王云亞

水利建設(shè)項(xiàng)目具有多元化的特點(diǎn)，通常屬于公益性工程且工程建成后能夠?yàn)樯鐣?huì)帶來較大效益。項(xiàng)目工程造價(jià)是管理核心，如何對(duì)其實(shí)施有效管控？完善細(xì)化制度設(shè)計(jì)，對(duì)于加強(qiáng)和規(guī)范水利建設(shè)項(xiàng)目財(cái)政性資金的監(jiān)管，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的全過程實(shí)施動(dòng)態(tài)分級(jí)管理、降低項(xiàng)目成本，確保建設(shè)項(xiàng)目順利進(jìn)行具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

水利建設(shè)項(xiàng)目大多是具有公益性或具備社會(huì)服務(wù)效力的工程，如防洪堤建設(shè)、水土保持、農(nóng)村飲水安全、水庫(kù)除險(xiǎn)加固、小型農(nóng)田水利建設(shè)、中小河流流域治理以及水利設(shè)施修復(fù)等涉及水利工程，項(xiàng)目建設(shè)工程建成后將帶來較大的社會(huì)效益。項(xiàng)目工程造價(jià)既是水利建設(shè)項(xiàng)目的管理核心亦是管理難點(diǎn)，加強(qiáng)水利建設(shè)項(xiàng)目工程全周期的資金管控成為投資方關(guān)注的重點(diǎn)。

一、水利建設(shè)項(xiàng)目的投資與管理

（一）投資方式

水利工程建設(shè)項(xiàng)目具有資金投入大的特點(diǎn)，投資方式主要是國(guó)家投資、國(guó)家與地方投資。國(guó)家投資的水利建設(shè)項(xiàng)目工程多為環(huán)境保護(hù)、生態(tài)恢復(fù)、排澇、防洪等公益性的項(xiàng)目。國(guó)家與地方投資共同投資的水利工程建設(shè)項(xiàng)目有飲水改造、大型灌溉區(qū)改造、水庫(kù)加固、新建堤壩等水利工程項(xiàng)目。

（二）項(xiàng)目管理

水利工程項(xiàng)目具有多元化特點(diǎn)，通常屬于公益性、基礎(chǔ)性項(xiàng)目。水利工程建設(shè)項(xiàng)目必需按照相關(guān)規(guī)定進(jìn)行公開招標(biāo)及組建項(xiàng)目業(yè)主機(jī)構(gòu)，應(yīng)按《招標(biāo)管理辦法》嚴(yán)格執(zhí)行招標(biāo)公告與文件。

當(dāng)前的水利建設(shè)項(xiàng)目除了考慮工程建設(shè)投資還需多方位考慮拆遷與居民安置以及兼顧生態(tài)平衡、保護(hù)環(huán)境及可持續(xù)的優(yōu)化水土資源等。鑒于此，做好水利建設(shè)項(xiàng)目投資的概預(yù)算工作不僅需要預(yù)算投資成本，需要把水利流域情況的復(fù)雜性及治理與維護(hù)等多方面因素涵蓋在測(cè)算資金需求范圍內(nèi)。

二、水利建設(shè)項(xiàng)目工程管控存在的主要問題

（一）項(xiàng)目業(yè)主忽略了工程造價(jià)的重要性

部分項(xiàng)目業(yè)主在項(xiàng)目可行性研究階段未能充分的研究、分析、預(yù)測(cè)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、競(jìng)爭(zhēng)力等，高估了項(xiàng)目投入產(chǎn)出的經(jīng)濟(jì)效益造成可行性研究報(bào)告流于形式、投資效益不高的結(jié)果。鑒于前期工作不扎實(shí)，決策階段有失偏頗及設(shè)計(jì)階段管控不力等因素導(dǎo)致部分項(xiàng)目投資未能充分估算。部分單位為了爭(zhēng)取項(xiàng)目而在制作可行性研究報(bào)告、項(xiàng)目投資估算時(shí)不夠精細(xì)與深入，等項(xiàng)目立項(xiàng)開始建設(shè)后才增列原先未報(bào)的各項(xiàng)目投資，進(jìn)而申請(qǐng)調(diào)整概算及一再追加投資。

（二）設(shè)計(jì)單位忽略了投資限額設(shè)計(jì)

多數(shù)設(shè)計(jì)單位未能對(duì)工程項(xiàng)目的技術(shù)進(jìn)行深入分析，未能對(duì)工程項(xiàng)目技術(shù)影響的投入經(jīng)濟(jì)指標(biāo)進(jìn)行深度分析，不充分的評(píng)估導(dǎo)致設(shè)計(jì)不完善，使得項(xiàng)目執(zhí)行低于國(guó)家規(guī)定的指標(biāo)。設(shè)計(jì)單位普遍重視技術(shù)而忽略經(jīng)濟(jì)，設(shè)計(jì)人員關(guān)注設(shè)計(jì)工程質(zhì)量卻欠缺精心設(shè)計(jì)的意識(shí)，未嚴(yán)格按批準(zhǔn)的文件進(jìn)行限額設(shè)計(jì)，過于追求產(chǎn)值不關(guān)心工程造價(jià)的成本，造成密鋼筋、胖柱等現(xiàn)象的普遍存在而致使工程成本高及編制的初步設(shè)計(jì)與概算無法實(shí)現(xiàn)控制總造價(jià)。鑒于在最初階段設(shè)計(jì)不足及思慮不周，部分實(shí)施方案與初步設(shè)計(jì)的施工圖有較大出入導(dǎo)致變更設(shè)計(jì)及追加投資。

（三）項(xiàng)目最初階段設(shè)計(jì)不足導(dǎo)致概算偏差

綜合初步設(shè)計(jì)的審查情況看存在部分設(shè)計(jì)者的責(zé)任心、職業(yè)道德欠缺，在利益的驅(qū)動(dòng)下滿足各方不合理的要求，未考慮材料與設(shè)備的市場(chǎng)行情的現(xiàn)象。此外，設(shè)計(jì)者不了解施工技術(shù)而忽略施工難度也會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)不足及概算漏項(xiàng)，使得概算編制質(zhì)量存在諸多缺陷，在工程施工時(shí)發(fā)現(xiàn)存在設(shè)計(jì)差異及概算偏差的現(xiàn)象。

（四）建設(shè)單位合同管理欠缺，監(jiān)督不力

依據(jù)有關(guān)規(guī)定“招標(biāo)文件中有針對(duì)性的條款應(yīng)與施工合同條款保持一致”，但現(xiàn)實(shí)工作中通常是招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)受托編制招標(biāo)文件及代理招標(biāo)工作，在完成招標(biāo)工作后，由建設(shè)單位與承包商洽談及簽訂工程施工合同。建設(shè)單位與招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)兩者之間的溝通時(shí)差，以及兩者之間存在的管理差異亦為承包商未來索賠提供了便利條件。

（五）合同管理者良莠不齊，導(dǎo)致簽訂不公平的合同條款

建設(shè)單位的合同管理部門不了解建筑行業(yè)信息，無法預(yù)判可能在工程建設(shè)期存在的問題以及應(yīng)該在合同中約定的條款未做約定導(dǎo)致合同未能對(duì)承包商形成有效的約束力。而承包商長(zhǎng)期從事項(xiàng)目建設(shè)與管理的工作，擁有較多相關(guān)專業(yè)人才并積累了較豐富的項(xiàng)目合同管理經(jīng)驗(yàn)，承包商在簽訂工程施工合同及擬定工程造價(jià)條款的過程中會(huì)發(fā)揮優(yōu)勢(shì)簽訂對(duì)自身利益最大化的條款而使建設(shè)單位的利益受到損害。

（六）工程造價(jià)未能實(shí)施有效的管控

政府水利建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施期間，作為工程發(fā)包人的建設(shè)單位與承包商簽訂工程合同。建設(shè)單位主觀認(rèn)為由財(cái)政撥工程款及財(cái)政部門管控資金使用，與其自身無關(guān)，抱著主觀意識(shí)簽訂合同。由于財(cái)政部門在簽訂工程合同環(huán)節(jié)缺失監(jiān)督，在簽訂合同時(shí)就埋下了公允性、合理性的隱患，而其又是依據(jù)工程合同審核工程造價(jià)，難免陷入了相互推諉、項(xiàng)目追究的“怪圈”。

三、水利工程項(xiàng)目建設(shè)專項(xiàng)檢查

筆者單位每年都定期組織實(shí)施水利工程項(xiàng)目建設(shè)專項(xiàng)檢查，專項(xiàng)資金管理及使用是重點(diǎn)檢查的內(nèi)容之一。通過檢查，發(fā)現(xiàn)在水利專項(xiàng)資金的管理使用過程中存在一些問題：部分基層會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作薄弱，會(huì)計(jì)核算科目設(shè)置不規(guī)范，賬務(wù)處理不規(guī)范，財(cái)務(wù)核算不及時(shí)等;工程價(jià)款結(jié)算不規(guī)范，內(nèi)部審核審批程序不規(guī)范，責(zé)任不清;項(xiàng)目建設(shè)中通過變更設(shè)計(jì)“做大建小”，縮減工程建設(shè)內(nèi)容或降低建設(shè)標(biāo)準(zhǔn);項(xiàng)目資金被調(diào)整使用和擠占挪用;完工項(xiàng)目未辦理竣工財(cái)務(wù)決算評(píng)審，未辦理完工資產(chǎn)移交等。

分析：水利建設(shè)項(xiàng)目如水土保持、小型農(nóng)田水利建設(shè)、中小河流流域治理等因項(xiàng)目類別不同，水利資金性質(zhì)、來源渠道、建設(shè)特點(diǎn)、補(bǔ)助范圍、額度標(biāo)準(zhǔn)、受益對(duì)象也各不相同，各類項(xiàng)目資金管理辦法有所區(qū)別。專項(xiàng)檢查中存在的財(cái)政性資金使用問題雖然有在水利項(xiàng)目建設(shè)管理規(guī)定中作了一些針對(duì)性的規(guī)定，但在項(xiàng)目過程監(jiān)管中還是存在可操作性不強(qiáng)的問題。

筆者經(jīng)過查閱收集有關(guān)各類如強(qiáng)塘工程、山塘水庫(kù)維修加固類、還有山塘水庫(kù)全面整治類、標(biāo)準(zhǔn)海塘養(yǎng)護(hù)、農(nóng)民飲用水工程、村溪坑整治、村生活污水處理等等水利建設(shè)項(xiàng)目管理的相關(guān)規(guī)定，建議通過完善細(xì)化制度，有針對(duì)性地強(qiáng)化項(xiàng)目資金的治理、利用及監(jiān)管，使其更具操作性。

四、完善細(xì)化制度設(shè)計(jì)? 加強(qiáng)項(xiàng)目資金監(jiān)管

（一）加強(qiáng)項(xiàng)目預(yù)算管理

財(cái)政部門應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)水利建設(shè)項(xiàng)目的投資估算、概算、預(yù)算、竣工決算審定，落實(shí)好下達(dá)預(yù)算指標(biāo)的部門、責(zé)任人，對(duì)預(yù)算執(zhí)行過程進(jìn)行監(jiān)督，分析預(yù)算差異，提出改進(jìn)意見。運(yùn)用財(cái)務(wù)指標(biāo)評(píng)價(jià)整個(gè)工程項(xiàng)目，考核項(xiàng)目預(yù)算業(yè)績(jī)。

（二）加強(qiáng)項(xiàng)目設(shè)計(jì)變更管理

項(xiàng)目法人應(yīng)嚴(yán)格按項(xiàng)目設(shè)計(jì)文件進(jìn)行施工，不得隨意變更設(shè)計(jì)，需要變更設(shè)計(jì)的，應(yīng)按程序報(bào)原審批部門同意后方可進(jìn)行施工，并實(shí)行現(xiàn)場(chǎng)簽證制度。涉及單價(jià)調(diào)整的變更事項(xiàng)應(yīng)按規(guī)定做好核定工作。

（三）規(guī)范建設(shè)項(xiàng)目?jī)r(jià)款結(jié)算的程序

項(xiàng)目法人應(yīng)建立及規(guī)范工程款結(jié)算的申請(qǐng)、審核、審批流程，對(duì)施工單位、監(jiān)理單位、部門（工程、合同管理和財(cái)務(wù)）審核、單位負(fù)責(zé)人的職責(zé)做了明確的規(guī)定。

各項(xiàng)工程款支付前，要求工程相關(guān)業(yè)務(wù)部門和承包方提供：工程立項(xiàng)審批文件、工程招投標(biāo)中標(biāo)書、工程合同、開工報(bào)告、保證金依據(jù)（押金發(fā)票或銀行履約保函原件）、象山縣工程項(xiàng)目監(jiān)管平臺(tái)登記備案，支付工程款時(shí)必須要簽字蓋章齊全的工程支付清單或工程計(jì)量單與工程款正規(guī)發(fā)票。

工程款及其它相關(guān)費(fèi)用支付前，要向經(jīng)辦業(yè)務(wù)部門了解清楚款項(xiàng)來源及撥款途徑，明確上級(jí)撥款和鎮(zhèn)政府配套比例并按比例支付;對(duì)于應(yīng)有上級(jí)有關(guān)部門和單位撥款和支付的項(xiàng)目，在鎮(zhèn)財(cái)政資金較為緊張時(shí)，鎮(zhèn)政府一般不提前墊付。

工程支付要嚴(yán)格按照合同和相關(guān)規(guī)定執(zhí)行，工程發(fā)生變化要關(guān)注“工程建設(shè)過程中因?qū)嶋H需要發(fā)生工程變更的需填寫工程變更聯(lián)系單”。

（四）加強(qiáng)投資建設(shè)項(xiàng)目的結(jié)（決）算評(píng)審管理

單項(xiàng)工程結(jié)算造價(jià)在100萬(wàn)元以下的小型工程項(xiàng)目初步驗(yàn)收合格后一審備案，即建設(shè)單位聘用第三方審核后向縣財(cái)政進(jìn)行結(jié)算備案;單項(xiàng)工程結(jié)算造價(jià)在100萬(wàn)元以上的結(jié)算經(jīng)一審后還需縣財(cái)政復(fù)審。

此外，水利主管部門負(fù)責(zé)組織竣工驗(yàn)收的水利建設(shè)項(xiàng)目，并且財(cái)政性專項(xiàng)資金支出10萬(wàn)元以上的應(yīng)實(shí)施項(xiàng)目竣工的財(cái)務(wù)評(píng)審或?qū)徲?jì)制度。

（五）項(xiàng)目資金?？顚Ｓ?，嚴(yán)格資金支付管理

項(xiàng)目工程款需專款專用，必須采用銀行轉(zhuǎn)賬方式。嚴(yán)禁用現(xiàn)金支付工程款和大額現(xiàn)金支付其他費(fèi)用，不得違規(guī)使用現(xiàn)金和私設(shè)“小金庫(kù)”，不準(zhǔn)賬外設(shè)賬、公款私存和出借銀行賬戶，不允許建設(shè)單位（業(yè)主）把工程價(jià)款直接支付給簽訂合同外的單位與個(gè)人。

（六）所有公開招標(biāo)的項(xiàng)目在簽訂施工承包合同時(shí)，需簽訂《工程廉政合同》。

五、結(jié)語(yǔ)

水利建設(shè)項(xiàng)目的核心是項(xiàng)目投資，是涉及民生的大事，應(yīng)當(dāng)事前合理規(guī)劃，精細(xì)化實(shí)施。需要完善及細(xì)化制度，嚴(yán)把項(xiàng)目初級(jí)階段的管理，并對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的全過程實(shí)施動(dòng)態(tài)分級(jí)管理方可降低項(xiàng)目成本。設(shè)計(jì)單位，施工單位，施工單位負(fù)責(zé)人，工程與財(cái)務(wù)部，監(jiān)理單位在各自的職責(zé)范圍內(nèi)行使權(quán)力和承擔(dān)責(zé)任，規(guī)范及提升了項(xiàng)目資金安全，為確保建設(shè)項(xiàng)目順利實(shí)施夯實(shí)了基礎(chǔ)。

（作者單位：浙江省寧波市象山縣涂茨鎮(zhèn)人民政府）