭示人類思維的奧秘[M].杭州：浙江人民出版社，2016：3.

實習編輯：龐子玥