賈綿綿

基層行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制系統(tǒng)，對(duì)于防范各種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)單位內(nèi)部管理，提高單位人員的整體素質(zhì)，預(yù)防腐敗，提高基層行政事業(yè)單位公共服務(wù)的效率和效果，避免公共資源的浪費(fèi)等都具有十分重要的意義。但現(xiàn)實(shí)中，基層行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制系統(tǒng)雖然都已經(jīng)建立，卻還不盡完善，其作用未能充分發(fā)揮。本文通過(guò)對(duì)基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制中存在的問(wèn)題進(jìn)行分析，并針對(duì)性提出對(duì)策建議，以期為相關(guān)單位提供參考。

自國(guó)家出臺(tái)《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》以來(lái)，各基層行政事業(yè)單位均建立了內(nèi)部控制系統(tǒng)。但有些單位人員對(duì)內(nèi)控不重視、不了解，制度不建全，覆蓋不全面，執(zhí)行不得力等問(wèn)題，影響單位健康發(fā)展。因此，加強(qiáng)對(duì)相關(guān)問(wèn)題和對(duì)策的研究，具有重要意義。

一、行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)控制度相關(guān)理論概述

內(nèi)部控制是單位為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，防范和管理經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)而建立起來(lái)的各項(xiàng)內(nèi)部管理制度，以及落實(shí)制度所需要的控制程序和措施，是單位為達(dá)到控制目標(biāo)，應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)所進(jìn)行的自我約束，自我規(guī)范的過(guò)程。由于行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的一般性和特殊性，內(nèi)部控制不僅僅保證單位各種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合理合法合規(guī)、資產(chǎn)安全、財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整，同時(shí)促進(jìn)公共資源和資金發(fā)揮更大的作用。

二、基層行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制存在的問(wèn)題

（一）對(duì)內(nèi)部控制重要性認(rèn)識(shí)不足

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)覆蓋單位經(jīng)濟(jì)和業(yè)務(wù)活動(dòng)的全范圍，貫徹內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行的決策、執(zhí)行和監(jiān)督的全過(guò)程，規(guī)范單位內(nèi)部各層級(jí)的人員。但在基層行政事業(yè)單位，往往沒(méi)有達(dá)到這樣的要求。首先，單位負(fù)責(zé)人對(duì)內(nèi)部控制不夠重視。單位負(fù)責(zé)人多非財(cái)務(wù)專(zhuān)業(yè)，認(rèn)為內(nèi)部控制是財(cái)務(wù)部門(mén)的事，在很多基層行政事業(yè)單位，內(nèi)部控制都還是由分管財(cái)務(wù)的副職來(lái)負(fù)責(zé)。領(lǐng)導(dǎo)層缺乏對(duì)內(nèi)部控制的了解，是內(nèi)部控制不能很好的在基層行政事業(yè)單位有效執(zhí)行的原因之一。其次，單位各業(yè)務(wù)部門(mén)人員內(nèi)控意識(shí)淡薄，通常認(rèn)為內(nèi)部控制與自己的業(yè)務(wù)無(wú)關(guān)，只要做好自己的本職工作就行，缺乏積極參與內(nèi)部控制的主觀能動(dòng)性。再次，財(cái)務(wù)部門(mén)人員專(zhuān)業(yè)知識(shí)不足?；鶎有姓聵I(yè)單位缺乏在人才市場(chǎng)的吸引力和競(jìng)爭(zhēng)力，財(cái)務(wù)人員年齡偏大，知識(shí)老化，或非財(cái)務(wù)專(zhuān)業(yè)畢業(yè)，只能做好簡(jiǎn)單的核算記賬工作，缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)的眼光和格局，不能對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行事前、事中、事后的全面掌控。綜上所述，在一般基層行政事業(yè)單位，各層級(jí)人員均缺乏對(duì)內(nèi)部控制的深刻認(rèn)識(shí)，內(nèi)控意識(shí)淡薄，單位沒(méi)有形成良好的氛圍，只是制定了內(nèi)部控制制度，或?yàn)閼?yīng)付上級(jí)檢查敷衍了事。

（二）內(nèi)部控制脫離實(shí)際情況

基層行政事業(yè)單位由于認(rèn)識(shí)的局限性，內(nèi)部控制的建立主要由財(cái)務(wù)人員負(fù)責(zé)，財(cái)務(wù)人員專(zhuān)業(yè)知識(shí)匱乏，學(xué)習(xí)主動(dòng)性不夠，無(wú)法從根本上認(rèn)識(shí)到內(nèi)部控制與單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的深刻、全面的聯(lián)系，制度的建立多是參照其他單位或是網(wǎng)上照搬的，流于表面的制度和條文，無(wú)法與單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)相匹配。缺乏與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)的邏輯關(guān)聯(lián)性，制度不夠細(xì)化，未將制度融入經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的各個(gè)環(huán)節(jié)，未落實(shí)到具體部門(mén)和人員。例如，關(guān)于單位預(yù)算的編制，要求“加強(qiáng)各部門(mén)之間的溝通協(xié)調(diào)”，卻沒(méi)有明確協(xié)調(diào)的方法和流程，以致于預(yù)算編制的風(fēng)險(xiǎn)增大，可能導(dǎo)致預(yù)算編制的質(zhì)量低，與實(shí)際經(jīng)濟(jì)活動(dòng)脫節(jié)等。

（三）內(nèi)部控制未能覆蓋全部經(jīng)濟(jì)活動(dòng)

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制要求覆蓋預(yù)算、收支、政府采購(gòu)、資產(chǎn)、建設(shè)項(xiàng)目、合同等所涉及的各種業(yè)務(wù)和事項(xiàng)，單位負(fù)責(zé)人和各層級(jí)人員均要參與其建設(shè)并受其約束。內(nèi)部控制的建設(shè)和執(zhí)行涉及到單位的各個(gè)部門(mén)，根據(jù)三定方案要求，單位各部門(mén)均有其具體職能。但在很多基層行政事業(yè)單位，往往只建立有財(cái)務(wù)部門(mén)，沒(méi)有單獨(dú)設(shè)立預(yù)算、資產(chǎn)等管理部門(mén)，甚至沒(méi)有設(shè)立單獨(dú)的管理崗位，都由財(cái)務(wù)人員兼任。預(yù)算作為基層行政事業(yè)單位的主要收入來(lái)源，應(yīng)該貫穿單位的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，實(shí)際上，在預(yù)算的編制、審批、執(zhí)行、評(píng)價(jià)等方面均有漏洞。在編制時(shí)缺乏與其他部門(mén)的有效溝通;審核也通常由財(cái)務(wù)部門(mén)審核;在執(zhí)行時(shí)往往簡(jiǎn)化程序，直接執(zhí)行或政府采購(gòu)執(zhí)行，資金支付時(shí)直接由出納支付，更缺乏定期的執(zhí)行分析。年終，財(cái)務(wù)部門(mén)甚至不了解某些項(xiàng)目的資金執(zhí)行進(jìn)度。

基層行政事業(yè)單位的資產(chǎn)管理也是非常重要的，對(duì)預(yù)防腐敗和浪費(fèi)，防止國(guó)有資產(chǎn)流失都有重大意義。但單位對(duì)資產(chǎn)管理也是很片面的。例如，對(duì)固定資產(chǎn)的管理，通常在取得對(duì)其入賬，然后按月計(jì)提折舊，而沒(méi)有定期清查盤(pán)點(diǎn)，對(duì)其占有的固定資產(chǎn)在使用過(guò)程中的不當(dāng)和浪費(fèi)都無(wú)從控制，對(duì)一些閑置資產(chǎn)、報(bào)廢、淘汰資產(chǎn)也不能及時(shí)處置?；鶎有姓聵I(yè)單位內(nèi)部控制雖然都涵蓋了主要的六大經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，但在程序和細(xì)節(jié)上的不完善，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的很多環(huán)節(jié)和風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)未得到有效控制，實(shí)際上并未能覆蓋全部的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。

（四）內(nèi)部控制的執(zhí)行力較弱

首先，基層行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制設(shè)計(jì)通常缺乏前瞻性、靈活性，不能很好的適應(yīng)單位內(nèi)部經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的變化與外部環(huán)境的改變，內(nèi)部控制的有效性是建立在執(zhí)行的有效性基礎(chǔ)之上，當(dāng)內(nèi)部和外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)生變化，制度的陳舊僵化不能迅速作出反應(yīng)，是內(nèi)部控制執(zhí)行力較弱的表現(xiàn)之一。

其次，單位信息化建設(shè)不完善，基層行政事業(yè)單位在辦公、資產(chǎn)管理、財(cái)務(wù)管理等方面雖然實(shí)現(xiàn)了信息化，但各個(gè)軟件系統(tǒng)不兼容，很多數(shù)據(jù)需要重復(fù)錄入和計(jì)算，增加了工作量，也使內(nèi)部控制的執(zhí)行不夠暢通。

再次，缺乏對(duì)決策執(zhí)行的追蹤問(wèn)效。單位雖然建立了比較健全的議事決策機(jī)制，并對(duì)決策紀(jì)要的保存、歸檔有著比較完善的程序，但在決策的具體執(zhí)行時(shí)就會(huì)打個(gè)折扣，或者只是走個(gè)形式，決策無(wú)法有效執(zhí)行使很多制度、政策無(wú)法真正落實(shí)。

最后，會(huì)計(jì)管理比較弱化。會(huì)計(jì)人員崗位責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)，財(cái)務(wù)制度陳舊，會(huì)計(jì)處理程序不夠規(guī)范，關(guān)鍵崗位輪崗制無(wú)法實(shí)施，只能依靠專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)等替代控制措施，對(duì)第三方審計(jì)沒(méi)有明確要求和規(guī)定。

（五）內(nèi)部控制的評(píng)價(jià)和監(jiān)督機(jī)制不夠健全

基層行政事業(yè)單位通常沒(méi)有建立獨(dú)立的內(nèi)部審計(jì)部門(mén)，僅由財(cái)務(wù)人員兼職。對(duì)內(nèi)部控制的評(píng)價(jià)和監(jiān)督往往是成立臨時(shí)的工作小組，缺乏專(zhuān)業(yè)性，敷衍了事，不能對(duì)內(nèi)部控制的有效性進(jìn)行專(zhuān)業(yè)評(píng)價(jià)，對(duì)暴露的問(wèn)題不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)并提出改進(jìn)建議，無(wú)法形成高質(zhì)量的評(píng)價(jià)和監(jiān)督報(bào)告，對(duì)內(nèi)控體系建設(shè)的促進(jìn)作用有限。此外，內(nèi)部控制的外部監(jiān)督主要靠基層財(cái)政部門(mén)和審計(jì)部門(mén)來(lái)承擔(dān)，而基層部門(mén)基本都沒(méi)有針對(duì)內(nèi)部控制專(zhuān)門(mén)的評(píng)價(jià)監(jiān)督體系。

三、完善基層行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制的對(duì)策

（一）提升對(duì)內(nèi)部控制重要性的認(rèn)識(shí)

首先，基層財(cái)政部門(mén)要加大對(duì)內(nèi)部控制的宣傳和培訓(xùn)，特別要加強(qiáng)單位負(fù)責(zé)人和領(lǐng)導(dǎo)層對(duì)內(nèi)部控制的認(rèn)識(shí)，將內(nèi)控建設(shè)作為個(gè)人和單位績(jī)效考評(píng)的一部分，充分引導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)層的重視程度。其次，加強(qiáng)單位內(nèi)部的培訓(xùn)學(xué)習(xí)，內(nèi)部控制是各層級(jí)人員均要參與的一項(xiàng)工作，將與內(nèi)控相關(guān)的政策、制度、文件納入單位學(xué)習(xí)培訓(xùn)體系，定期組織學(xué)習(xí)，針對(duì)工作中遇到的問(wèn)題進(jìn)行討論交流，找出解決方案，補(bǔ)充到內(nèi)部控制制度之中，形成良性循環(huán)，促進(jìn)內(nèi)控更好發(fā)展。此外，提高財(cái)務(wù)人員的專(zhuān)業(yè)能力，吸納高素質(zhì)人才，積極引導(dǎo)各種學(xué)習(xí)方式，充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)學(xué)習(xí)的便捷優(yōu)勢(shì)，通過(guò)聽(tīng)網(wǎng)課和專(zhuān)家講座、與同行交流等多種方式營(yíng)造濃厚學(xué)習(xí)氛圍。

（二）建立與單位實(shí)際相結(jié)合的內(nèi)部控制制度

基層行政事業(yè)單位應(yīng)結(jié)合本單位實(shí)際，必要時(shí)聘請(qǐng)第三方專(zhuān)家或?qū)I(yè)內(nèi)控機(jī)構(gòu)梳理單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的流程，明確業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，系統(tǒng)分析經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)，確定風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，根據(jù)單位實(shí)際情況，明確各部門(mén)職責(zé)分工，具體工作細(xì)化，對(duì)每一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都要設(shè)立流程圖，形成相互制衡，良好溝通的工作機(jī)制，因地制宜的制定適合本單位的，行之有效的內(nèi)部控制制度。

（三）精細(xì)化管理單位經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)

建立健全單位預(yù)算、資產(chǎn)等管理部門(mén)或崗位，完善經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的各個(gè)環(huán)節(jié)、各個(gè)流程，加強(qiáng)監(jiān)督機(jī)制，督促相關(guān)崗位認(rèn)真按制度完成相關(guān)流程。關(guān)注重點(diǎn)業(yè)務(wù)活動(dòng)，加強(qiáng)預(yù)算管理，從編制、審核、批復(fù)、執(zhí)行、評(píng)價(jià)實(shí)行不相容崗位相互分離制，定期對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行追蹤匯總，年終進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，使內(nèi)部控制貫穿到預(yù)算管理的全過(guò)程。加強(qiáng)資產(chǎn)管理，建立定期清查盤(pán)存制度，實(shí)行關(guān)鍵崗位輪崗制。

（四）暢通溝通渠道抓好制度落實(shí)

首先，領(lǐng)導(dǎo)層和內(nèi)控部門(mén)、財(cái)務(wù)部門(mén)注重學(xué)習(xí)有關(guān)政策，關(guān)注經(jīng)濟(jì)環(huán)境動(dòng)向，業(yè)務(wù)部門(mén)根據(jù)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的變化和調(diào)整提出建議，對(duì)內(nèi)部控制的修訂和完善提供依據(jù);其次，持續(xù)推進(jìn)信息化建設(shè)，加強(qiáng)各個(gè)系統(tǒng)之間的互通。建議財(cái)政部門(mén)開(kāi)發(fā)統(tǒng)一的賬務(wù)、資產(chǎn)、預(yù)算、內(nèi)控一體化綜合管理平臺(tái)，使執(zhí)行更順暢更高效。再次，加強(qiáng)對(duì)決策執(zhí)行的追蹤問(wèn)效。每一個(gè)決策的執(zhí)行都要責(zé)任到人，并將執(zhí)行的結(jié)果報(bào)管理部門(mén)，年底進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，并納入個(gè)人績(jī)效考核。最后，規(guī)范會(huì)計(jì)管理。財(cái)務(wù)管理制度要與時(shí)俱進(jìn)，落實(shí)關(guān)鍵崗位輪崗制度，定期對(duì)單位財(cái)務(wù)管理進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)。

（五）加強(qiáng)內(nèi)部和外部審計(jì)監(jiān)督工作

積極建設(shè)單位內(nèi)部審計(jì)部門(mén)或崗位，對(duì)于確定沒(méi)有條件的單位，成立內(nèi)部控制監(jiān)督小組，組織專(zhuān)家對(duì)小組成員進(jìn)行培訓(xùn)，建立適合本單位實(shí)際的工作機(jī)制，定期或不定期進(jìn)行檢查，對(duì)單位內(nèi)部控制的建設(shè)情況、執(zhí)行情況、關(guān)鍵崗位的人員設(shè)置情況所存在的問(wèn)題匯總，提出整改意見(jiàn)。對(duì)于財(cái)政部門(mén)和審計(jì)部門(mén)在檢查時(shí)提出的問(wèn)題，積極整改，作為完善內(nèi)部控制的抓手。

四、結(jié)語(yǔ)

總之，基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)還需要上級(jí)相關(guān)部門(mén)的政策支持和指導(dǎo)，需要單位領(lǐng)導(dǎo)層及其他相關(guān)人員的共同努力，需要在探索中不斷發(fā)展，使內(nèi)部控制體系日臻完善。

（作者單位：正陽(yáng)縣婦幼保健計(jì)劃生育服務(wù)中心）