胡杏花 唐鐵 熊軍

摘要：自然資源產(chǎn)權(quán)作為財產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)，是要以產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)責明確為基礎(chǔ)，在機制設(shè)計中始終以兼顧產(chǎn)權(quán)主體利益為核心來促進激勵相容，并通過立法先行等法治化措施使改革試點有法可依。針對當前湖南省的所有權(quán)與使用權(quán)的界定不清晰、產(chǎn)權(quán)收益配置有失公平等問題，重點提出了解決流轉(zhuǎn)經(jīng)營的法律機制、市場機制等法治路徑：一方面優(yōu)化各類自然資源的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變政府在產(chǎn)權(quán)管理中的服務(wù)型職能定位等措施，來約束流轉(zhuǎn)雙方的行為并保障流轉(zhuǎn)主體的生存與發(fā)展;另一方面是完善產(chǎn)權(quán)明晰，完善公平公正的市場交易平臺，引導自然資源流轉(zhuǎn)的良性發(fā)展。

關(guān)鍵詞：自然資源產(chǎn)權(quán);激勵相容;法治化;市場化;湖南省

中圖分類號F205文獻標識碼A

文章編號0517-6611（2021）08-0246-04

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2021.08.062

開放科學（資源服務(wù)）標識碼（OSID）：

ProblemsandCountermeasuresofPropertyManagementofNaturalResourcesinHunan

HUXing-hua1，TANGTie2，3，XIONGJun4（1.RealEstateRegistrationCenterofChangsha，Changsha，Hunan410016;2.HunanKeyLaboratoryofLandandResourcesEvaluationandUtilization，Changsha，Hunan410000;3.HunanProvinceLandandResourcesPlanningInstitute，Changsha，Hunan410000;4.HunanBranchofGuangdongYouyuanLandInformationEngineeringCo.，Ltd，Changsha，Hunan410000）

AbstractAsthetransferofpropertyrights，thepropertyrightsofnaturalresourcesshouldbebasedontheclarityofpropertyrightsandrightsandresponsibilities.Inthemechanismdesign，thecoreistotakeintoaccounttheinterestsofpropertyrightssubjectstopromoteincentivecompatibility，andthepilotreformcanbelegalizedbylegislativemeasures.InviewofthefourmajorproblemsinHunanProvince，suchasuncleardefinitionofownershipandusufruct，unfairdistributionofpropertyrightsandbenefits，thispaperputsforwardthelegalmechanismandmarketmechanismtosolvetheproblemsofcirculationoperation.Ontheonehand，itoptimizesthepropertystructureofvariousnaturalresourcesandchangestheservice-orientedfunctionofthegovernmentinpropertyrightsmanagement.Ontheotherhand，weshouldimprovetheclarityofpropertyrights，perfectfairandfairmarkettradingplatform，andguidethehealthydevelopmentofnaturalresourcescirculation.

KeywordsNaturalresourcespropertyright;Incentivecompatibility;Rulebylaw;Marketization;HunanProvince

隨著2018年自然資源部的組建，從整體的角度來考量土地、森林、礦產(chǎn)、水、草原、海洋等自然資源的產(chǎn)權(quán)管理與發(fā)展顯得愈發(fā)重要。但由于自然資源的產(chǎn)權(quán)制度滯后，且多年來自然資源的管理不盡合理，存在過多的開發(fā)浪費，而多數(shù)不可再生資源的存儲量銳減，供需矛盾愈發(fā)尖銳，自然資源的稀缺性愈發(fā)突出。湖南省自然資源豐富，體現(xiàn)為山多盆地多平原少，湘江水系水運便利，同樣也存在土地、森林、礦產(chǎn)、水、草原相應(yīng)的自然資源產(chǎn)權(quán)管理難題，如何兼顧公平與效率、經(jīng)濟利益與生態(tài)利益的平衡，完善產(chǎn)權(quán)管理以規(guī)范湖南省的自然資源的利用，顯得刻不容緩。

1完善自然資源產(chǎn)權(quán)管理的法治化思路

自然資源產(chǎn)權(quán)，按資源種類可分為土地產(chǎn)權(quán)（地權(quán)）、水資源產(chǎn)權(quán)（水權(quán)）、礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)（礦業(yè)權(quán)、礦權(quán)或礦產(chǎn)權(quán)）、森林資源產(chǎn)權(quán)（林權(quán)）、其他資源產(chǎn)權(quán)，其中土地資源產(chǎn)權(quán)往往是其他資源產(chǎn)權(quán)的載體[1]。盡管各項自然資源的產(chǎn)權(quán)管理制度不盡相同，但其產(chǎn)權(quán)制度具有一定的共性，也存在一些共性問題值得反思[2]。反思的關(guān)鍵在于保障自然資源產(chǎn)權(quán)這一財產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)，要以兼顧產(chǎn)權(quán)主體利益為核心，實現(xiàn)制度設(shè)計的激勵相容。為此，需以權(quán)責統(tǒng)一明確為基礎(chǔ)明晰產(chǎn)權(quán)，并通過立法先行，掃除改革過程中的法治盲區(qū)，使改革試點有法可依。

1.1激勵相容：以兼顧產(chǎn)權(quán)主體利益為核心

對于自然資源的產(chǎn)權(quán)制度設(shè)計，由于涉及的產(chǎn)權(quán)利益主體存在多元化，既包括所有權(quán)人（政府或集體經(jīng)濟組織），也包括使用權(quán)人、轉(zhuǎn)讓權(quán)人、受益權(quán)人等，因此有必要關(guān)注多方利益主體的理性經(jīng)濟人行為，并將其有效的行為制度化，以實現(xiàn)多方產(chǎn)權(quán)利益主體之間的“激勵相容”，從而實現(xiàn)共贏。激勵相容是指如果每個“參與者”可選的最優(yōu)策略都是將真實的私人信息予以報告，那么這個機制是激勵相容的，這是一個機制設(shè)計理論中的核心概念[3]。

自然資源的產(chǎn)權(quán)主體，主要包括所有權(quán)與用益物權(quán)的使用主體。對于不同類型的自然資源而言，其大多數(shù)的所有權(quán)歸國家所有，部分是歸集體所有，僅有個別森林資源例外是歸個人所有。而其用益物權(quán)的主體，大多具有一定的資格限制和生態(tài)保護限制，如宅基地、林權(quán)等需要具備一定的成員資格方可取得，而取水權(quán)有法定享有的和通過取水許可證取得的要求。對于自然資源的債權(quán)（租賃權(quán)）、股權(quán)、知識產(chǎn)權(quán)等的主體，則主體的范圍相對較廣，這種產(chǎn)權(quán)制度比完全的公有或私有在效率上的彈性空間更大[4]。其關(guān)鍵在于，如果進一步規(guī)范產(chǎn)權(quán)的具體制度，使每個產(chǎn)權(quán)主體方都通過真實報告其私人信息以實現(xiàn)生態(tài)保護和資源利用的效益最大化，從而實現(xiàn)該機制的激勵相容。

1.2明晰產(chǎn)權(quán)：以權(quán)責明確為基礎(chǔ)

對自然資源資產(chǎn)賦予產(chǎn)權(quán)，明確產(chǎn)權(quán)主體的權(quán)利與義務(wù)，并對自然資源所有權(quán)而延伸出的用益物權(quán)在市場化運營中加以引導和保護，是實現(xiàn)自然資源有效開發(fā)和利用、調(diào)和自然資源稀缺性和生態(tài)開發(fā)利益主體間矛盾的關(guān)鍵。

1.2.1

明確產(chǎn)權(quán)的主體。為自然資源確定明確的權(quán)利主體，無論是所有權(quán)，還是用益物權(quán)、債權(quán)（租賃權(quán)），其權(quán)利主體都應(yīng)是明確的。自然資源的產(chǎn)權(quán)主體均為公有（包括全民所有和集體所有），沒有私有產(chǎn)權(quán)。所以在明確自然資源產(chǎn)權(quán)時，關(guān)鍵是明確該資源的產(chǎn)權(quán)主體為何種公有的形式。只有通過明權(quán)定責，才不會出現(xiàn)多頭執(zhí)法或無人管轄的領(lǐng)域，方有利于實現(xiàn)自然資源多重效益的良性配置。

1.2.2

明確產(chǎn)權(quán)主體的權(quán)利。這里所指的主要是自然資源所有權(quán)人的占有、使用、收益、處分權(quán)利。對于土地等固定資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)而言，主要表現(xiàn)為不動產(chǎn)產(chǎn)權(quán)，而且具有鮮明的地域性、時空關(guān)聯(lián)性等特點。從權(quán)利的形式看，體現(xiàn)為有形產(chǎn)權(quán)與無形產(chǎn)權(quán)的結(jié)合。從權(quán)利的財產(chǎn)關(guān)系看，自然資源主要體現(xiàn)為物權(quán)，少數(shù)體現(xiàn)為債權(quán)。從權(quán)利的可分性看，存在著自然資源所有權(quán)與使用權(quán)、收益權(quán)的分離，以及所有權(quán)與處分權(quán)的分離等[5]。因此，即使同為自然資源產(chǎn)權(quán)，不同自然資源的具體權(quán)能內(nèi)容普遍不相同，所以明確產(chǎn)權(quán)主體的權(quán)利是落實權(quán)責明確的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

1.2.3

明確產(chǎn)權(quán)主體的義務(wù)。權(quán)利與義務(wù)是對等的，在享有權(quán)利的同時也須承擔必要的義務(wù)。只有明確的權(quán)利主體和權(quán)利內(nèi)容，才能使承擔義務(wù)的主體更加明確。如果只享有權(quán)利而不承擔義務(wù)，或是只擔負義務(wù)而不享有權(quán)利，都存在著制度設(shè)計的顯失公平使得其執(zhí)行不能。而對于自然資源產(chǎn)權(quán)主體所承擔的義務(wù)，主要體現(xiàn)在兩個方面，其一是別人對權(quán)利主體享有或擁有之物負有不得侵奪、不得妨礙的義務(wù);其二是權(quán)利人在享有權(quán)利的同時負有保障生態(tài)安全的社會義務(wù)，是一種制度理性的體現(xiàn)。

1.3立法先行：使改革試點有法可依

在現(xiàn)行法律體系之下，若是采用改革先行的方式試行改革，一旦當事人之間發(fā)生糾紛往往難以得到法律保障。法律制度的不健全，一方面導致部分自然資源在流轉(zhuǎn)中帶有盲目性與隨意性，侵權(quán)行為時有發(fā)生;另一方面，多數(shù)法律規(guī)定過于粗線條，可操作性較弱，導致一旦引發(fā)糾紛則難以解決。

十八屆四中全會的報告指出，要“堅持立法先行，發(fā)揮立法引領(lǐng)和推動作用”。湖南省作為改革先行的大省，在經(jīng)濟改革過程中素來也有試驗立法、立法先行的先例。而關(guān)于農(nóng)村土地改革試點立法先行，也不乏先例。如2015年在北京市大興區(qū)等33個行政區(qū)域開展的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點，即是依據(jù)全國人大常委會通過的法令[6]所實施的，改變了以往試點無法可依的“違法”狀態(tài)。對于農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)，尤其是非集體經(jīng)營性建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，關(guān)涉國計民生，應(yīng)立法先行以更好地引領(lǐng)改革有序發(fā)展。

2湖南省自然資源產(chǎn)權(quán)管理存在的難題

在湖南省自然資源產(chǎn)權(quán)管理中，主要存在所有權(quán)與使用權(quán)的界定不清晰、產(chǎn)權(quán)收益配置有失公平、政府的所有權(quán)代理行為缺乏必要的法律規(guī)制、產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)缺乏有效的市場化機制的難題，使得自然資源產(chǎn)權(quán)的管理難以兼顧公平與效率、經(jīng)濟利益與生態(tài)利益平衡的難題。

2.1所有權(quán)與使用權(quán)的界定不清晰

如前文所述，我國自然資源的產(chǎn)權(quán)主體只有國家所有和集體所有2種公有形式。而實際運行中，公權(quán)力主體往往把該自然資源的使用權(quán)通過一定程序和條件授予私權(quán)利主體在市場經(jīng)濟中使用。然而，由于當前立法并未對自然資源所有權(quán)與使用權(quán)的邊界予以明確，也未對使用權(quán)的物權(quán)屬性予以明確，使得使用者缺乏必要的規(guī)制，在實踐中往往造成侵犯了部分所有權(quán)人的合法權(quán)益[7]。

所有權(quán)與使用權(quán)的界定不清晰的情況，在土地、林地、草原等自然資源中普遍存在。以土地資源為例，所有權(quán)人之間的權(quán)能混淆和使用權(quán)人之間的權(quán)限混淆，往往導致了土地資源利用的低效。其一，是土地所有權(quán)人之間的權(quán)能混淆。盡管現(xiàn)行立法已將土地所有權(quán)在國家所有與集體所有之間明確劃分，但在我國現(xiàn)行的行政管理體制下，集體所屬的基層組織村委會受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所指導，在人事關(guān)系上優(yōu)秀的村干部還可以通過選拔晉升為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，因此實踐中的國家所有權(quán)往往凌駕于集體所有權(quán)之上。其二，是土地使用權(quán)人之間的權(quán)限混淆，容易引致“公地悲劇”的發(fā)生。而集體所有權(quán)的土地在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制下普遍由農(nóng)戶分散經(jīng)營，劃分的方式較為多樣。例如，耕地等自然資源的承包劃分方式各有不同，既有固定到戶，也有劃分到組（聯(lián)戶）。在過去一些經(jīng)確權(quán)定界的耕地上，由于權(quán)屬不明確往往容易出現(xiàn)過度開墾或荒廢等令人惋惜的“公地悲劇”現(xiàn)象。此外，在林地等森林資源的管理中也存在同樣的難題，如經(jīng)“分權(quán)到戶”給林農(nóng)的“林權(quán)證”（集體所有的林地使用權(quán)證明）核發(fā)往往較為滯后，使得林農(nóng)普遍缺乏產(chǎn)權(quán)保障，反過來產(chǎn)權(quán)保障的乏力又影響了林業(yè)市場的投資發(fā)展。值得注意的是，現(xiàn)行《草原法》第9條和《土地管理法》第10條所規(guī)定的草原所有權(quán)主體中的“集體所有”主體不明確，實踐中往往容易產(chǎn)生是由哪一級集體經(jīng)濟組織來行使哪些所有權(quán)的分歧，違背了“一權(quán)一主”的產(chǎn)權(quán)準則和排他性原則[8]。

2.2產(chǎn)權(quán)收益配置有失公平

自然資源的產(chǎn)權(quán)收益配置是產(chǎn)權(quán)制度的核心問題。其產(chǎn)權(quán)主體涉及所有權(quán)、使用權(quán)等，如何在產(chǎn)權(quán)明確的過程中兼顧收益分配公平問題，是改革的核心要義[9]。然而，在當前的產(chǎn)權(quán)制度中，產(chǎn)權(quán)收益分配對于多方產(chǎn)權(quán)主體而言都存在有失公允之處，亟待進一步優(yōu)化。

其有失公允之處，主要體現(xiàn)在所有權(quán)人基于自然資源產(chǎn)權(quán)的收入存在入不敷出的現(xiàn)狀，這一情況不僅不利于調(diào)動其維護自然資源產(chǎn)權(quán)公共利益的積極性[10]，而且容易引發(fā)自然資源實際使用者稅費負擔加重的情況，形成惡性循環(huán)。由于自然資源的地域性特征明顯，政府在管理過程中往往將使用權(quán)的授權(quán)審批下放給下級政府行使，以有效地提供管理效率。在此過程中，資源稅、耕地占用稅、環(huán)境保護稅等特定目的稅收，以及國有資源（資產(chǎn)）有償使用費等收入，也納入地方政府的財政收入范疇，然而這一部分所獲得的財政收入遠低于市場監(jiān)管與保護所投入的成本。據(jù)統(tǒng)計，2016年湖南省的地方財政收入為2697.88億元，其中與自然資源相關(guān)的主要財政收入共計541.22億元（包括資源稅收入8.86億元，耕地占用稅收入63.36億元，國有資源（資產(chǎn)）有償使用收入469.00億元）。而當年的湖南省地方財政支出6339.16億元，其中與自然資源相關(guān)的主要財政支出共計1153.61億元（包括用于環(huán)境保護支出為170.85億元，農(nóng)林水事務(wù)支出729.75億元，資源勘探電力信息等事務(wù)支出188.45億元，國土資源氣象等事務(wù)支出決策數(shù)64.56億元）[11]。這部分的財政資金缺口主要靠其他財政收入的調(diào)配使用及轉(zhuǎn)移支付來彌補，某種程度上也使得地方政府在監(jiān)督資源使用方面的積極性下降。更有甚者，會引發(fā)各級政府利用權(quán)力尋租形成了灰色收益來實現(xiàn)自身利益的最大化和收回應(yīng)得的使用權(quán)收益。而這些現(xiàn)象的發(fā)生往往會加重自然資源實際使用者的稅費負擔，導致以市場主體為單位的使用權(quán)人收益減少，甚至會帶來自然資源的非法使用和破壞，難以有效調(diào)動其維護自然資源長期發(fā)展利益的積極性。

2.3政府的所有權(quán)代理行為缺乏必要法律規(guī)制

對于土地、礦產(chǎn)資源等多數(shù)自然資源而言，都是全民所有，但全民所有在操作層面上缺乏清晰明確的法律規(guī)制，反而會出現(xiàn)權(quán)責不清的情況。因為在自然資源使用權(quán)授權(quán)審批層層下放給下級政府的同時，各級政府作為自然資源所有權(quán)代理主體因?qū)ψ匀毁Y源管理的利益目標可能存在差異，以及各級代理者的投機主義行為，使自然資源所有權(quán)代理主體在沒有監(jiān)督約束和市場競爭的情況下必然產(chǎn)生嚴重的“政府失靈”。

2.4產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)缺乏有效的市場化機制

自然資源要素市場尚處于起步階段，在可轉(zhuǎn)讓的自然資源種類、實施規(guī)程、價格評估、使用權(quán)證核發(fā)等方面均有法律規(guī)范的缺位，整體上也缺乏行之有效的市場化流轉(zhuǎn)機制。首先，自然資源轉(zhuǎn)讓權(quán)只涉及部分資源，如土地資源、森林資源、礦產(chǎn)資源，但不適用于水資源（因為目前取水許可權(quán)不得轉(zhuǎn)讓，也沒有水權(quán)交易的規(guī)定），種類相對缺乏。其次，自然資源的市場化交易操作規(guī)則尚不科學。如土地流轉(zhuǎn)中的交易細則普遍由地方政府的規(guī)章制度所明確，但其中土地的征收、征用普遍存在目標寬泛、補償過少、行政強制過多等問題，有的地方法規(guī)甚至為了實現(xiàn)最低的征地拆遷成本而違反了國務(wù)院、自然資源部等上位法規(guī)定，使農(nóng)村集體的土地所有權(quán)及農(nóng)戶的使用權(quán)的法定權(quán)益易受到侵害。而村集體經(jīng)濟組織作為集體所有權(quán)的代理人，由于缺乏必要的監(jiān)督管理機制，還頻頻出現(xiàn)個別人自身短期經(jīng)濟效益的考慮而忽視了集體的利益訴求，也難以切實保護當?shù)剞r(nóng)戶使用權(quán)的合法權(quán)益，使得近年來頻頻出現(xiàn)暴力拆遷所帶來的惡性悲劇和群體性事件。最后，由于資源評估、使用權(quán)確權(quán)登記頒證等相關(guān)工作進展緩慢，使得林業(yè)等生長經(jīng)營周期長、資金周轉(zhuǎn)慢的自然資源出讓、轉(zhuǎn)讓價格的確定也較困難，無形中增加了其投資風險，降低了資源的配置效率?？偟膩碚f，自然資源市場化交易制度的規(guī)范化、法治化程度仍有待提高，整體上尚缺乏行之有效的市場化流轉(zhuǎn)機制。

3完善湖南省自然資源產(chǎn)權(quán)管理的法治路徑

自然資源產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)是推進自然資源實現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營、有效管理的重要手段，也是促進農(nóng)民不斷增收，提高資源利用效率的重要組成部分。而要發(fā)展各類自然資源的流轉(zhuǎn)，關(guān)鍵還需解決流轉(zhuǎn)經(jīng)營的法律機制、市場機制等難題[12]。一方面，則要優(yōu)化各類自然資源的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變政府在產(chǎn)權(quán)管理中的職能定位等措施，來約束流轉(zhuǎn)雙方的行為并保障流轉(zhuǎn)主體的生存與發(fā)展。另一方面，是要完善產(chǎn)權(quán)明晰、公平公正的市場交易平臺，引導自然資源流轉(zhuǎn)的良性發(fā)展。

3.1優(yōu)化各類自然資源的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)

產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)是指產(chǎn)權(quán)以及同一類型產(chǎn)權(quán)內(nèi)部的相互關(guān)系或者稱相互連接、耦合的格局。優(yōu)化各類自然資源的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，可以雙規(guī)齊下，在明確該自然資源的公共屬性強弱的同時，建立自然資源使用者之間彼此達成共識且相互產(chǎn)生強制責任的制度安排。

首先要明確該自然資源的公共屬性強弱，確定其選擇公有產(chǎn)權(quán)形式或私有產(chǎn)權(quán)形式為最優(yōu)模式。以森林資源為例，可明確區(qū)分生態(tài)公益林、商品林的分類經(jīng)營形式，通過優(yōu)化其產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)來激勵各類權(quán)利主體的經(jīng)營管理積極性，從而科學化森林資源的統(tǒng)籌管理[13]。即，生態(tài)公益林以公有產(chǎn)權(quán)形式為主，因為保護生態(tài)環(huán)境是政府等公共組織的職責所在;而商品林以私有產(chǎn)權(quán)形式為主，因為其具有的經(jīng)濟效益可以促使自然資源使用權(quán)人更積極投身到經(jīng)營管理當中。

其次是要明確公私不同產(chǎn)權(quán)模式下，針對該自然資源的特性，建立自然資源使用者之間彼此達成共識且相互產(chǎn)生強制責任的制度安排[14]。在2017年底發(fā)布的《湖南省農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作方案（征求意見稿）》中，湖南省已提出“以明晰農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)歸屬、維護農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員權(quán)利為目的”進行農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。但這些內(nèi)容尚局限在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)部分，改革仍有待進一步深入，將完善權(quán)責明晰自然資源產(chǎn)權(quán)制度作為改革主要內(nèi)容進一步推行，以完善自然資源產(chǎn)權(quán)交易市場的法律基礎(chǔ)，避免“公地悲劇”，減少租值耗散等現(xiàn)象的發(fā)生。

3.2修法明確不同產(chǎn)權(quán)的權(quán)責利邊界

現(xiàn)行法律法規(guī)中，雖有確立了數(shù)量不等的自然資源產(chǎn)權(quán)，但在不同程度上存在所有權(quán)人、使用權(quán)人權(quán)責利模糊的邊界，使得實踐中的自然資源管理存在不少灰色地帶，侵犯了其產(chǎn)權(quán)主體的合法權(quán)益。為此，亟待通過修法進一步明確不同產(chǎn)權(quán)主體的權(quán)責利邊界，以更好地構(gòu)建激勵相容的自然資源產(chǎn)權(quán)制度。

首先，深化土地、森林等的“三權(quán)分置”改革的落實。農(nóng)地“三權(quán)分置”是自2014年在中央一號文件首次提出后成為當前我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變革基本方向，其內(nèi)容極具中國特色，具體的完善意見也于2017年出臺，該研究主要指土地資源和森林資源。深入農(nóng)地“三權(quán)分置”的關(guān)鍵在于科學界定農(nóng)村土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶的承包權(quán)、土地的經(jīng)營權(quán)這“三權(quán)”的內(nèi)涵、邊界以及相互間的關(guān)系，在堅持農(nóng)地集體所有權(quán)和切實保護農(nóng)民土地承包權(quán)的同時，促進集體所有的土地資源合法流動起來，使得農(nóng)地流轉(zhuǎn)既能順應(yīng)國家的治國方針需要，又能合理兼顧所有權(quán)人、使用權(quán)人、經(jīng)營權(quán)人這三者的土地增值收益分配，尤其適度提高農(nóng)民分享土地增值收益的比例。這里所指的經(jīng)營權(quán)是基于權(quán)利人行使土地使用權(quán)（承包經(jīng)營權(quán)/用益物權(quán)）所取得的債權(quán)，其設(shè)定一經(jīng)登記即獲得對抗第三人的效力，并受侵權(quán)責任法保護[15]。而這一具有鮮明的債權(quán)物權(quán)化特性的經(jīng)營權(quán)，尚未上升為法定的用益物權(quán)，因此還需通過《物權(quán)法》或《民法典》的物權(quán)篇修改來進一步細化其權(quán)利保護的要點。此外，在明確土地承包權(quán)在承包期內(nèi)合理轉(zhuǎn)讓的經(jīng)營權(quán)時，還需嚴格規(guī)范耕地的使用用途，尤其是“堅守耕地紅線不動搖”，并且建立明確的進入與退出機制，確保經(jīng)營權(quán)人在遵守用途管制等內(nèi)容時其合法權(quán)益和預期利益得到穩(wěn)定的制度保障，而在違反有關(guān)制度則回被處罰甚至依法回收該土地承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)等，通過監(jiān)管機制的完善來深化農(nóng)地“三權(quán)分置”改革的長效發(fā)展。

其次，明晰水權(quán)以優(yōu)化水權(quán)再分配的市場化機制。水權(quán)明晰是實現(xiàn)水資源市場化再分配的制度基礎(chǔ)，只有將水權(quán)的主體、客體、內(nèi)容等法律關(guān)系明晰并細化，才得以更好地開展基于初始水權(quán)行政配置的市場化再配置，從而進行有效的市場化補充。否則容易在市場化的推行中產(chǎn)生因權(quán)責不明而引致的糾紛，難以實現(xiàn)改革提高水資源使用效率的初衷。

再次，深化推進草原確權(quán)頒證的落實。自2015年實施草原確權(quán)頒證以來，多地已陸續(xù)完成草原確權(quán)工作，但仍有一部分地區(qū)存在落實推進的難點。因為草原資源不同于耕地、林地那樣邊界分明，草地的生長廣泛且零散，給草原確權(quán)工作帶來一定難度，需要有更多針對性舉措來深化推進草原確權(quán)頒證的落實。其一是明確劃定草原的范圍，合理區(qū)分草原與林地、“四荒地”、農(nóng)用地等土地類型，確保天然草原、傳統(tǒng)的放牧用地、草原生態(tài)功能區(qū)及其他以草本植物和灌木為主覆蓋的土地均劃為草原。其二是草原的承包要堅持公開、公平、公正原則，確保集體經(jīng)濟組織成員平等享有草原承包經(jīng)營權(quán)。其三是加強草原圍欄建設(shè)，落實實地勘界工作，明確各承包戶草原的邊界范圍并確權(quán)頒證，杜絕一地多主或多證的現(xiàn)象。

3.3轉(zhuǎn)變政府在產(chǎn)權(quán)管理中的職能定位

政府作為公共服務(wù)的提供者，應(yīng)將重點放在優(yōu)化和維護自然資源產(chǎn)權(quán)管理市場化機制的服務(wù)型職能上，減少對自然資源市場化的干預。以土地資源管理的管理為例，政府在其中的職能定位要及時從“擴張的”所有權(quán)人的定位轉(zhuǎn)變?yōu)椤跋蘅s的”所有權(quán)人。因為國家征地必須是為了滿足公共利益之需才談得上強制征用，這里所指的“公共利益”范圍應(yīng)做限縮解釋，目的在于避免國家權(quán)力的擴張帶來的與民爭利問題。其次，作為所有權(quán)代理人的政府應(yīng)承擔征地的費用，而不應(yīng)當將此負擔轉(zhuǎn)嫁給集體所有土地的所有權(quán)人或使用權(quán)人，否則將對其法定產(chǎn)權(quán)權(quán)益構(gòu)成實質(zhì)侵犯，因此這一部分權(quán)利也需要“限縮”行使。此外，還需優(yōu)化土地征用制度，完善相應(yīng)的法律法規(guī)對征地程序的規(guī)制，促進程序正義的落實，盡可能杜絕行政權(quán)力對有關(guān)自然資源的民事權(quán)利行使時的隨意干預。

3.4規(guī)范與豐富自然資源產(chǎn)權(quán)的市場化交易

近年來，自然資源產(chǎn)權(quán)的價值形態(tài)越來越受重視，其市場機制的運行也越來越受關(guān)注。而市場化交易機制的前提，是該項自然資源的法律關(guān)系明確，權(quán)責利劃分清晰，經(jīng)市場化交易所產(chǎn)生的收益方能公平公正地分配給主體明確的權(quán)益人。為此，可進一步完善湖南省公共資源交易平臺，規(guī)范自然資源產(chǎn)權(quán)交易的市場機制，促進自然資源產(chǎn)權(quán)交易的良性發(fā)展。目前湖南省公共資源交易平臺上進行交易的自然資源主要包括國有建設(shè)用地使用權(quán)，涉及自然資源產(chǎn)權(quán)的僅有礦業(yè)權(quán)、林權(quán)、水權(quán)，尚未包含農(nóng)村土地、草原等其他自然資源，亟待進一步豐富完善。發(fā)展交易平臺的好處在于，既可以暢通信息渠道，充分反映農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)等自然資源的市場價值，降低信息不對稱的成本風險;又可以規(guī)范辦理農(nóng)用地等自然資源的流轉(zhuǎn)、抵押權(quán)交易等行為，提高交易監(jiān)管平臺的公信力。此外，完善自然資源流轉(zhuǎn)信息庫，使廣大農(nóng)戶和有意投資自然資源產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營者能及時、準確獲取可靠信息，減少信息不對稱所產(chǎn)生的問題，使流轉(zhuǎn)雙方能通過平臺找到合適的交易對象和交易方式，達成公道的成交價格。

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