董 妍， 付登宇

(天津大學(xué) 法學(xué)院， 天津 300072)

一、行政訴訟中規(guī)范性文件司法審查制度的嬗變與現(xiàn)實(shí)困境

(一) 行政訴訟中規(guī)范性文件司法審查制度的嬗變

規(guī)范性文件審查在我國(guó)學(xué)術(shù)和司法實(shí)踐中的存在是一個(gè)由無(wú)到有、從模糊到清晰的過(guò)程，這一點(diǎn)在立法過(guò)程中體現(xiàn)得尤為明顯[1]。1989年《行政訴訟法》第十二條規(guī)定明確表示，法院不受理直接對(duì)規(guī)范性文件提起的行政訴訟。第三十二條規(guī)定，規(guī)范性文件僅作為證明具體行政行為合法的依據(jù)，法院只能判斷具體行政行為是否符合規(guī)范性文件的要求，而不能對(duì)規(guī)范性文件本身進(jìn)行審查。上述制度在1991年《最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的意見(jiàn)(試行)》(以下簡(jiǎn)稱《執(zhí)行意見(jiàn)》)中可以得到驗(yàn)證：《執(zhí)行意見(jiàn)》未規(guī)定規(guī)范性文件審查的內(nèi)容。但當(dāng)時(shí)的規(guī)定中亦可以找到規(guī)范性文件審查制度的端倪。1989年《行政訴訟法》第五十三條規(guī)定表明，人民法院在審理案件中發(fā)現(xiàn)規(guī)章之間存在不一致時(shí)，應(yīng)該交由最高人民法院送國(guó)務(wù)院解釋或裁決；法院對(duì)規(guī)章之間不一致的判斷其實(shí)質(zhì)包含對(duì)于規(guī)章內(nèi)容的審查。這一規(guī)定內(nèi)在地涵攝了法院在審判過(guò)程中可以對(duì)規(guī)章進(jìn)行審查的觀念，規(guī)范性文件效力低于規(guī)章，法院當(dāng)然可以予以審查。

1999年《行政復(fù)議法》第七條規(guī)定，公民或其他組織認(rèn)為具體行政行為依據(jù)的規(guī)范性文件不合法時(shí)，可以在申請(qǐng)行政復(fù)議時(shí)一并向復(fù)議機(jī)關(guān)提出對(duì)規(guī)范性文件的審查請(qǐng)求。該條明確規(guī)定，行政復(fù)議機(jī)關(guān)可對(duì)行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件進(jìn)行審查，推動(dòng)了規(guī)范性文件審查制度的發(fā)展[2]。2000年《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》(以下簡(jiǎn)稱《執(zhí)行解釋》)第六十二條規(guī)定，法院審理案件時(shí)可引用合法有效的規(guī)章及其他規(guī)范性文件。該規(guī)定要求法院在引用規(guī)范性文件時(shí)需要審查其是否合法，是第一次明確確立規(guī)范性文件在行政訴訟中不能被默示的審查。

2004年《關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問(wèn)題的座談會(huì)紀(jì)要》(以下簡(jiǎn)稱《會(huì)議紀(jì)要》)指出，行政機(jī)關(guān)制定的其他規(guī)范性文件不是正式的法律淵源，但經(jīng)審查認(rèn)為合法且適當(dāng)?shù)囊?guī)范性文件可以作為認(rèn)定被訴具體行政行為合法的依據(jù)。該表述明確了規(guī)范性文件的地位——不是正式的法律淵源，不能當(dāng)然作為具體行政行為合法的依據(jù)，人民法院在將其作為具體行政行為合法性依據(jù)時(shí)可以進(jìn)行審查。該觀點(diǎn)進(jìn)一步推動(dòng)規(guī)范性文件審查制度的發(fā)展，在合法性審查的基礎(chǔ)上提出更高的合理性審查要求。

2008年《關(guān)于當(dāng)前形勢(shì)下做好行政審判工作的若干意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》)強(qiáng)調(diào)人民法院在對(duì)規(guī)范性文件審查時(shí)，要考慮到行政機(jī)關(guān)為應(yīng)對(duì)緊急情況所采取的靈活措施的必要性?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》是對(duì)司法實(shí)踐中規(guī)范性文件審查工作的指導(dǎo)，要求人民法院對(duì)規(guī)范性文件審查要充分考慮各方面情況，做出合理正確的判斷，實(shí)際上是對(duì)包括行政規(guī)范性文件在內(nèi)的行政行為合法性審查標(biāo)準(zhǔn)的意見(jiàn)[1]?，F(xiàn)行《行政訴訟法》第五十三條規(guī)定，公民、法人或其他組織在對(duì)行政行為提起訴訟時(shí)，可以一并請(qǐng)求對(duì)行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件進(jìn)行審查。2014年行政訴訟法修改時(shí)以立法的形式將規(guī)范性文件審查納入行政訴訟中，解決了規(guī)范性審查這項(xiàng)權(quán)力長(zhǎng)期面臨的正當(dāng)性、合法性的問(wèn)題[3]，是規(guī)范性文件審查制度的重要發(fā)展。

規(guī)范性文件審查制度的嬗變過(guò)程就是規(guī)范性文件審查制度在我國(guó)各種法律制度中逐漸顯化和完善的過(guò)程：1989年《行政訴訟法》沒(méi)有直接對(duì)規(guī)范性文件審查做出規(guī)定，僅部分條文暗含法院有審查規(guī)范性文件的職權(quán)；2000年《執(zhí)行解釋》則第一次實(shí)質(zhì)上賦予法院對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行合法性審查的權(quán)力；2004年《會(huì)議紀(jì)要》在合法性審查的基礎(chǔ)上進(jìn)一步提出更高的合理性審查要求；2008年《指導(dǎo)意見(jiàn)》實(shí)際上是對(duì)包括行政規(guī)范性文件在內(nèi)的行政行為合法性審查標(biāo)準(zhǔn)的意見(jiàn)；2014年修訂的《行政訴訟法》正式將規(guī)范性文件審查納入行政訴訟中來(lái)，解決了規(guī)范性文件審查制度長(zhǎng)期面臨的正當(dāng)性、合法性不足的問(wèn)題。但2014年《行政訴訟法》以及之后的司法解釋中并沒(méi)有對(duì)規(guī)范性文件的審查做出具體的規(guī)定，法院在對(duì)規(guī)范性文件審查過(guò)程中僅有指導(dǎo)性的原則規(guī)定，缺乏具體的程序、內(nèi)容與標(biāo)準(zhǔn)。除此之外，現(xiàn)實(shí)審判過(guò)程中法院對(duì)于規(guī)范性文件的概念不清晰，學(xué)界和相關(guān)法律中沒(méi)有統(tǒng)一的規(guī)范性文件的定義，這些問(wèn)題導(dǎo)致規(guī)范性文件審查制度難以有效落實(shí)。

(二) 規(guī)范性文件司法審查的現(xiàn)實(shí)困境

2014年修改的《行政訴訟法》實(shí)施以后，行政訴訟中附帶規(guī)范性文件審查請(qǐng)求的案件日漸增多(見(jiàn)表1)。該《行政訴訟法》修訂后于2015年5月1日開(kāi)始施行，2015年、2016年行政訴訟附帶規(guī)范性文件審查請(qǐng)求的案件總計(jì)僅有40件，而2017年、2018年、2019年(數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)截至2019年9月30日)行政訴訟附帶規(guī)范性文件審查請(qǐng)求的案件分別有190件、244件、103件，相比之前有了顯著增長(zhǎng)。

表1 2015—2019年行政訴訟附帶規(guī)范性文件審查案件數(shù)量統(tǒng)計(jì)結(jié)果

由于規(guī)范性文件界定不清、規(guī)范性文件附帶審查要求不明，578份附規(guī)范性文件審查請(qǐng)求的行政訴訟案件中僅有85份案件法院對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行了審查，約占總數(shù)的15%。不僅行政相對(duì)人難以界定規(guī)范性文件，現(xiàn)實(shí)審判過(guò)程中法官對(duì)規(guī)范性文件判斷也存在較大爭(zhēng)議。例如在“張藍(lán)英、景寧畬族自治縣鶴溪街道辦事處二審行政判決”((2018)浙11行終14號(hào))中，一審法院認(rèn)為中共景寧畬族自治縣委辦公室和景寧畬族自治縣人民政府聯(lián)合制定《景寧畬族自治縣農(nóng)民異地搬遷工程實(shí)施辦法》不屬于規(guī)范性文件，不予審查；二審法院從制定主體和內(nèi)容判斷該辦法屬于《行政訴訟法》第五十三條規(guī)定的規(guī)范性文件附帶審查范圍，應(yīng)該予以審查。

同時(shí)，由于缺乏統(tǒng)一的規(guī)范性文件審查程序與標(biāo)準(zhǔn)，各地法院對(duì)于規(guī)范性文件審查標(biāo)準(zhǔn)寬嚴(yán)差距較大。一些案例中法院對(duì)規(guī)范性文件審查較為嚴(yán)格，對(duì)規(guī)范性文件既進(jìn)行形式審查又進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，例如“陶淑華與青島市社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)局案”(山東青島(2015)南行初字第66號(hào))中，人民法院從規(guī)范性文件制定主體的權(quán)限、是否對(duì)法律保留事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)定、是否與上位法相抵觸以及內(nèi)容的合理性等方面對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行了詳細(xì)的審查；另一些案例中法院僅僅對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行形式審查，只要不與上位法明顯沖突即可，在“王欣與南京市住房保障和房產(chǎn)局、南京市住房保障中心二審行政判決書(shū)”(江蘇南京(2019)蘇01行終4號(hào))中，法院僅通過(guò)對(duì)《南京市經(jīng)濟(jì)適用住房管理實(shí)施細(xì)則》的制定程序、制定主體權(quán)限的審查斷定該規(guī)范性文件合法；還有些案例中法院僅以“規(guī)范性文件合法有效”一語(yǔ)帶過(guò)，例如“韓志明與彭陽(yáng)縣國(guó)土資源局等征收上訴案”(寧夏固原市(2015)固行終字第41號(hào))中，法院認(rèn)為彭陽(yáng)縣人民政府根據(jù)本轄區(qū)的實(shí)際情況在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上制定的《彭陽(yáng)縣縣城規(guī)劃區(qū)內(nèi)項(xiàng)目建設(shè)集體土地上房屋及構(gòu)筑物征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)》《彭陽(yáng)縣集體土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)》和《省道203線王洼經(jīng)彭陽(yáng)至高寨塬段公路工程建設(shè)土地及房屋等附著物征收與補(bǔ)償安置實(shí)施方案》三個(gè)規(guī)定符合當(dāng)?shù)貙?shí)際且制定后向社會(huì)進(jìn)行了公開(kāi)，合法有效，并未做其他說(shuō)明。規(guī)范性文件界定不清和缺乏統(tǒng)一的審查程序[4]，導(dǎo)致司法實(shí)踐中規(guī)范性文件審查的混亂，這既損害了行政相對(duì)人的權(quán)益，又損害了司法公正的形象，不利于附帶審查制度的施行。

司法實(shí)務(wù)中規(guī)范性文件審查遇到的問(wèn)題集中在以下兩個(gè)方面：一是規(guī)范性文件界定不清楚，二是規(guī)范性文件審查沒(méi)有明確的程序、內(nèi)容與標(biāo)準(zhǔn)。針對(duì)上述問(wèn)題，本文采用實(shí)證研究方法。以2014年《行政訴訟法》實(shí)施之后的行政訴訟附帶規(guī)范性文件審查案例為基礎(chǔ)，以“規(guī)范性文件審查”為關(guān)鍵詞，設(shè)置全文檢索、審結(jié)日期(2015.5.1—2019.9.30)、案由(行政)等限制因素，通過(guò)北大法寶—司法案例—高級(jí)檢索，共獲得981案例，去除不符合要求的案例，獲得目標(biāo)案例578條。通過(guò)對(duì)上述案例進(jìn)行分析，總結(jié)各地司法實(shí)踐關(guān)于規(guī)范性文件審查的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合已有研究文獻(xiàn)為規(guī)范性文件審查提供具體的路徑，促進(jìn)規(guī)范性文件審查制度的有效實(shí)施。

二、規(guī)范性文件的界定

規(guī)范性文件界定是規(guī)范性文件審查的前提。根據(jù)我國(guó)司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)可將規(guī)范性文件界定分為兩步：一是明確規(guī)范性文件的定義，二是根據(jù)定義判斷文件屬性。我國(guó)關(guān)于規(guī)范性文件尚未有統(tǒng)一的定義，各省級(jí)政府結(jié)合自身情況制定了本地關(guān)于規(guī)范性文件的定義。將各地規(guī)范性文件定義對(duì)比分析可知，各地對(duì)于規(guī)范性文件的定義側(cè)重不同，這與本地規(guī)范性文件審查的實(shí)際情況有關(guān)。通過(guò)對(duì)578份案例進(jìn)行梳理，發(fā)現(xiàn)法院在界定規(guī)范性文件時(shí)，先根據(jù)定義概括性判斷是否屬于規(guī)范性文件，然后通過(guò)排除法將一些不屬于《行政訴訟法》審查范圍的文件排除[5]。法院按照這一過(guò)程界定規(guī)范性文件時(shí)常遇到一些困難：一是對(duì)于部分存在爭(zhēng)議的問(wèn)題，不同法院之間意見(jiàn)難以統(tǒng)一，例如規(guī)章解釋是否屬于規(guī)范性文件的問(wèn)題；二是部分文件與規(guī)范性文件極為相似，難以區(qū)分，例如規(guī)章與規(guī)范性文件之間的區(qū)分。

(一) 各地對(duì)規(guī)范性文件含義所做的規(guī)定

關(guān)于規(guī)范性文件定義，我國(guó)內(nèi)地尚未有統(tǒng)一規(guī)定，各地結(jié)合本地實(shí)際情況對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行定義。對(duì)中國(guó)內(nèi)地31個(gè)省級(jí)單位關(guān)于規(guī)范性文件的定義進(jìn)行梳理分析發(fā)現(xiàn)，這些定義主要可以分為兩種：一是從正面規(guī)定規(guī)范性文件制定主體、制定程序、規(guī)范性文件內(nèi)容，并通過(guò)是否具有普遍約束力以及能否在一定期限內(nèi)反復(fù)適用等限制條件來(lái)定義規(guī)范性文件，例如《天津市行政規(guī)范性文件管理規(guī)定》中規(guī)范性文件的定義，采用此種方式定義的省級(jí)單位還有河北省等19個(gè)省級(jí)單位。其中江蘇省和吉林省對(duì)規(guī)范性文件制度主體特別進(jìn)行了規(guī)定，江蘇省規(guī)定只有地方各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上地方人民政府所屬工作部門、縣級(jí)以上地方人民政府依法設(shè)立的派出機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)的組織這四種行政主體可以制定規(guī)范性文件，并強(qiáng)調(diào)地方各級(jí)人民政府設(shè)立的非常設(shè)機(jī)構(gòu)，以及行政機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、下設(shè)機(jī)構(gòu)，不得制定規(guī)范性文件(《江蘇省規(guī)范性文件制定和備案規(guī)定》)；吉林省則規(guī)定各級(jí)人民政府，縣級(jí)以上人民政府所屬工作部門，省、市人民政府派出機(jī)關(guān)，法律、法規(guī)授權(quán)的組織，按照法定職責(zé)可以行使行政權(quán)力的其他機(jī)關(guān)這五種行政主體可以制定規(guī)范性文件(《吉林省規(guī)范性文件制定辦法》)。

表2 中國(guó)內(nèi)地各省級(jí)單位規(guī)范性文件定義方式統(tǒng)計(jì)表

二是在正面概括性規(guī)定基礎(chǔ)上，再?gòu)姆疵媪信e不是規(guī)范性文件的情況，例如在《北京市行政規(guī)范性文件備案規(guī)定》中關(guān)于規(guī)范性文件的定義：本規(guī)定所稱行政規(guī)范性文件，是指市人民政府工作部門、區(qū)人民政府及其工作部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府(以下統(tǒng)稱制定機(jī)關(guān))制定的，涉及公民、法人和其他組織權(quán)利和義務(wù)，具有普遍約束力的文件；不包括制定機(jī)關(guān)的內(nèi)部工作制度、人事任免決定、對(duì)具體事項(xiàng)的處理決定，以及涉密和依法不對(duì)外公布的文件。北京市等12個(gè)省級(jí)單位采用此種方式。其中福建省和青海省略有不同，福建省在對(duì)規(guī)范性文件下定義時(shí)，先概括性描述了什么是規(guī)范性文件，然后再列舉各種屬于規(guī)范性文件情況和不屬于規(guī)范性文件的情況。青海省并未對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行概括性的定義，而是先列舉規(guī)范性文件的特征，接著再列舉不屬于規(guī)范性文件的情況。

通過(guò)對(duì)各省級(jí)規(guī)范性文件定義的梳理發(fā)現(xiàn)，雖然各地對(duì)規(guī)范性文件定義的方式、側(cè)重點(diǎn)有所不同，但是對(duì)于規(guī)范性文件總體上的認(rèn)識(shí)趨于一致，只是有些問(wèn)題司法實(shí)踐中難以區(qū)分，因此各省級(jí)單位采用反面排除、列舉等方式加以界定。這些問(wèn)題主要包括規(guī)范性文件與行政規(guī)章的區(qū)分、規(guī)范性文件與行政機(jī)關(guān)內(nèi)部管理行為的區(qū)分、規(guī)范性文件與不涉及公民權(quán)利義務(wù)行為的區(qū)分以及規(guī)范性文件與不具有普遍約束力行為的區(qū)分。各地在規(guī)范性文件定義中區(qū)分這些問(wèn)題，反映現(xiàn)實(shí)審判過(guò)程中存在類似的困擾，例如“陳浩、國(guó)家稅務(wù)總局遵義市播州區(qū)稅務(wù)局稅務(wù)行政管理(稅務(wù))二審行政判決書(shū)”中，一審法院認(rèn)為國(guó)家稅務(wù)總局發(fā)布的通知屬于規(guī)章，二審法院則認(rèn)定其為規(guī)范性文件；在“楊大雨、修水縣人民政府二審行政判決書(shū)”中，上訴人楊大雨提出對(duì)修水縣人民政府作出的《修水縣人民政府關(guān)于開(kāi)展東津水庫(kù)庫(kù)區(qū)船舶清理整頓活動(dòng)的通告》進(jìn)行審查，經(jīng)二審法院確認(rèn)該通知不屬于規(guī)范性文件，不予審查。

(二) 司法實(shí)踐中規(guī)范性文件的界定

法院在界定規(guī)范性文件時(shí)，先根據(jù)定義概括性判斷是否屬于規(guī)范性文件，然后通過(guò)排除法將一些不屬于《行政訴訟法》審查范圍的規(guī)范性文件排除。

1. 司法實(shí)踐中規(guī)范性文件的界定過(guò)程

法院對(duì)于規(guī)范性文件界定過(guò)程可以分為兩個(gè)部分：一是根據(jù)定義概括性判斷是否屬于規(guī)范性文件，二是通過(guò)排除法將不屬于《行政訴訟法》審查范圍的規(guī)范性文件排除?，F(xiàn)實(shí)審判過(guò)程中很少對(duì)規(guī)范性文件的界定過(guò)程予以闡述，但是通過(guò)對(duì)案例分析，我們不難發(fā)現(xiàn)，法院對(duì)于屬于規(guī)范性文件的情況一般不加以說(shuō)明，對(duì)于不屬于規(guī)范性文件的情況則會(huì)詳細(xì)解釋，作為不予審查的依據(jù)。在審判過(guò)程中法院會(huì)先根據(jù)本省對(duì)規(guī)范性文件的定義概括性判斷一個(gè)文件是否屬于規(guī)范性文件，包括從制定主體、制定程序、是否具有能反復(fù)適用、是否涉及公民權(quán)利義務(wù)等方面簡(jiǎn)單判斷。例如在“趙洪祥、鹿邑縣人民政府資源行政管理：土地行政管理(土地)二審行政判決書(shū)”((2017)豫行終1308號(hào))中趙洪祥起訴要求對(duì)原周口地區(qū)行政公署周署土(1995)第22號(hào)和周署土(1997)第13號(hào)文件進(jìn)行合法性審查，法院根據(jù)定義判斷出該文件不能反復(fù)適用，不屬于規(guī)范性文件。

接著采用排除法，將不屬于規(guī)范性文件的情況排除。不屬于規(guī)范性文件的情況有規(guī)章、黨政文件、不影響權(quán)利義務(wù)的文件通知、行政機(jī)關(guān)內(nèi)部文件、會(huì)議紀(jì)要、具體行政行為等。這些情況下難以簡(jiǎn)單區(qū)分，需要對(duì)文件的內(nèi)容、性質(zhì)、制定程序進(jìn)行具體的分析，所以部分地區(qū)在制定規(guī)范性文件定義時(shí)會(huì)專門列出不屬于規(guī)范性文件的情況。在武漢市人民政府與葛文秀一案((2019)鄂01行終105號(hào))中，葛文秀請(qǐng)求對(duì)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于做好政府信息依申請(qǐng)公開(kāi)工作的意見(jiàn)》進(jìn)行審查，法院因其為國(guó)務(wù)院制定的規(guī)范性文件，不屬于《行政訴訟法》第五十三條規(guī)范性文件的審查范圍而不予審查。

2. 規(guī)范性文件界定存在的困難

規(guī)范性文件界定過(guò)程中存在的困難包括兩部分：一是對(duì)于部分存在爭(zhēng)議的問(wèn)題，不同法院之間意見(jiàn)難以統(tǒng)一，例如規(guī)章解釋是否屬于規(guī)范性文件的問(wèn)題；二是部分文件與規(guī)范性文件極為相似，難以區(qū)分，例如規(guī)章與規(guī)范性文件之間的區(qū)分。

對(duì)于一些文件是否屬于規(guī)范性文件的問(wèn)題，不同法院之間難以達(dá)成一致，這也有各地規(guī)范性文件定義不一致的因素。各地法院意見(jiàn)不一致，必然導(dǎo)致“同案不同判”的結(jié)果出現(xiàn)，進(jìn)而影響司法的統(tǒng)一性。

除此之外，規(guī)章和規(guī)范性文件之間區(qū)分也給法院帶來(lái)了困擾。規(guī)章與規(guī)范性文件有很多相似之處，僅從定義方面很難區(qū)分二者。我們?cè)谑崂戆咐^(guò)程中發(fā)現(xiàn)，關(guān)于規(guī)范性文件界定方面出現(xiàn)問(wèn)題的案例中大部分為規(guī)章和規(guī)范性文件的區(qū)分；31個(gè)省級(jí)單位在對(duì)規(guī)范性文件的定義時(shí)，有19個(gè)省級(jí)單位強(qiáng)調(diào)“規(guī)章除外”，可見(jiàn)區(qū)分規(guī)章與規(guī)范性文件是各地面臨的共同難題。目前，學(xué)術(shù)界關(guān)于規(guī)范性文件與行政立法的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)有實(shí)體和程序兩類[6]。實(shí)體區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)試圖從實(shí)體內(nèi)容上劃定行政立法與規(guī)范性文件的界限；程序區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)則主張放棄對(duì)模糊的實(shí)體界限的探尋，選擇是否采用立法程序這一簡(jiǎn)單清晰的標(biāo)準(zhǔn)[7]。

實(shí)體區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)主要通過(guò)是否增設(shè)權(quán)利義務(wù)來(lái)區(qū)分行政立法與規(guī)范性文件，這一點(diǎn)在我國(guó)學(xué)界被普遍接受并逐漸被官方接受。2010年《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》以及2015年的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要》都包含規(guī)范性文件不得違法增加公民、法人和其他組織的義務(wù)的內(nèi)容。但行政立法與規(guī)范性文件在內(nèi)容上并沒(méi)有本質(zhì)的不同[8]，通過(guò)實(shí)體區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)難以明確判斷出一個(gè)文件是否屬于規(guī)范性文件，無(wú)法解決現(xiàn)實(shí)司法實(shí)踐的困擾。程序區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)是根據(jù)制定程序判斷，所有未遵循法定制定程序的文件都應(yīng)認(rèn)定為規(guī)范性文件。這一認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)能清楚明確地判斷出規(guī)范性文件，為司法機(jī)關(guān)在現(xiàn)實(shí)審判中提供了思路。但規(guī)范性文件對(duì)公民有事實(shí)約束力，如果僅按照程序區(qū)分，行政機(jī)關(guān)可以通過(guò)制定規(guī)范性文件來(lái)達(dá)到行政目的。因此，法院對(duì)規(guī)范性文件審查不僅需要對(duì)合法性進(jìn)行審查，還需要進(jìn)一步對(duì)合理性進(jìn)行審查。法院對(duì)于行政法規(guī)、規(guī)章以及規(guī)范性文件有不同的尊重程度，主要體現(xiàn)在適用的審查標(biāo)準(zhǔn)不同[9]。對(duì)于行政立法，法院應(yīng)高度尊重，只要不與上位法抵觸，就應(yīng)當(dāng)予以適用；對(duì)于規(guī)范性文件，因其不具有法律約束力，法院在適用時(shí)需要確立一種更嚴(yán)格的審查標(biāo)準(zhǔn)[7]。

三、規(guī)范性文件的審查程序

規(guī)范性文件審查可以分為兩個(gè)階段：第一階段是審查啟動(dòng)階段，第二階段是具體審查階段。審查啟動(dòng)階段主要審查是否滿足規(guī)范性文件審查的具體要件，包括兩部分：一是起訴要件，也就是一般行政訴訟起訴所要求的要件；二是附帶性要件，包括時(shí)間條件、依據(jù)性條件和附帶性條件，指提起規(guī)范性文件審查請(qǐng)求的時(shí)間、規(guī)范性文件是否屬于行政行為的依據(jù)、是否滿足規(guī)范性文件附帶審查的要求等。具體審查階段包括形式審查和實(shí)質(zhì)審查兩部分，形式審查主要審查規(guī)范性文件制定主體、制定程序，不對(duì)規(guī)范性文件內(nèi)容進(jìn)行評(píng)判；實(shí)質(zhì)審查主要是對(duì)規(guī)范性文件制定內(nèi)容進(jìn)行審查，判斷該規(guī)范性文件內(nèi)容是否違反上位法、是否增加公民義務(wù)減損公民權(quán)利、是否超越權(quán)限。

(一) 審查啟動(dòng)階段

審查啟動(dòng)階段包括起訴要件和附帶性要件兩部分。起訴要件即一般行政訴訟所要求的要件，主要有五種：一是原告適格，二是有明確的被告，三是有具體的訴訟請(qǐng)求和事實(shí)根據(jù)，四是屬于法院的受案范圍和受訴法院管轄，五是復(fù)議前置。在高郵市綜合行政執(zhí)法局與大眾廣告公司(江蘇揚(yáng)州(2019)蘇10行終106號(hào))一案中，法院認(rèn)為行政執(zhí)法局發(fā)出的《通知書(shū)》是過(guò)程性行為，不可訴，也未對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行審查。

附帶性要件包括時(shí)間條件、依據(jù)性條件和附帶性條件。時(shí)間條件是指規(guī)范性文件審查請(qǐng)求是否在規(guī)定期限提出，規(guī)范性文件審查請(qǐng)求可以在對(duì)行政行為提起訴訟時(shí)一并提出，有正當(dāng)理由的，也可以在法庭調(diào)查中提出。在“崔曦元、青島市物價(jià)局物價(jià)行政管理(物價(jià))二審行政判決書(shū)”(青島(2017)魯02行終624號(hào))中，崔曦元在一審開(kāi)庭審理前沒(méi)有提出一并審查山東省物價(jià)局《關(guān)于房屋檔案利用收費(fèi)問(wèn)題的通知》的請(qǐng)求，其當(dāng)庭提出申請(qǐng)無(wú)正當(dāng)理由且超過(guò)申請(qǐng)期限，故法院未對(duì)該文件進(jìn)行審查。依據(jù)性條件指的是規(guī)范性文件是否是行政行為的依據(jù)，現(xiàn)實(shí)審判過(guò)程中法官只對(duì)行政行為依據(jù)的規(guī)范性文件進(jìn)行審查。例如“農(nóng)安公路客運(yùn)集團(tuán)有限公司訴德惠市運(yùn)輸管理所交通行政處罰二審行政判決書(shū)”(長(zhǎng)春(2018)吉01行終141號(hào))中，農(nóng)安公路客運(yùn)集團(tuán)有限公司要求對(duì)德惠市交通運(yùn)輸局發(fā)布的為外籍客運(yùn)班車指定?？空军c(diǎn)的《通知》進(jìn)行審查，而該案被上訴人德惠運(yùn)管是依據(jù)《中華人民共和國(guó)道路運(yùn)輸管理?xiàng)l例》的規(guī)定對(duì)上訴人農(nóng)安客運(yùn)公司做出行政處罰決定，故法院未對(duì)該《通知》進(jìn)行審查。附帶性條件文件指規(guī)范性文件審查請(qǐng)求必須在對(duì)行政行為提起訴訟時(shí)，一并請(qǐng)求對(duì)該規(guī)范性文件進(jìn)行審查。在“黃德彩、武漢市國(guó)土資源和規(guī)劃局資源行政管理：土地行政管理(土地)二審行政裁定書(shū)”(武漢(2018)鄂01行終691號(hào))中，黃德彩要求對(duì)其申請(qǐng)公開(kāi)的武價(jià)房字(2002)75號(hào)文件的合法性進(jìn)行審查，該請(qǐng)求屬于單獨(dú)就武價(jià)房字(2002)75號(hào)文件的合法性提出司法審查的訴請(qǐng)，不符合行政訴訟法定受理?xiàng)l件。

(二) 具體審查階段

根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第一百四十八條規(guī)定，可以將規(guī)范性文件審查分為形式審查和實(shí)質(zhì)審查兩種，形式審查主要審查規(guī)范性文件制定主體、制定程序，不對(duì)規(guī)范性文件內(nèi)容進(jìn)行評(píng)判；實(shí)質(zhì)審查主要是對(duì)規(guī)范性文件制定內(nèi)容進(jìn)行審查，判斷該規(guī)范性文件內(nèi)容是否違反上位法、是否增加公民義務(wù)減損公民權(quán)利、是否超越權(quán)限。

1. 形式審查

形式審查主要審查規(guī)范性文件兩方面：一是制定主體，二是制定程序[10]。先根據(jù)通過(guò)制定程序、制定主體判斷該文件是否屬于規(guī)范性文件審查范圍，然后再判斷制定主體、制定程序是否合法。由于法律、法規(guī)、規(guī)章與規(guī)范性文件制定程序不同，我們可以簡(jiǎn)單通過(guò)制定程序?qū)⑵鋮^(qū)分開(kāi)來(lái)，按照《立法法》中行政法規(guī)、規(guī)章的制定程序制定的自然屬于規(guī)章或者行政法規(guī)，未按照上述規(guī)定制定的規(guī)范性文件，還需要對(duì)其內(nèi)容深入分析。國(guó)務(wù)院制定的規(guī)范性文件不屬于審查范圍，黨政機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件理論上也不屬于規(guī)范性文件審查的范圍。行政機(jī)關(guān)和黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合發(fā)文的規(guī)范性文件是否屬于規(guī)范性文件審查的范圍？這一點(diǎn)司法實(shí)踐中存在不同觀點(diǎn)。在“張藍(lán)英、景寧畬族自治縣鶴溪街道辦事處二審行政判決”(浙江麗水(2018)浙11行終14號(hào))中，一審法院認(rèn)為中共景寧畬族自治縣委辦公室和景寧畬族自治縣人民政府聯(lián)合制定的《景寧畬族自治縣農(nóng)民異地搬遷工程實(shí)施辦法》不屬于規(guī)范性文件，不予審查，二審法院從制定主體和內(nèi)容判斷該辦法屬于《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第五十三條規(guī)定的規(guī)范性文件附帶審查范圍，應(yīng)該予以審查。對(duì)于黨政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)聯(lián)合發(fā)布的規(guī)范性文件，應(yīng)該根據(jù)其實(shí)質(zhì)內(nèi)容來(lái)具體判斷，具有規(guī)范性文件性質(zhì)的應(yīng)該屬于規(guī)范性文件審查范圍。不屬于規(guī)范性文件的不予審查，屬于規(guī)范性文件的則需要看審查行政主體是否有權(quán)制定規(guī)范性文件，制定程序、批準(zhǔn)程序、公開(kāi)發(fā)布程序是否合法。有學(xué)者將其放在啟動(dòng)要件[11]，這一點(diǎn)并不恰當(dāng)，因?yàn)閷?duì)于是否屬于規(guī)范性文件這一問(wèn)題較為復(fù)雜，必須要對(duì)規(guī)范性文件展開(kāi)審查才能判斷；而且判斷是否屬于規(guī)范性文件，需要對(duì)該文件制定機(jī)關(guān)、制定程序進(jìn)行審查，這本身就是形式審查的一部分，放在形式審查更符合實(shí)際情況，便于法官對(duì)規(guī)范性文件的審查。

2. 實(shí)質(zhì)審查

規(guī)范性文件實(shí)質(zhì)審查可以劃分為合法性審查和合理性審查，合法性審查主要審查規(guī)范性文件內(nèi)容是否超越法定職權(quán)或者上位法授權(quán)，合理性審查主要是判斷規(guī)范性文件是否達(dá)到對(duì)上位法的解釋是最正確的或者對(duì)裁量權(quán)行使的指引是最合理的程度[12]。合法性審查內(nèi)容具體可以分為以下三種情況：一是、是否超越法定職權(quán)或授權(quán)范圍；二是、是否與上位法規(guī)定相抵觸；三是、沒(méi)有法律依據(jù)情況下，是否增加公民義務(wù)或者減損其權(quán)益。經(jīng)審查合法的規(guī)范性文件也并不當(dāng)然適用，法院應(yīng)該進(jìn)一步審查其合理性，通過(guò)判斷規(guī)范性文件采取的措施能否有助于實(shí)現(xiàn)行政立法目的、該行政措施是否是備選方案中的最優(yōu)選擇來(lái)判斷該規(guī)范性文件是否達(dá)到對(duì)上位法的解釋最正確的程度[7]?，F(xiàn)實(shí)審判案例對(duì)于規(guī)范性文件審查基本上可以分為三個(gè)層次：一是簡(jiǎn)單進(jìn)行程序?qū)彶?，只要行政主體有權(quán)限即可；二是除程序?qū)彶橥膺€進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的合法性審查；三是先程序?qū)彶?，然后進(jìn)行合法性審查，在合法性審查基礎(chǔ)上再對(duì)規(guī)范性文件合理性進(jìn)行判斷。但大多數(shù)案例屬于第一種，僅有少數(shù)案例中法院按照第三種順序?qū)σ?guī)范性文件進(jìn)行嚴(yán)格縝密的審查。

(三) 規(guī)范性文件審查結(jié)果

根據(jù)上訴審查過(guò)程，對(duì)于不滿足起訴要件、附帶性要件以及經(jīng)過(guò)形式審查發(fā)現(xiàn)不屬于規(guī)范性文件的情形，不予審查；滿足上訴要件的，進(jìn)一步形式審查和實(shí)質(zhì)審查。形式審查中制定主體、制定程序任一不符合要求則形式審查不通過(guò)，規(guī)范性文件不合法，二者均符合要求可以進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查。實(shí)質(zhì)審查先進(jìn)行合法性審查，審查規(guī)范性文件制定內(nèi)容是否超過(guò)法定權(quán)限、是否違反上位法或者在沒(méi)有有效授權(quán)的情況下是否增損公民權(quán)利義務(wù)。未通過(guò)合法性審查的法規(guī)，規(guī)章制定者涉嫌違法責(zé)任，所制法規(guī)規(guī)章應(yīng)該被發(fā)回制定機(jī)關(guān)修改或直接廢除[13]。通過(guò)規(guī)范性文件審查的需要進(jìn)一步進(jìn)行合理性審查。合理性審查通過(guò)，則規(guī)范性文件合法且合理可以作為行政行為的依據(jù)，否則不應(yīng)作為行政行為的依據(jù)。

四、余論：司法實(shí)踐中規(guī)范性文件審查的路徑

通過(guò)對(duì)578份案例的梳理與分析，結(jié)合相關(guān)文獻(xiàn)，歸納出圖1中審查的路徑，旨在為司法實(shí)踐提供一個(gè)明確審查程序作為參考。該審查路徑按照審查要件的難度以及案件審理先后順序?qū)⒁?guī)范性文件審查劃分為兩階段：第一階段是審查啟動(dòng)階段，第二階段是具體審查階段。審查啟動(dòng)階段包括起訴要件和附帶性要件，附帶性要件具體又可分為時(shí)間條件、依據(jù)性條件和附帶性條件。具體審查階段包括形式審查和實(shí)質(zhì)審查兩部分，形式審查包括屬性要件和程序合法要件；實(shí)質(zhì)審查分為合法性審查和合理性審查。按照難易順序，先審查起訴要件、附帶性要件，附帶性要件包括時(shí)間條件、依據(jù)性條件和附帶性條件，三者也是依次進(jìn)行審查；再對(duì)規(guī)范性文件形式審查和實(shí)質(zhì)審查，形式審查先審查屬性要件然后再審查程序合法要件，實(shí)質(zhì)審查先進(jìn)行合法性審查再進(jìn)行合理性審查。前一要件不成立，無(wú)須審查后面要件，成立則按上述順序繼續(xù)審查。對(duì)于起訴要件、附帶性要件、屬性要件審查不通過(guò)的文件不予審查，對(duì)于程序合法要件、合法性審查、合理性審查不通過(guò)的文件不應(yīng)作為行政行為的合法性依據(jù)，僅有滿足審查啟動(dòng)階段各要件且經(jīng)過(guò)形式審查、實(shí)質(zhì)審查后合法又合理的文件才能作為行政行為的依據(jù)。

圖1 規(guī)范性文件審查流程圖