劉同旭

(盤錦市水利服務(wù)中心，遼寧 盤錦 124000)

防汛抗旱事關(guān)社會穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和廣大群眾的生命安全，也是實(shí)現(xiàn)水生態(tài)文明目標(biāo)及打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的關(guān)鍵。近年來，防災(zāi)減災(zāi)工作越來越引起政府部門的高度重視，尤其是要做好少傷人、不死人的群眾轉(zhuǎn)移避險(xiǎn)工作。因此，群眾的提前避險(xiǎn)轉(zhuǎn)移作為防汛減災(zāi)過程中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，務(wù)必要放在核心位置。鑒于以上因素，經(jīng)過長期的實(shí)踐探索遼寧省初步形成了提前轉(zhuǎn)移聯(lián)動機(jī)制，并在實(shí)際防洪減災(zāi)中取得較好的成效[1-4]。

1 提前轉(zhuǎn)移聯(lián)動機(jī)制的提出

1.1 研究背景

遼寧省屬溫帶季風(fēng)氣候，地跨太子河、大凌河、鴨綠江、繞陽河、渾河、遼河6大水系，境內(nèi)河網(wǎng)水系發(fā)育，各支流縱橫交錯(cuò)，加之時(shí)空分布上降雨極不均衡，汛期區(qū)域性暴雨頻發(fā)，防洪減災(zāi)工作壓力大、任務(wù)重。特別是溪河溝谷多、地貌形態(tài)復(fù)雜的低山丘陵區(qū)，山洪災(zāi)害每年都會造成巨大的財(cái)產(chǎn)損失，對社會穩(wěn)定及區(qū)域發(fā)展帶來嚴(yán)重影響[5-6]。

2005年，為切實(shí)提高區(qū)域防治洪澇災(zāi)害的能力，遼寧省建設(shè)實(shí)施了一系列的非工程與工程措施，初步形成了防御山洪災(zāi)害的群測群防體系。通過科學(xué)的組織提前避險(xiǎn)轉(zhuǎn)移、及時(shí)發(fā)布山洪災(zāi)害預(yù)警信息，大大降低了財(cái)產(chǎn)損失。然而，由于農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃管理不到位、群眾防災(zāi)避險(xiǎn)意識不強(qiáng)、防災(zāi)減災(zāi)基礎(chǔ)薄弱及山洪災(zāi)害隱患點(diǎn)多面廣等客觀因素，山洪災(zāi)害每年導(dǎo)致的死亡人數(shù)仍居高不下。資料顯示，2000-2018年洪澇災(zāi)害導(dǎo)致遼寧省近400人死亡，其中因山洪災(zāi)害致死人數(shù)占76.25%[7-9]。

結(jié)合以往的群眾提前轉(zhuǎn)移工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村組干部只有在群眾房屋已進(jìn)洪、山洪已形成或出現(xiàn)降雨量達(dá)到峰值的情況才會組織群眾轉(zhuǎn)移。然而，被轉(zhuǎn)移的群眾或鄉(xiāng)村干部在轉(zhuǎn)移過程中都會面臨一定的人身安全威脅。在洪水到來之前，如何科學(xué)周密的安排、如何安全轉(zhuǎn)移及轉(zhuǎn)移效果怎樣？為有效解決以上問題，借鑒以往提前轉(zhuǎn)移工作江西省相關(guān)部門不斷創(chuàng)新改進(jìn)方法，充分考慮臨近短時(shí)天氣預(yù)報(bào)初步形成了提前轉(zhuǎn)移聯(lián)動機(jī)制。

1.2 前期雨水情

2018年，遼寧省發(fā)生降雨場次35場，其中強(qiáng)降雨(6場次)多集中于6-8月，有3場次歷時(shí)長、強(qiáng)度大的強(qiáng)降雨連續(xù)發(fā)生于6月中旬至7月上旬，落區(qū)高度重疊且暴雨區(qū)域集中。其中，較歷時(shí)同期均值7月1-28日全省的累計(jì)降雨量偏多50.26%，達(dá)到342.0mm，與歷史同期均值相比各區(qū)縣累計(jì)降雨量超出20.46%-102.71%，如圖1所示。

圖1 各市縣累計(jì)降雨量與歷史同期均值比

遼河流域及其支流的水位受強(qiáng)降雨影響明顯上漲，7月28日6時(shí)，福德店、通江口、鐵嶺、沈陽雨量站水位均超過警戒水位，典型雨量站的水位變化如圖2所示。

圖2 典型雨量站水位變化

1.3 機(jī)制的提出

根據(jù)遼寧省洪澇災(zāi)害調(diào)查評價(jià)預(yù)警指標(biāo)及其對山洪預(yù)警群眾轉(zhuǎn)移的要求，24h、12h、6h、3h、1h降雨量達(dá)到特定量值時(shí)要先做轉(zhuǎn)移準(zhǔn)備，在此基礎(chǔ)上實(shí)行轉(zhuǎn)移。在降雨已經(jīng)落地的情況下形成的這種指導(dǎo)群眾轉(zhuǎn)移的方式，因前期降雨量偏多致使土壤已達(dá)到飽和狀態(tài)、江河湖庫底水偏高，山洪地質(zhì)災(zāi)害在后續(xù)強(qiáng)降雨作用下具有較高的概率，給群眾安全帶來極大的隱患。該條件下，若依然利用固有的山洪災(zāi)害預(yù)警指標(biāo)將明顯增大群眾轉(zhuǎn)移工作難度和災(zāi)害安全風(fēng)險(xiǎn)。因此，如何做好此類情況下的群眾轉(zhuǎn)移工作遼寧省防汛抗旱指揮部(簡稱“防指”)做了長期的探索，為確保群眾安全提供了重要保障。

2018年，遼寧省防指于6-7月組織水文、氣象等相關(guān)部門先后開展10余次會商。通過防汛抗旱會商，6月22日遼寧省防指明確提出“水文、氣象部門及時(shí)發(fā)布洪水和降雨預(yù)警信息，不斷加強(qiáng)臨近短時(shí)預(yù)報(bào)”的要求。6月25日，召開的防汛緊急視頻會議要求各地應(yīng)切實(shí)做好群眾轉(zhuǎn)移安置工作，靈活轉(zhuǎn)變防汛戰(zhàn)術(shù)確保群眾生命安全，并提出“6月24日或6月22日到目前累計(jì)降雨量超過80mm、100mm以上的區(qū)縣，要在25日20時(shí)前全部轉(zhuǎn)移受威脅群眾”的要求。結(jié)合水文、氣象部門提供的鄰近短時(shí)預(yù)報(bào)，25日半天時(shí)間內(nèi)遼寧省要轉(zhuǎn)移近20萬危險(xiǎn)區(qū)群眾。其中，成功規(guī)避地質(zhì)災(zāi)害8起，大大降低了人員傷亡。

通過總結(jié)分析成功避險(xiǎn)經(jīng)驗(yàn)，對于提前轉(zhuǎn)移工作遼寧省防指給出了具體的規(guī)范，對可能出現(xiàn)洪澇災(zāi)害的市縣以文件通知的形式要求提前做好危險(xiǎn)區(qū)群眾轉(zhuǎn)移工作，指令接受后立即轉(zhuǎn)移。28日，針對強(qiáng)降雨地區(qū)遼寧省防指下發(fā)了提前做好轉(zhuǎn)移工作的通知。

1.4 準(zhǔn)備工作成效

本研究以2018年6月28日為例，簡要說明提前轉(zhuǎn)移工作的應(yīng)用成效，具體如下：結(jié)合氣象部門提供的前提降雨情況、土壤含水量及逐6h降雨落區(qū)預(yù)報(bào)，29日下午遼寧省防汛抗旱指揮辦公室(簡稱“防辦”)對鐵嶺、撫順、遼陽、營口、開原、沈陽、新民等市縣下發(fā)了提前轉(zhuǎn)移工作的通知，要求做好切坡建房、危舊房、土坯房、學(xué)校、旅游景區(qū)、山洪地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)區(qū)和中小河流沿河低洼地區(qū)等危險(xiǎn)區(qū)群眾轉(zhuǎn)移準(zhǔn)備工作，一旦發(fā)生強(qiáng)降雨立即轉(zhuǎn)移到安全區(qū)域。街道通知后各地對群眾轉(zhuǎn)移作了專門部署，加強(qiáng)排查土坯房、洪澇災(zāi)害隱患點(diǎn)等危舊房屋，為做好轉(zhuǎn)移組織工作以及隨時(shí)做好群眾轉(zhuǎn)移派出鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐村干部駐點(diǎn)，并實(shí)時(shí)關(guān)注降雨?duì)顩r。此外，要求新轉(zhuǎn)移和前期已轉(zhuǎn)移的群眾均采取在賓館、學(xué)校或投靠親友等統(tǒng)一的安置方式，杜絕群眾擅自返回并確保群眾的基本生活。

6月28-29日，24h降雨量除昌圖縣較小外，本溪、新賓、營口、清原等地區(qū)的降雨量達(dá)到35mm，而其他部分地區(qū)降雨量為62.5-106.8mm，達(dá)到暴雨級別。此次危險(xiǎn)區(qū)域群眾轉(zhuǎn)移避免經(jīng)濟(jì)損失80余萬元、避免人員傷亡7人、避免地質(zhì)災(zāi)害3起，轉(zhuǎn)移人口達(dá)到近5千余人。統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，2018年遼寧省共提前下發(fā)7次危險(xiǎn)區(qū)群眾轉(zhuǎn)移通知，其中有4次是6月28日-7月3日下發(fā)。

2 提前轉(zhuǎn)移聯(lián)動機(jī)制的試行

根據(jù)2018年逐6h滾動降雨預(yù)報(bào)成果指導(dǎo)提前轉(zhuǎn)移準(zhǔn)備工作的經(jīng)驗(yàn)，考慮防汛搶險(xiǎn)實(shí)際需求，2019年遼寧省防指進(jìn)一步完善和規(guī)范了該項(xiàng)內(nèi)容，并正式下發(fā)了山洪地質(zhì)災(zāi)害提前轉(zhuǎn)移聯(lián)動機(jī)制，對防災(zāi)減災(zāi)工作中遼寧省防辦與氣象局充分形成整體聯(lián)動預(yù)防合力、更好的發(fā)揮協(xié)調(diào)配合作用、及時(shí)高效的保證信息交流給出了明確的要求。

2.1 氣象部門職責(zé)

氣象部門應(yīng)在預(yù)報(bào)有區(qū)域性暴雨過程開始的前3d內(nèi)，將相關(guān)材料及時(shí)報(bào)送；在24h有區(qū)域性暴雨時(shí)啟動6h滾動降雨預(yù)報(bào)，并根據(jù)最新資料于每日12時(shí)、17時(shí)對預(yù)報(bào)預(yù)警信息及時(shí)的更新，遇實(shí)際情況需要或防汛關(guān)鍵期要加密提供預(yù)報(bào)。將降雨落區(qū)、強(qiáng)度線、流域、行政區(qū)域等信息清晰的標(biāo)注于逐6h滾動降雨預(yù)報(bào)資料，降雨過程結(jié)束后停止?jié)L動預(yù)報(bào)并將此次降雨過程評估資料及時(shí)上報(bào)。

2.2 防汛部門職責(zé)

遼寧省防辦應(yīng)將氣象部門提供的降雨預(yù)報(bào)信息及時(shí)的轉(zhuǎn)發(fā)給水文部門，要求做好水庫洪水預(yù)報(bào)和中小河流預(yù)警等工作?？紤]落區(qū)前期實(shí)際降雨情況、預(yù)報(bào)落區(qū)和雨強(qiáng)信息等，提出以縣為單位重點(diǎn)余方降雨過程的對策：前期影響雨量值偏小(或前期未降雨、較干旱)情況下，遼北、遼東與遼中預(yù)報(bào)24h降雨量標(biāo)準(zhǔn)為100-120mm、80-100mm時(shí)擬發(fā)轉(zhuǎn)移通知書；前期影響雨量值偏大(前期有降雨、較濕潤)情況下，遼北、遼東與遼中預(yù)報(bào)24h降雨量標(biāo)準(zhǔn)為800-100mm、50-80mm時(shí)擬發(fā)轉(zhuǎn)移通知書。此外，應(yīng)加強(qiáng)防汛動態(tài)信息收集和雨水情監(jiān)測，強(qiáng)化與民政、國土、氣象等部門的交流，結(jié)合實(shí)際降雨情況督促強(qiáng)降雨區(qū)落實(shí)防災(zāi)減災(zāi)措施(如提前轉(zhuǎn)移、水庫巡查等)，收集整理應(yīng)急處置行動、災(zāi)險(xiǎn)情和人員轉(zhuǎn)移安置等信息。

2018年，遼寧省防辦按照降雨落區(qū)預(yù)報(bào)向各地先后發(fā)出12次提醒，要求各地區(qū)要做好群眾轉(zhuǎn)移準(zhǔn)備并最大程度的發(fā)揮監(jiān)測預(yù)警功能，切實(shí)做好城鄉(xiāng)低洼區(qū)、中小河流洪水威脅及山洪地質(zhì)災(zāi)害區(qū)人員的轉(zhuǎn)移安置，及時(shí)發(fā)布各類預(yù)警并轉(zhuǎn)移群眾近15萬人。

3 提前轉(zhuǎn)移聯(lián)動機(jī)制的完善

實(shí)際執(zhí)行過程中，提前轉(zhuǎn)移聯(lián)動機(jī)制仍存在諸多的問題，山洪地質(zhì)災(zāi)害來臨時(shí)仍有人員的傷亡。為有效的保護(hù)人民安全、精準(zhǔn)轉(zhuǎn)移危險(xiǎn)區(qū)群眾以及有力的防御山洪地質(zhì)災(zāi)害，結(jié)合實(shí)際情況江西省防指進(jìn)一步完善機(jī)制，通過對歷年洪澇災(zāi)害防御經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)提出轉(zhuǎn)移對象、步驟、方式、責(zé)任“四項(xiàng)”要求，有效保證了提前轉(zhuǎn)移機(jī)制的有效性和針對性[10]。

3.1 明確轉(zhuǎn)移對象

轉(zhuǎn)移對象主要包括以下人員：每次防汛隱患排查應(yīng)納入山洪災(zāi)害危險(xiǎn)區(qū)的人員、近年集中強(qiáng)降雨中未納入明把卡建檔但曾經(jīng)出現(xiàn)的人員及山洪地質(zhì)災(zāi)害防災(zāi)避免明白卡建卡立檔人員。

3.2 規(guī)范轉(zhuǎn)移流程

1)準(zhǔn)備轉(zhuǎn)移：對強(qiáng)降雨氣象部門作出預(yù)測后，各市縣防指采取公眾發(fā)布、電視、廣播等措施向強(qiáng)降雨地區(qū)廣告，確保受影響區(qū)所有群眾的及時(shí)知曉，按照戶、組、村、鄉(xiāng)、縣5級責(zé)任制體系做好相關(guān)轉(zhuǎn)移準(zhǔn)備。

2)立即轉(zhuǎn)移：根據(jù)本地實(shí)際和降雨情況，考慮山洪災(zāi)害調(diào)查評價(jià)結(jié)果各市縣防指確定啟動立即轉(zhuǎn)移的降雨量標(biāo)準(zhǔn)，在土壤含水量已接近飽、前期影響雨量較大情況下，立即轉(zhuǎn)移雨量標(biāo)準(zhǔn)原則上為1h或2h降雨量為30-50mm、50-80mm，具體以各市縣防指確定雨量標(biāo)準(zhǔn)值。

3.3 制定轉(zhuǎn)移方式

以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位要求洪澇災(zāi)害威脅區(qū)制定轉(zhuǎn)移應(yīng)急預(yù)案，發(fā)布準(zhǔn)備轉(zhuǎn)移預(yù)警信息后建議轉(zhuǎn)移對象現(xiàn)行轉(zhuǎn)移避險(xiǎn)，如投靠親友等方式，戶、組、村負(fù)責(zé)人應(yīng)在立即轉(zhuǎn)移預(yù)警信息發(fā)布后按預(yù)案確定的安置點(diǎn)組織群眾轉(zhuǎn)移。

3.4 落實(shí)轉(zhuǎn)移責(zé)任

根據(jù)山洪地質(zhì)災(zāi)害防御戶、組、村、鄉(xiāng)、縣5級責(zé)任制體系，從上至下逐級明確各環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)移負(fù)責(zé)人。

縣級黨政主要領(lǐng)導(dǎo)和縣級分片包鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)對群眾轉(zhuǎn)移工作負(fù)總責(zé)、對所報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移負(fù)監(jiān)督責(zé)任，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)級防辦值班人員和戶組村人員對轉(zhuǎn)移信息的收集或通知、組織實(shí)施轉(zhuǎn)移負(fù)責(zé)。準(zhǔn)備轉(zhuǎn)移或立即轉(zhuǎn)移預(yù)警信息發(fā)出后，切實(shí)發(fā)揮村民小組和村委作用確保信息通知到戶到人并以最快的速度組織轉(zhuǎn)移，持續(xù)做好群眾工作以防出現(xiàn)擅自返回的情況。此外，對轉(zhuǎn)移安置情況要從下至上逐級反饋，及時(shí)向省、市兩級防指匯總相關(guān)情況，在確保安全的條件下由鄉(xiāng)鎮(zhèn)防辦及時(shí)發(fā)布解除山洪地質(zhì)災(zāi)害預(yù)警信息，解除預(yù)警后有序組織群眾反饋，評估檢查避災(zāi)成效并及時(shí)逐級上報(bào)。

4 結(jié) 論

實(shí)踐表明，對于減少因洪澇災(zāi)害發(fā)生的人員傷亡群眾提前轉(zhuǎn)移聯(lián)動機(jī)制具有明顯成效。然而，在實(shí)際操作過程中還機(jī)制還存在諸多問題。如，如何科學(xué)合理的評估群眾轉(zhuǎn)移后產(chǎn)生的綜合效益、如何合理設(shè)置預(yù)警指標(biāo)等，為有效提升提前轉(zhuǎn)移工作的可行性、精準(zhǔn)度，還要結(jié)合各地區(qū)實(shí)際情況構(gòu)建合適的評估標(biāo)準(zhǔn)和預(yù)警轉(zhuǎn)移指標(biāo)體系，對此還需不斷開展實(shí)踐探索，并做進(jìn)一步深入研究。